《中国环境法学》 课件 第7-9章 环境行政法律责任-生态环境损害责任

中国环境法学

21世纪普通高等教育法学系列教材第七章环境行政法律责任第一节环境行政法律责任概述一、环境行政法律责任的概念环境行政法律责任简称环境行政责任，是指环境行政法律关系的主体违反环境行政法律规范或不履行环境行政法律义务的否定性的法律后果。它以当事人违法或不履行环境行政法律义务、主观上存在故意或过失为前提。被追究行政责任者多为企业、事业单位及其领导人员、直接责任人员，也包括其他公民。一般来说，行政违法行为就其社会危害性要比犯罪行为轻，行政制裁比刑事处罚也相对较轻。第一节环境行政法律责任概述二、环境行政法律责任的特征首先，环境行政责任是环境行政法律关系主体的责任，它包括环境行政管理主体的责任和环境行政管理相对人的责任。其次，环境行政责任是环境资源领域的行政法律责任。最后，环境行政责任是环境行政违法行为的必然法律后果。第二节环境行政相对人责任形式一、环境行政相对人责任形式概述行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。环境行政相对人，即处于环境行政管理法律关系中，与行政主体相对应的、其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。在环境行政管理活动中，环境行政相对人的主要责任形式即环境行政处罚。环境行政处罚是指由法律授权的生态环境主管部门和其他行使环境监督管理权的机关，按照国家有关行政处罚法律规定的程序，对违反规定但又未构成犯罪的行为人给予的行政制裁。第二节环境行政相对人责任形式二、环境行政处罚的构成要件环境行政处罚的构成要件是指，依法追究环境行政处罚责任时，违法者必须具备的主、客观条件，这些条件是由环境法所规定的。环境行政处罚的构成要件通常包括行为违法性、行为人的过错、行为的危害后果和违法行为与危害后果之间具有因果关系四个要件，可进一步区分为必要条件和选择条件。环境行政处罚的必要条件包括行为违法性和行为人的过错。行为违法指行为人实施了环境法禁止的行为或违反了保护环境的义务，行为人的过错是指主观上具有故意或过失。环境行政处罚的选择条件包括行为的危害后果及违法行为与危害后果之间具有因果关系。环境违法行为与危害后果之间的因果关系也是构成环境行政处罚责任的选择条件，此时环境违法行为是原因，行为的危害后果是结果。第二节环境行政相对人责任形式三、环境行政处罚的类别１．声誉罚声誉罚又叫精神罚或申诫罚，是指环境行政主体向违法者发出警诫，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。２．财产罚环境行政处罚中的财产罚，是指环境行政主体对行政相对人的财产权利和利益予以不利处分的行政处罚。财产罚的内容通常是科处环境行政相对人一定数额的罚款或没收其违法所得、非法财物。主要包括：（１）罚款。（２）按日连续处罚。（３）没收财物。第二节环境行政相对人责任形式三、环境行政处罚的类别３．行为罚行为罚也称能力罚，是限制或剥夺违法相对人某种行为能力或资格的处罚。①环境行政处罚中的行为罚，是指环境行政主体依法限制或剥夺违法者某种特定行为的能力，令其作为或不作为的制裁方式，它是针对某种具有法定资格或在环境资源保护方面具有作为或不作为义务的违法行为人实施的制裁。环境法现有实践中的行为罚展开归纳如下：（１）责令停止生产或者使用。（２）责令停产、停业、关闭。（３）限制生产、停产整治。（４）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件。第二节环境行政相对人责任形式三、环境行政处罚的类别４．人身罚人身罚，也称为自由罚，是在短期内限制或剥夺违法者人身自由的行政处罚。人身权是宪法规定的公民各种权利得以存在的基础，人身权受到限制或剥夺，意味着其他任何权利都将难以行使，因此，这是最为严重的一种行政处罚形式。第三节环境行政主体及公务员责任形式一、环境行政赔偿环境行政赔偿是环境行政机关因职务侵权而应承担的一种行政责任，它是指环境行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯环境行政相对人的合法权益造成损害的，由环境行政机关给予赔偿的法律制度。１．环境行政赔偿的构成要件环境行政赔偿具有以下构成要件：第一，环境行政侵权的实施主体是环境行政机关及其工作人员；第二，环境监督管理行为违法，即职务违法；第三，环境行政侵权行为人主观上有过错，没有过错不承担赔偿责任；第四，造成的损害由环境行政机关给予赔偿。第三节环境行政主体及公务员责任形式一、环境行政赔偿２．环境行政赔偿请求人与义务机关环境行政赔偿请求人是因环境行政机关及其工作人员违法行使职权而使其合法权益受到损害的行政相对人，包括单位和个人。受到损害的个人死亡的，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿；受到损害的单位终止的，承受其权利的单位有权要求赔偿。第三节环境行政主体及公务员责任形式一、环境行政赔偿２．环境行政赔偿请求人与义务机关确定环境行政赔偿义务机关有如下几种情况：环境行政机关及其工作人员实施职务侵权行为的，该环境行政机关是赔偿义务机关；两个以上环境行政机关共同行使职务侵权行为的，共同侵权的环境行政机关是共同赔偿义务机关；受环境行政机关委托的组织或个人在行使受委托的行政权力时实施违法侵权行为的，委托的环境行政机关是赔偿义务机关；经复议机关复议的，最初造成侵权行为的环境行政机关是赔偿义务机关，但是，复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务；赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是赔偿义务机关；法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时实施违法侵权行为的，被授权的组织是赔偿义务机关。第三节环境行政主体及公务员责任形式一、环境行政赔偿３．环境行政赔偿标准环境行政机关侵犯行政相对人的财产权造成损害的，依据《国家赔偿法》第三十六条，应按下列标准予以赔偿或处理：处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，以及应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；吊销许可证或环境影响评价证书、责令停止生产或者使用、责令停业关闭的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；强制减少或停止排污、违法责令改正的，应给付与所造成的直接损失相应的赔偿金；不履行法定义务的，应给付与所造成的直接损失相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。②第三节环境行政主体及公务员责任形式一、环境行政赔偿４．环境行政赔偿基本程序环境行政赔偿程序可分为申请、受理、审理和决定四个阶段。申请是被侵权的行政相对人请求赔偿义务机关给予行政赔偿的意思表示。申请环境行政赔偿应注意，如果赔偿请求人提起诉讼，人民法院已经受理的，不得再申请赔偿义务机关赔偿；同样，赔偿请求人申请赔偿，赔偿义务机关已经受理的，不得再向人民法院起诉。赔偿义务机关在接到赔偿申请后，根据受理条件对赔偿申请进行审查，并应在收到赔偿申请之日起１０日内必须作出是否受理的决定。审理的主要内容包括：被认为侵权的具体行政行为是否合法；环境行政机关是否具备环境监管权，是否越权或滥用职权，作出的具体行政行为是否符合法定程序；赔偿请求人申请赔偿的理由以及要求赔偿的数额是否合理。赔偿义务机关对赔偿请求人的申请进行全面审理之后，就是否给予赔偿作出决定。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分环境行政处分又称环境纪律处分，是指任免机关或者监察机关，根据行政隶属关系，依照有关法律、法规或内部规章的规定，对有环境保护违法违纪行为的国家行政机关及其工作人员或者企业中由国家行政机关任命的人员实施的一种行政制裁。给予赔偿作出决定。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分１．环境行政处分的构成要件（１）主体。按照公务人员所处单位的不同，环境行政处分的主体可以分为以下两类：一是国家行政机关有环境保护违法违纪行为的，应由任免机关或者监察机关按照管理权限，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有环境保护违法违纪行为的国家行政机关工作人员（以下统称“直接责任人员”），依法给予行政处分；二是企业有环境保护违法违纪行为的，应由任免机关或者监察机关按照管理权限，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的人员，依法给予纪律处分。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分１．环境行政处分的构成要件（２）主观方面。环境行政处分的主观方面是指公务人员实施行为时的心理状态，主要包括故意和过失两种形态。公务人员只有在故意或重大过失的主观状态下，才需承担环境行政责任，否则只是履职行为。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分１．环境行政处分的构成要件《环境保护法》第六十八条对应受环境行政处分的行为进行了如下列举：不符合行政许可条件准予行政许可的；对环境违法行为进行包庇的；依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；应当依法公开环境信息而未公开的；将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；法律法规规定的其他违法行为。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分２．环境行政处分的种类及适用情形环境行政处分的种类主要包括记过、记大过、降级、撤职、开除、引咎辞职。根据《环境保护法》第六十八条的规定，在地方各级政府、县级以上生态环境主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门违法时，应给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分，其形式包括记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人还应当引咎辞职。其中，“引咎辞职”是该法增设的行政处分形式。当担任领导职务的人员因工作严重失职造成重大损失或恶劣社会影响时，或者领导人员对此重大损失负有领导责任时，都应当引咎辞去领导职务。这是一种专门针对特定身份人员的非常严厉的行政处分形式，其严重性仅次于“开除”。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分３．环境行政处分的主要程序任免机关对涉嫌违法违纪的行政机关公务员的调查、处理，按照下列程序办理：（１）初步调查。（２）立案。（３）调查。（４）申辩。（５）决定。（６）通知。（７）归档。（８）复核与申诉。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分４．党政同责环保问责制地方各级党委在我国地方政府决策中发挥着极其重要的作用。针对这种情况，２０１５年８月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确规定了党政同责，确立了终身追责原则。党政同责是指地方党委与地方政府共同对地方环境质量负责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第三条规定，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。第三节环境行政主体及公务员责任形式二、环境行政处分４．党政同责环保问责制终身追责原则要求对党政领导干部生态环境损害责任追究坚持“终身追究”的原则。实行生态环境损害责任终身追究制，即对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。第八章环境侵权法律责任第一节环境侵权责任概述一、环境侵权责任的概念环境侵权责任是指人类活动导致环境污染或生态破坏，进而造成他人民事权益受到损害，依法应当承担的民事责任。第一节环境侵权责任概述二、环境侵权责任的特征（１）间接性。（２）广泛性。（３）复杂性。（４）潜伏性。第二节环境侵权责任的归责原则与构成要件一、环境侵权责任的归责原则１．环境侵权归责原则的历史发展２０世纪５０年代以后，环境问题日益突出并直接对人类的生存和发展构成威胁，因污染环境或破坏生态而引起的损害赔偿案件也迅速增加。我国也早在１９８９年的《环境保护法》第四十一条中规定了“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”，后为《侵权责任法》（已失效）、《民法典》所确认，环境侵权责任实行无过错责任原则逐渐成为学界通说。第二节环境侵权责任的归责原则与构成要件一、环境侵权责任的归责原则２．无过错责任原则的概念与特征无过错责任原则是为弥补过错责任原则不足而建立的一种制度。环境侵权中的无过错责任原则是指一切污染环境的单位或个人，只要自己的污染环境行为给他人造成财产或人身损害，即使自己主观上没有故意或过失，也要对其所造成的损害承担赔偿责任。无过错责任原则的法律特征表现为：（１）在责任成立的积极要件中不考虑加害人过错。（２）不能推定加害人有过错。（３）因果关系是决定责任的基本要件。（４）民法和环境法对其进行特别规定。（５）通常与责任保险制度、责任分担制度相联系，并且通过这些制度加以实现。第二节环境侵权责任的归责原则与构成要件二、环境侵权责任的构成要件环境私益侵权责任的构成要件有三个，即侵权人实施了污染环境或破坏生态的行为、存在他人损害的事实，以及行为与损害事实之间具有因果关系。１．侵权人实施了污染环境或破坏生态的行为２．存在他人损害的事实３．行为与损害事实之间具有因果关系第三节环境侵权责任的承担一、环境侵权责任承担方式２０２０年《民法典》第一百七十九条规定了民事责任承担方式，但并未明确哪些责任方式属于侵权责任承担方式。环境侵权是特殊侵权，不适用返还财产、消除影响和恢复名誉等责任方式。因此，人民法院应当根据被侵权人的诉讼请求以及具体案情，合理判定侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。上述责任方式可以分为具有防御性的责任承担方式和补救性的责任承担方式。１．防御性的责任承担方式环境污染或生态破坏可能侵害人格权和财产权等绝对权。此时，被侵权人可以请求侵权人承担防御性的侵权责任，具体包括停止侵害、排除妨碍和消除危险。第三节环境侵权责任的承担一、环境侵权责任承担方式３．惩罚性赔偿为坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境，提高环境违法成本，《民法典》引入环境侵权惩罚性赔偿制度。不同于旨在填平损害的补偿性赔偿，惩罚性赔偿具有惩罚和制裁之功能，因此需要严格限制其适用范围和适用要件。根据《民法典》第一千二百三十二条之规定，环境侵权惩罚性赔偿的适用要件包括违反法律规定、主观上之故意和后果的严重性。２０２２年，最高人民法院颁布《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》（法释〔２０２２〕１号），进一步明确了环境侵权惩罚性赔偿的适用要件、量化因素、与其他法律责任的关系。第三节环境侵权责任的承担二、环境侵权的免责与减责事由环境侵权以无过错责任原则为主要归责原则，但是《民法典》与相关单行法仍规定了一定的免责和减责事由。免责事由是指因其存在而使侵权责任不成立的法律事实。减责事由则指侵权责任已成立，但减轻侵权人赔偿责任的事由。考察比较我国环境法和国际环境法，环境侵权的免责与减责事由通常包括不可抗力和受害人自身因素。第一，不可抗力。不可抗力指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，包括自然现象和社会现象。第二，受害人过错。受害人过错，往往被称为与有过失、共同责任。基于自己责任和危险防控的理念，如果受害人对损害的发生亦有过错的，法律通常免除或者减轻侵权人责任。第三节环境侵权责任的承担三、数人侵权的责任承担环境污染或生态破坏往往并非单一主体所致，而是两个或两个以上主体共同作用的结果，即数人环境侵权。比如河流沿岸的上下游企业向水体排放污染物，造成人身伤害、财产损失和生态环境损害。环境侵权中，各侵权人之行为与损害结果之间存在共同因果关系、竞合因果关系、累积因果关系和择一因果关系等不同的因果关系形态，法律对此规定了不同的责任分担机制。第一，共同侵权。第二，共同危险侵权。第三，无意思联络的数人侵权。第三节环境侵权责任的承担四、环境侵权赔偿责任的综合分担环境污染和生态破坏往往造成较大范围内的人身伤害、财产损失或生态环境损害。实现对受害者的完全赔偿或受损生态环境的完全修复，需要大量的资金投入。侵权人可能因为自身财务实力无法承担巨额的损害赔偿或者修复费用，进而导致被侵权人的权益难以得到救济。在此背景下，环境侵权赔偿责任的社会化分担机制开始出现，尤其是环境侵权责任保险和环境侵权责任基金。《核安全法》第九十条明确规定，核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排，确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任。第三节环境侵权责任的承担四、环境侵权赔偿责任的综合分担１．环境污染责任保险环境污染责任保险，指以被保险人因环境污染对第三者依法应当承担的赔偿责任为保险标的的保险。环境侵权责任保险最早在西方国家出现，并逐渐发展壮大。①根据投保人是否自愿，责任保险可分为自愿责任保险和强制责任保险。２．环境污染赔偿基金除了环境污染责任保险外，成立损害赔偿基金亦是损害填补社会化的常见形式。《海洋环境保护法》第六十六条规定，国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。第三节环境侵权责任的承担四、环境侵权赔偿责任的综合分担３．国家对环境损害的补充性责任责任保险和损害赔偿基金的资金来源存在差异，但都由潜在的侵权人承担。鉴于核事故等可能造成的损害规模，一些核能条约建立了补充性的赔偿安排，克服责任保险和损害赔偿基金的局限性。补充赔偿安排常与要求特定主体承担有限责任的严格责任机制一道建立和运作。第九章生态环境损害责任第一节生态环境损害责任概述一、生态环境损害的定义和特征目前，生态环境损害并没有明确的立法定义，但我们可以尝试梳理相关规范性文件的定义以助理解。２０１４年《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》认为“生态环境损害指由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤”。生态环境损害具有如下特征：（１）就损害对象而言，生态环境损害针对的只是生态、环境要素和生态系统服务功能，并不包括因为环境污染和生态破坏而造成的人身伤害或财产损失。生态环境损害责任需要严格区别于传统私法意义上的环境侵权责任。第一节生态环境损害责任概述一、生态环境损害的定义和特征（２）就损害结果而言，由于各个生态、环境要素的相关性以及生态系统的完整性，生态环境损害往往并不仅仅发生于某一单一的生态、环境要素，而可能通过生态、环境要素的互相作用影响整个生态系统的状态和功能。（３）就损害程度而言，生态环境损害具有可衡量性，是可以被量化评估的。第一节生态环境损害责任概述二、生态环境损害责任的归责原则和构成要件生态环境损害是因环境污染或生态破坏而导致的生态、环境本身的损害，从而造成生态环境损害，侵害公共利益的行为人应当承担生态环境损害责任。生态环境损害责任的归责原则是指行为人在造成环境污染或生态破坏时，根据何种标准和原则确定其应当承担的生态环境损害责任，并以此为基础决定生态环境损害责任的主观构成要件、举证责任与免责事由。１．违反国家规定的侵害行为２．存在生态环境损害３．行为与损害之间有因果关系第一节生态环境损害责任概述三、生态环境损害责任和一般环境侵权责任的区别区别生态环境损害责任和一般环境侵权责任，是我国《民法典》的重要贡献，更加突出了生态环境损害责任自身的特点。具体而言，生态环境损害责任与一般环境侵权责任相比，二者的不同性主要在于维护的利益不同、救济方式的侧重不同以及责任构成不同。（１）维护的利益不同。（２）救济方式的侧重不同。（３）责任构成不同。第二节生态环境损害修复责任一、生态环境损害修复责任概述生态环境损害修复责任的承担，除了要满足生态环境损害责任构成要件以外，还需要以受损生态、环境“能够修复”为前提。“能够”的判断应该以技术上的可行性为客观标准。整体而言，生态环境损害修复责任是对生态、环境本身价值的强调。相较于生态环境损害金钱赔偿责任，生态环境损害修复责任适用具有优先性。需要注意的是，“生态环境恢复”与“环境修复”并不相同。第二节生态环境损害修复责任二、基本修复、补偿性修复和补充性修复按照生态环境损害修复的目标和阶段不同，生态环境损害修复可分为基本修复、补偿性修复和补充性修复。基本修复指运用修复措施将受到损害的生态环境修复到未发生损害时的基线状态，旨在综合运用自然的自净能力与人工恢复措施，将受到损害的生态、环境及生态系统服务功能，恢复至污染环境、破坏生态行为未发生时的状态。第二节生态环境损害修复责任二、基本修复、补偿性修复和补充性修复补充性修复是相较于基本修复和补偿性修复而言的，通常发生在对生态环境损害修复的成果评估阶段，在对基本修复和补偿性修复进行调查和监测时，如果发现基本修复措施没有使受损生态、环境恢复到污染环境、破坏生态行为未发生时的状态，或者补偿性修复没有完全补偿生态、环境受损害期间的服务功能损失，即基本修复和补偿性修复没有达至预期目标，受损生态、环境没有得到完全的修复和补偿，此时需要进行补充性修复，采取额外的、弥补性的措施以进一步运用修复措施将生态、环境修复到基线状态，并完全补偿期间生态系统服务功能的损害。第二节生态环境损害修复责任三、替代性修复《环境民事公益诉讼司法解释》第二十条第一款规定了替代性修复，即“原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”。《生态环境损害赔偿管理规定》第九条第三款明确了替代性修复的条件与目的，即“生态环境损害无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复”。第二节生态环境损害修复责任三、替代性修复替代性修复不同于前述生态环境的基本修复、补偿性修复与补充性修复，严格适用受损生态、环境无法完全修复的情形。完全修复是原地、原质修复，即在发生生态环境损害的地点将受损生态、环境恢复至原有的结构、功能和服务。而替代性修复是异地或异质修复，可以包括原地异质恢复、异地同质恢复和异地异质恢复等多种方式。只有受损生态、环境的状态和功能不能完全修复时，造成生态环境损害的责任人才可以采用替代性修复方式。第三节生态环境损害金钱赔偿责任一、生态环境损害金钱赔偿责任概述在总结《环境民事公益诉讼司法解释》《生态环境损害赔偿规定（试行）》等规范的基础上，《民法典》第一千二百三十五条和《生态环境损害赔偿管理规定》第五条以回应生