P县政府精准扶贫政策执行困境与对策研究

P县政府精准扶贫政策执行困境与对策研究PAGE内容摘要近几年，在“精准”思想的指引下，我国的扶贫工作得以落实，脱贫效果明显，已使不少贫困人口摘下了“贫困帽子”。然而，在实施中也存在着诸多问题，及时发现、排查、分析并消除这种矛盾，对于取得脱贫摘帽的胜利，以及从长远角度巩固扶贫工作成效、后续解决相对贫困，具有极其重要的意义。通过对P县实施精准脱贫的措施和成效进行调查和分析，发现P县实施精准脱贫的措施和成效有一些偏差，导致实施上出现了一些困难；通过对P县实施精准脱贫的各种困难进行了梳理，从管理体制不健全、内生动力长期缺乏、政策执行不力、前期准备不足、过程监管流于形式、绩效考核缺乏动力等几个问题进行了剖析；针对这些问题，提出相应的对策，要想在脱贫攻坚中克服这些不利因素，摆脱这些困难，就需要完善扶贫工作体制，完善对贫困干部的培养和管理，重视扶志与扶智两轮驱动，实行有效可控的全程监管，精准开展绩效考评工作。文章的结论是，根据前面的结论，本文还就如何保持扶贫成果，解决相对贫困问题，深入实施乡村振兴战略实施的科学化，促进县域经济社会的持续健康发展，给出了若干设想和意见。关键词：精准扶贫；政策执行；公共管理目录前言 1一、P县精准扶贫政策执行现状 2（一）精准扶贫的基本情况 2（二）精准扶贫政策执行情况 3二、P县精准扶贫政策执行存在的困境 4（一）扶贫工作机构受到限制 4（二）帮扶人员的执行力偏弱 4（三）贫困群众自身条件较差 5（四）帮扶措施的成效打折扣 5（五）考核退出的评定有难度 6三、P县政府精准扶贫政策执行对策 6（一）优化创新扶贫工作机制 6（二）改进帮扶人员的培训和管理 7（三）注重扶志与扶智双轮驱动 7（四）实行有效可控的全过程监管 8（五）精准实施绩效考评工作 9结论 10参考文献 11P县政府精准扶贫政策执行困境与对策研究前言自“十八大”以来，各地各级政府都把精准脱贫作为重点工作来抓。P县是秦巴山地区的一个重点贫困县，尽管已完成了整体的脱贫和摘帽子，但仍然存在着大量的贫困村、贫困户和人口未脱贫、退出的问题，“回头看”、“回头帮”等工作已经成为了一种常态，全县的脱贫效果还有待进一步的提高，贫困人口与非贫困村之间的贫困问题仍然十分严重。通过积极推动，克服了当前的困难，落实了各种扶持措施，缓解了由于自然灾害带来的住房和饮用水问题，稳定就业基础得到了夯实，组织开展“消费扶贫月”活动，消费扶贫行动有序推进。加强对反返贫困的监督与救助工作。据表1显示，截至2020年，52个督战县中，农村剩余劳动力295.68万名，比上年同期增加了116.2%，比上一年增加38.6个百分点。东部地区11个省、自治区、直辖市共组织1474个私营单位、659个社会团体，1113个督战村开展了结对活动。在25个省市，有2934.4100名农民工，占到了上一年的107.52%。在省内务工人数为1047.71万人，在省内县务工525.09万人，在省内务工1361.61万人。东部九个省份共吸收了793.5200名农村贫困人口，占到了96.91%（816.8600）。辽宁，江苏，浙江，山东和广东的学生都比上年多。中西部22个省份扶贫公益岗位安置494.86万贫困人口如图2所示，其中护林员127.86万人，护路员31.45万人，保洁员150.58万人，护水员18.11万人，护理员6.27万人，村务管理员34.64万人，其它125.95万人。图2中西部22个省份扶贫公益岗位安置（万人）光伏扶贫收益提供的公益岗位吸纳贫困人口114.79万人。在全国22个省市，共有1778个乡镇、33976个供货商确认了117574个贫困村，共计1715.18亿元。在东部九省，共有535.26亿元用于扶贫。尽管政府投入了大量的人力、财力和资源，但在农村精准扶贫政策实施中的扶贫效率与实际投入不相称，在扶贫工作的推进中留下了宣传不精准、政策落实不到位、扶贫效率不高的窘境。所有这些都需要特别关注和深入考虑。本文的主要目的是分析P县的扶贫工作、实践经验和相关信息，发现问题，准确定位主要问题和客观原因，提出改进和解决政策的适当方法，提高基层扶贫活动的针对性、重点和有效性，并为其他地方政府提供具体的扶贫活动，并为其他地方政府提供线索。一、P县精准扶贫政策执行现状 （一）精准扶贫的基本情况P县面积1332平方公里，有21个乡（镇），649个村（乡），总人口73万，农民56.8万。P县是秦巴山区典型的古代丘陵地区，有水库，是四川省陕西的前革命省份。扶贫活动主要体现在以下几个方面。首先，贫困问题变得更加突出。偏远山区远离城市、省、县和乡镇，道路和供水等基础设施相对落后，医疗和教育水平相对较低。贫困人口数量多，结构多样，致贫原因各不相同（见表3：贫困人口中33.7%为疾病，12.8%为贫困，16.3%为教育，2%与灾害有关（35%为资金、技术和项目）），贫困村和贫困户的分布也比较分散和广泛。图3致贫原因二是资金困难。从实际情况看，171个贫困村62395人的指标达到了指标要求，所需的投资总额达二十亿元以上，但因政府的财力不足，导致了各级政府的财政投入不足，信贷支持力度不足，使得涉农项目融资困难。三是产业发展滞后。由于受到自然条件和地域因素的制约，我国的贫困主要是由于缺乏支撑产业。贫困户虽然也有自己的种植习惯，但是由于分散经营，发展水平低、发展不起来、引进业主难、土地集中流转难等问题，发展贫困村长效增收支柱产业任重而道远。（二）精准扶贫政策执行情况1.识别贫困家庭2014年6月至2013年9月，P区的精准识别（即'户籍'）工作基本完成，2015年7月，全国人大常委会再次对已识别的贫困人口进行'复查'。各级领导，特别是社区负责人，到649个社区宣传政策，动员群众参加村民代表会议，进行民主协商。按照'行动迅速、内容全面、工作细致、信息可靠、程序严谨、起伏一致'的要求，对大数据信息进行采集、核实和录入，并对相关数据进行不断审核和完善，完成国家子系统的数据采集和录入。在扶贫领域，建立了子目录台账，对所有信息进行分类存储，并完成了扶贫手册和救济手册，确保信息的准确性、详细性和完整性，以及业务的可追溯性。2.压实帮扶责任要“任务书，时间表，路线图”，“挂帅出征，挂图作战，实地拉练”，要落实好县、乡、村“一把手”的责任制，压实责任，传递工作的力量，使全县的广大党员更加努力脱贫。全面实施“五个一”帮扶，“百千万”帮扶工作深入推进，对扶贫开发力量进行了整合和补充，实现了县级干部包镇、县级部门帮村、第一书记、帮扶工作队和农技人员驻村全覆盖。要落实好职责，使全县的扶贫工作明确、计划、落实到位；要切实履行部门领导责任，确保扶贫力量、扶贫项目和扶贫资金“三到位”；要切实抓好派驻特派员的工作，使他们得到实实在在的好处；要把各个单位的工作责任都落实到位，真正解决好扶贫工作中出现的问题。3.搭建帮扶架构依托镇、县级对口支援机制，组建了31个县级领导，171个村第一书记，近千名优秀干部，建立了结对帮扶的组织架构和责任体系。县级以上干部要定期到贫困村调研、检查、指导和监督，切实抓好产业发展和基础设施建设；县级人民政府要针对贫困村的实际，结合工作职能、资源和自身的力量，对其实施重点扶持；工作队和“第一书记”们常年深入贫困村，帮助贫困村、贫困户脱贫致富；按照“定人、定责、脱钩”的目标，实行“一对一”和“多对一”的精准脱贫。二、P县精准扶贫政策执行存在的困境（一）扶贫工作机构受到限制1.扶贫工作专业团队薄弱扶贫工作是一项重要的、具有全球影响的工作，需要引起整个社会的高度重视。全县扶贫工作的主要负责人，仅有一个是中央农办的专职工作人员，其余的则是多个不同的领域，工作的时间和精力都很不均衡。在决策调度中，缺少一支懂政策、懂扶贫、懂农业、懂基层的专家咨询团队，将会影响政策的上下对接、资源的调度等。除政府主导的减贫之外，参与减贫的人数较少、频率较低，大部分都是政府扶持的，没有像县级扶贫产业组织这样的专业组织。2.协调机构权力小、人员少、任务重在全县扶贫工作中，成立了“扶贫办”，主要承担全县贫困人口工作的统筹和工作，建立了一个从各部门抽调人员组成的“临时协调机制”。P县委的扶贫办和扶贫发展局是一个部门，两个牌子，一组人，日常工作、协调性、牵头性工作都要做，但是整个系统总共14名干部，其中4名是临时调来的，没有涉及到机关的正规人员；此外，三年间，县乡三个县市干部分别到其他部门工作，3个县乡考核调离乡。在这个进程中，各个单位的援助组织种类繁多，属性不同，掌握的扶贫基金也是不同的，而扶贫办又是与县、市、区一级的，人手不足，权力也不大，能够掌握、分配和使用的经费都很少，很难协调到有项目和经费的各个单位。（二）帮扶人员的执行力偏弱1.村干部工作能力不足一方面，由于农村工作存在着巨大的工作负担，另一方面，由于其成员配置不合理、质量不高、年纪大、学历低、总体上是“接班人”，导致了农村工作中存在着严重的问题。该村的村干部普遍50多岁，不到22%，初中文化程度不到17%，多数村民安于现状，固步自封，用老办法解决新矛盾、新问题，自身要求不高，对待工作敷衍了事，甚至出现贪腐、懒政等不良作风，对上级政策掌握不准确、落实不及时。2. 乡镇专职干部力量配备不强虽说县里的领导都参与到了脱贫工作中，可还有不少事情要处理，大多数都是参与进来，真正的扶贫工作，就那么寥寥数人，被称为“扶贫专家”。在乡镇，除领导班子以外，全职的贫困干部往往只有一到两个，工作量很大，能力也不是很强大，在扶贫过程中，也会遇到很多问题，比如在上级的视察中，或者在没有进行过的情况下，这些问题是不可能解决的。“上面千条线，下面一条线”，是最实际的做法，许多下级的干部都不愿意干这种事。（三）贫困群众自身条件较差1.贫困户思想保守从农民的文化程度、技术水平等角度看，很多人的思想还停留在传统的认识上，认为贫困是由于条件所迫，生活环境恶劣，缺乏主动脱贫、积极奔小康的思想和行为。有些人的观念很保守，没有上进心，没有从自身寻求问题，也没有依靠自己的能力改变贫穷的现状，而是张嘴要钱，从一定程度上说是“依靠穷人。”就公共资源的使用方式而言，它受到了广大农村居民的观念的深刻影响，他们认为，要实现最基本的生活，而不能充分地开发其所需的物质。本文以某镇原木沟村两户贫困户为例，得知他们生活在山区深处，交通、饮水、工业等条件相对较差，可仍不愿迁出，于是就出资三十万元进行了相关的建设。2.扶贫对象的资源占有量稀少贫困人口的直接就业包括牲畜、农作物种苗、农药肥料等，还有技术、土地承包经营权等。然而，资源的收益十分有限、发展条件受限、民众的文化程度低、资金、信息、技术资源比较缺乏，长期处于弱势、劣势境地，帮扶工作在短时间内难以扭转局面，扶贫对象可以获取、使用、占用的资源相对不足。研究发现，超过50岁的老人中，有2/3没有用过智能电话，家里也没有电脑。（四）帮扶措施的成效打折扣1.扶责任人经常变动最初的援助目标的选定往往是随机的，随意的，具有很大的随意性。在减贫工作中，虽然国家明确要求，在没有完成工作以前，不能对领导进行变动，但在整个县的大局和工作要求下，还是有很大比例的县级领导变动、部门领导任免、基层人员工作变动。乡镇扶贫工作的各个环节都存在着不同的工作目标，在扶贫工作的各个环节中，往往没有把扶贫工作的定性和持续性的因素纳入到扶贫工作中去，因为扶贫工作的职责和岗位常常发生变化，某一个村、某一户的扶贫工作不得不做出相应的调整。在脱贫攻坚过程中，由于各部门工作思路的差异，导致了贫困地区的脱贫工作出现脱节、错位、延时等问题。2.政策宣传落实不力由于缺乏深入细致的宣传和引导，导致信息的传递与交流不顺畅，导致了政策在农村的实施。一些人对“三农”工作的重要领导不了解，对申请“三农”的时间、程序、额度、医疗保障范围、报销手续、土地保护、林地补贴、低保等等具体的条款和条件都不了解。一些地区由于缺乏足够的政策意识，对扶贫政策的理解不足，导致有意愿的农民无力申请信贷，从而影响到金融政策的实施和效果；有的扶贫小额贷款没有达到一定的要求，有的人贷款给了贫困人口，按照国家的要求发展产业，但实际情况下，他们可以用来修房子、看病、子女上学、贷款等。（五）考核退出的评定有难度1.退出条件难以掌握2016-2019年四川的人均纯收入分别为3100元、3300元、3600元和3750元，不过有些家庭有工作、营业收入和赡养费的隐性收入。一些家庭隐藏了工作收入、商业收入和儿童抚养费。一些家庭种植农作物，饲养牲畜，不定期出售。经济收入不能及时汇总，也没有完整的统计记录。在账户被隐藏和否认的情况下，准确的测量和核查是困难的。2.贫穷人口不愿意离开有些穷人思想尚未完全根治，有些人因为自己的私欲而沦为“懒汉”。贫穷的人们担心，一旦他们走了，他们将无法从相关的资金，项目和政策中获得好处。有的贫民相比，他们并非为金钱或金钱，他们只是在为贫穷者，把自己当前的情况告诉愿意帮忙的人们。部分贫困户不愿退出，害怕退出政策、退出帮扶，采取隐瞒收入、上访诉贫等方式，以避免被退出贫困户，这对贫困户的有序退出、新的贫困户有序纳入和精准脱贫动态管理带来阻碍。某镇雁坪坝村刘某，一位干部去一户人家视察，他说自己没有足够的资金去购买肉类，但被稽查人员发现了大量的猪肉，并以“这些都是自家的”为理由，表示要得到更多的支持。三、P县政府精准扶贫政策执行对策（一）优化创新扶贫工作机制1.建立全社会深度参与的大扶贫格局要强化组织领导和牵头部门，完善考核和监督管理体制，完善信息收集、人员调配、资金调配、督查考核等多方面工作，切实整合各方资源力量，让精准扶贫政策能够真正落地。要把扶贫作为政府机关、社会组织和行业企业的工作重心，要把资金投入、人员安排、农产品采购等方面的工作目标，要落实精干力量，调动有效资源，常态化开展对口帮扶，并与绩效考核相结合，还可以用税收的优惠政策进行引导，鼓励社会力量参与进来。2.强化政策执行的领导和协调机制组织领导和高级部门需要加强；评估、监测和管理系统需要改进；信息收集、人员配置、资源分配、监测和评估需要改进；所有利益相关者的资源和力量需要有效结合，从而使精准扶贫措施得以有效实施。政府机构、公共机构和行业应致力于扶贫工作，并应为资本投资、人员配置和农业采购制定工作目标。他们应该行使精干的权力，调动有效的资源，提供定期的奖励，将其与绩效评估挂钩，并使用财政奖励来鼓励公众力量的参与。（二）改进帮扶人员的培训和管理1. 优化帮扶人员结构穷人的构成包括年龄结构、性别结构、身体属性结构、教育程度结构和人口单位结构。市政府是最终的行政机构，市政府是扶贫的支柱，作为2018年市政府行政改革的一部分，应优化和重组体制、职能体系和工作结构，开放市政府的内部结构，提拔有积极性、有能力的人员，对有懒惰心理和体质的人员不适合担任高层职务我们应该把一些不好的位置从"老男人"改为"老油子"。我们要继续推进农村体制改革，抓住机遇，加强农村基层政权建设，招聘和加强农村干部，组织精干力量，吸引有利可图的资源，推动精准扶贫措施在"最后一公里"全面落实。相关部门要了解政策，熟悉农村情况，选人用人要积极负责，适当调整，优化一段时间内的扶贫工作，确保扶贫工作的连续性。在没有脱贫的村子里，应该把第一书记派到其他没有脱贫的村子里，这样就不会进一步把他们和穷人分开，让他们陷入两难境地。2. 开展精细化和实用性的培训在内容上，要对主要内容进行汇总整理，梳理出有关内容，体现出群众关注的重点，并传授操作流程、注意事项、有效经验等。在培训方式方面，可以选择在研讨会上进行集训，也可以通过扶贫信息平台设立一个专业的培训班，将所学的内容及时发布出去，让学生可以在场外听一听，在外面通过APP进行教学，如果有不明白的地方，可以通过网络进行咨询，从而提高培训的效率。扶贫手册是按照国家规定的，用简单明了的语言对扶贫工作职责、扶贫政策、扶贫操作要求和注意事项进行“傻瓜式”的解释，让每个贫困村的老百姓都有一份扶贫手册。在培训期间，要建立一套考核制度，对学员进行一系列的考核，对其进行考核，并对其进行考核，一旦合格，便可以进行下一阶段的训练。对于不合格的，要上报给上司，并进行“回炉再造”，以促进学员的积极性，确保培训的成效。（三）注重扶志与扶智双轮驱动1.加大教育引导力度那些心存感激、做出努力的人给予政治奖励和表扬比赛，而对那些不愿意或造成问题的人则通过媒体和司法干预进行教育和引导，弘扬正能量，抑制不健康的氛围。方法应采取各种形式的实际宣传和教育。'孝道'竞赛、邻里关系竞赛、清洁卫生竞赛、勤劳致富竞赛、自称消除贫困竞赛。应利用比赛来组织、动员、培训和指导群众，在村口、主干道、房前屋后和其他合适的地方张贴标语和海报，建立当地的电视台来帮助穷人，等等。在地方电视台设立扶贫项目并定期播放；在乡镇设立第一和第二广播电台，通过互联网和国营广播电台的实时广播，及时向基层提供扶贫活动等信息。具体来说，就是要强调党的领导作用，实施扶贫政策，坚持"援助"而不是"保护"，同时用通俗易懂的语言组织口号和鼓舞人心的活动。同时，要用群众容易理解的语言组织可理解的口号和鼓舞人心的活动，引导他们的思想，引出他们自己的潜力，使思想能够渗透，产生潜移默化的影响。同时，需要建立减贫机制。被归类为不积极、不合作、"等待和依赖他人"以及贫困的家庭，应根据确定的程序和任务进行分类和动态处理。2.注重典型示范带动通过贫困户+贫困户+专业合作社、贫困户+贫困户+致富带头人等多种形式，将贫困户与业主、专业合作社、当地致富带头人联系起来、联合起来，通过土地、入户资金、补贴贷款等方式，在参与合作社、分红、劳动收入分配等方面受益。它们形成了一个联系的系统。先进村+贫困村"等扶贫合作方式，通过建立相邻先进村与富裕村、贫困村形成的"1+1"、区域合作机制，实现市场共享，保证区域发展的基本物资和技术援助，优先考虑低价，不先供钱等。以使不同部门的项目得到整合。学习和介绍自力更生、有效战胜贫困的典型事例，以他们的生活实例和行动影响、激励和鼓舞贫困群众和非贫困群众，促进他们自我教育、自我管理、自我控制，使他们放弃等靠要的思想、不良的懒惰精神和落后的生活习惯。3.加强职业技术培训发展和扩大劳动力是为我们国家的经济和社会发展做出贡献的一个实际途径。按照政府主导、农民主体、政府主导、行业主导的教育培训模式，以农业技术推广服务为平台，以农业龙头企业和农村专业协会为补充，结合事业单位、公办学校和教育培训机构的力量，推进农民职业培训体系，积极推动农村贫困人口的能力建设。应充分利用全国各地农村教师的"夜校"功能，将扶贫政策、农业技术和乡村文明等关键主题纳入农村教师的"菜单"。这个"菜单"包括农村地区的588个远程教育站点，这些站点将被评估和锁定。'家庭倾听室'还可以包括第一书记、驻村工作组、致富能手代表、乡贤，利用当地技术人员、农民和技术人员，通过'一对一'送培训、送教育，在田间地头、在公路上、在村庄里，'微课堂"来进行。加强对农村电商和手工业的培训和扶持，提高农村电商和手工业的适用性和有效性。（四）实行有效可控的全过程监管1.健全配套的法规制度扶贫工作需要对新形势、新矛盾、新问题进行改革和完善，使广大基层党员依法执政，确保扶贫内容、扶贫工具、扶贫程序、扶贫结果都是合法的。本文是以县为个案，由于县、市没有立法权，对这一问题没有做详尽的论述，但由于其现实的必然，因此要逐渐地呈报，并加以努力。2.抓好关键环节的监督在实际工作中，坚持"重点领域、重点环节、重点节点"，按照扶贫局行业座谈工作组的暗访路径，暗访村，抽调机动队进行暗访，记录基层出资人的实际工作和具体扶贫活动，记录家庭实际收入脱贫情况应进行目标识别和鉴定。要进行系统的外部监测，包括舆论和媒体报道，由区政府组织具有一定专业性、熟悉基层情况的相对常驻团队进行评估，在培训阶段要加强监督和指导，确保评估团队的科学性。同时，人大和政协应利用其政治和业务优势，包括干部的专业知识、众多的部门和与公众的广泛联系，作为对扶贫活动监督的重要补充。3.启用问责的容错修正程序要坚持"精于业务、注重权责、务实为一"的原则，检查专业人员必须参与全县各级各类扶贫工作的全过程，充分了解检查工作的重点和要求，检查人员在暗处两眼一抹黑，与社区、村合作；监督、整治问题；健全管理力量，存在权利不疏忽。区级监测需要合理协调各项监测工作，避免重复监测和不必要的监测，建立统一的制度，杜绝形式主义，不留痕迹。但是，如果问责制过于简单，过于笼统，问责制的正确性和可靠性就会受到质疑，对问责制的热情就会受到打击。建立和使用正确的制度，了解问责的限度，纠正错误，而不是任意问责。例如，一旦发现某个问题不真实，就不要追究提出该问题的上级部门和媒体的责任。对严重治疗引起的问题提供主观推理，而不是简单的"杀鸡儆猴"。（五）精准实施绩效考评工作1.维持业绩评估的连续性和一致性在考核过程中，要持续跟踪记录，反映各个单位的工作业绩，并对其优劣进行归纳，找出其不足之处，使其能正确、错误、改进。因此，要实现对各部门之间的准确、连续和有效的考核，是未来各部门考核和调动的依据。建立一套完整的工作机制和绩效评估系统，建立档案系统，并对人员进行特殊监管。在日常考核、专项考核、年度考核等部门的重大工作及考核结果等方面，均列入了综合档案；在专项督查完成后，扶贫办、目标绩效办和相关部门将对被抽查的单位和个人的突出表现、突出问题进行通报，并纳入考评文件。在绩效考评、提拔任免、评先评优、奖惩兑现等工作中，都要以这一考核为依据。个人的综合档案是终生的、即时的、年度的、长久的、终生的。2.提高工作业绩考核的方式和目标要真正增强对贫困人口工作的积极性、主动性，引导和激励他们扎实有效地工作，促进精准脱贫工作的深入推进。从科学性和系统性的角度对评估的指标进行完善，使评估方法得到最大程度的优化，可以促进贫困的进一步发展。扶贫工作要建立一套科学的综合评价机制，以往以脱贫人数、脱贫收益的变动来评价扶贫成效，然而评价的效果常常不确定，难以精确测量，必须以以往的“平均纯收入”指标为指标，并结合脱贫成效稳定性、扶贫过程满意度等评价指标。不同级别的考核，比如乡村考核，比如宣传思想、落实情况、群众满意等等；而对于县内的考评，则是从政策是否合理、是否有可能、扶贫工作完成的程度、以及如何利用这些方面进行了评估。结论本文以四川省P市为例，通过对P县贫困问题的现状、困境和原因进行了剖析，并针对P县贫困问题的解决办法进行了探讨。通过对P县贫困现状的调研，发现P县在扶贫机构、扶贫人员、扶贫对象、扶贫政策环境、精准识别、精准帮扶、精准管理等几个层面上仍有现实困难；本文就如何优化体制、加强培训管理、激发群众内生