公共行政学备课教案

公共行政学公共行政学产生于19世纪末20世纪初。被公认为标志着公共行政学发端的是1887年美国学者伍德罗·威尔逊所著的《行政学研究》一文，其中首先将“行政学”一词作为公共行政的概念提出。经过100多年的发展，公共行政学已成为社会科学领域中最富有生机和活力的学科之一。公共行政研究所取得的理论成果，对于公共行政学科的完善起到了重要作用，并取得了显著的社会效益。随着社会对公共行政要求的不断提高，民主、理性、效率、公正等已经成为政府运作所追求的核心价值。公共行政不仅是一门社会科学理论，也是一个广阔的实践领域。自国家产生以来，作为公共权力的代表，政府履行着社会公共事务管理的职责。与传统社会相比较，当代社会政府的权责范围得到了空前的拓展。在这种情况下，如何增强公共行政能力、提高公共行政效率、卓有成效地对社会事务进行管理，是政府面临的重要问题，也是各国公共行政学界面临的世界性研究课题。因此，世界各国，尤其是发达国家都将公共行政作为理论与实践课题进行积极探索，并取得了丰硕成果。对于中国而言，公共行政学仍然是一门正处于发展中的新兴学科，如何根据公共行政及其改革需要，促进本学科的发展仍然处于探索阶段。但是，中国的公共行政学科从恢复研究开始，就具有得天独厚的优势，即中国公共行政学的发展一开始就深植于行政改革的实践中。自20世纪80年代以来，随着中国改革开放和经济建设的发展，政治体制改革逐步提上了日程。在政治体制改革的整体进程中，政府职能转变是一项十分重要的任务。由于历史原因，中国政府在计划经济体制下一直采取的是全能型政府职能模式。中国正在进行的政府职能转变，正是将与计划经济体制相适应的全能型政府模式转变为与社会主义市场经济体制相适应的有限政府模式。围绕政府职能转变，中国公共行政学界针对政府在社会生活中的角色、政府职能范围的勘定以及与此相关的行政体制调整、行政机构改革等问题进行了理论探讨，由此推动了公共行政实践的发展和理论研究的繁荣。20世纪以来，社会转型的启动、世界经济的一体化、知识经济时代和信心社会的来临，都对中国的公共行政产生了重要影响。中国的公共行政学界在继续吸取国外先进的管理理念、管理理论和管理原则的基础上，紧密联系中国公共行政环境的变迁和公共行政实践的发展，积极探索适应本国国情的公共行政理论，推进中国公共行政理论范式的转变，以更好地指导中国行政管理改革的实践。20世纪80年代以来，中国在高等教育中恢复了公共行政学的教学与研究。2000年，国务院学位委员会第十七次会议审议通过了《公共管理硕士专业学位设置方案》，批准在有条件具备的高等院校首批设置公共管理硕士（MasterofPublicAdministration）专业学位教育试点。本门课程主要授课内容：第一章绪论第二章公共行政职能第三章公共行政组织第四章公共行政领导第五章公共行政决策第六章人事行政第七章财务行政第八章行政法治与公共行政伦理第九章公共行政监督第十章公共行政方法第十一章公共行政效率第十二章公共行政发展第一章绪论教学目的要求：通过本章学习，了解公共行政现象、公共行政活动及其发展规律，了解公共行政学的研究对象、方法与意义，明确公共行政学是一门研究公共行政活动规律的学科，掌握公共行政的含义与特征、公共行政学的产生与发展。教学时数：6学时教学内容：第一节公共行政与公共行政学第二节公共行政学的形成和发展第三节学习和研究公共行政学的意义和方法第一节公共行政与公共行政学一、公共行政的概念社会由相互联系和相互作用的社会成员构成，社会成员是组成社会的基本要素。每个社会成员都有只涉及其自身利益的私人事务，而社会成员集体之间，也有涉及彼此共同利益的社会公共事务。社会成员的私人事务是政府公共权力不涉及的领域，而对于社会公共事务，则是政府公共权力作用的对象。公共行政就是围绕社会公共事务展开并依此得以说明的。行政是伴随着国家的产生而出现的。在原始社会，生产力水平极其地下，人们为了在恶劣的自然环境下求得生存，只能组织起来共同生产，平均分配产品。在原始社会没有剩余产品和私有财产，没有阶级剥削和阶级压迫，社会关系的调节，不是依靠某种公共权威的强制性力量，而是主要依赖习惯和传统的力量。有学者称为“有秩序的无政府状态”。到了原始社会末期，随着生产力的发展，出现了剩余产品，生产资料私有制随之出现，为阶级的产生创造了条件，于是便产生了阶级分化和阶级对立。为了在阶级产生后缓和与控制阶级争斗，使之保持在“秩序”之内，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，即国家。国家的产生，宣告了“有秩序的无政府状态”的终结，对社会事务的管理开始注入强制性力量。尽管其后人类历史发展的不同阶段其性能公正具有不同的特点，但通过国家和政府管理社会公共事务已成为一种普遍趋势。总的来说，近代资产阶级革命之前，由于国家权力尚未分立，行政权还没有成为一项相对独立的权力，它包容在整个国家权力体系中。资产阶级革命后，三权分立成为西方国家政治结构的普遍形式，行政权第一次从整个国家权力体系中分离出来，成为一项相对独立的管理社会事务的权力。现代意义上，公共行政是指国家和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。这一定义具有以下几个基本要点：第一，公共行政的主体是国家公共行政机关和具有公共管理职能的公共组织。所谓行政主体，是指执掌公共行政权力、承担公共管理职能的组织。这类组织根据产生的依据，主要分为职权性和授权性的公共行政主体。前者是指根据宪法和组织法的规定，自产生之日起就具有公共行政主体资格的行政主体（主要），如中央政府和地方政府。后者是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体（重要组成部分），如居委会、村委会。第二，公共行政的对象主要是社会公共事务。在社会成员中存在两种不同的事务，其一是社会成员自身的私人事务，其二是社会成员之间的公共事务。对于那些涉及普遍社会成员生产和生活的事务，单凭市场机制和契约机制难以解决，必须依靠公共组织的力量。由于人的社会性，只要有人类社会存在，就必然存在社会公共事务，就必然需要公共组织来发挥作用。第三，公共行政应当依法进行。公共行政既然涉及的是社会公共事务，就必然与社会成员的利益密切相关。现代社会以依法行政为其特征，依法行政既是保护行政管理对象合法权益的前提，又是规范和制约行政行为，防止任意行政的必要条件。第四，公共行政的实质是国家公共行政机关和其他公共组织对社会事务的组织和管理活动。这种组织与管理，如同其他社会个体的组织与管理一样，是一个计划、组织、指挥、协调和控制的过程。但是，公共组织的组织和管理与私人组织不同，私人组织追求个体利益最大化，公共组织的宗旨，则是要强化自身的能力，追求社会效益的最大化。二、公共行政的特点公共行政与其他组织的管理相比，具有公共性、权威性、规范性、民主性、效率性等特点。公共性是行政首要的特点。任何一个公共组织，其存在的基本前提之一就是管理某一方面的公共事务。公共性使其与企事业管理明显区别开来。企事业单位，管理的对象限于内部事务。行政的公共性，要求行政组织的一切活动必须以公共利益为出发点和归宿，以谋求社会公共利益的发展作为自己行为的价值核心。权威性：行政组织依法产生，其行为受到国家强制力保障，并有警察、法庭和监狱等国家机器为后盾。行政的权威性意味着行政组织依法做出的行政行为对社会成员具有普遍的适用性和强制性，社会成员必须将其作为一种约束自己的力量而加以接受。即使有异议，也不得自行否认其效力，而只能通过行政救济和司法救济谋求事后补救。规范性是指行政行为必须摆脱行政主体主观随意性的影响，按照法律规范所确定的实体性规定和程序性要求来作为或者不作为。实现公共行政的规范化，一方面可以避免行政行为的随意性，另一方面也可以有效保障社会组织及其成员的合法权益。民主性：公共组织履行着管理和服务社会的职能，无论在制定公共政策，还是在制定法规的时候，都要体现广大公众的意愿和要求。为了能体现广大公众的意愿和要求，有必要建立公民参与机制，以便使公民获得民主参与的机会和途径。效率性：效率对于任何组织都是一个永恒的、具有超历史意义的价值。公共组织如同一台机器上的主轴，而社会组织则是齿轮。只有主轴高效率运转，齿轮才能提高效率。三、公共行政学的含义和特点公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。具体来说，公共行政学是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特点的理论体系。研究目的是为政府正确地确定和发挥行政职能提供理论基础，为政府的行政改革及发展设计方案和制定计划；提供科学的管理理论，提高行政管理人员的自身素质和管理水平；探讨先进的行政管理技术、方法和手段，增强行政能力，提高行政效率。公共行政学的特点：政治性：作为政治学的一个分支，具有明显政治性。该学科研究公共组织如何对整个社会实施控制和管理，维护统治阶级的统治，确保社会生活的秩序。任何国家，尤其是处于不同社会形态下的国家不能生搬硬套其他国家的公共行政理论与方法，而应结合本国的实际，建立符合本国特点的行政管理理论。应用性：一门应用性学科。与社会现实联系密切，对行政实践具有直接的指导意义。综合性：交叉性、边缘性。与许多学科，如政治学、企业管理学、法学尤其是行政法学、社会学等联系密切。变革性：公共行政实践处于不断发展变化过程中，公共行政学也必定是一个不断发展变化的学科。第二节公共行政学的形成和发展一、公共行政学产生的历史背景1.公共行政学是行政国家时代的产物；行政国家是行政学的一个特定术语，指在经历了议会国家之后，行政权力日益增强，行政职能范围逐步扩大，行政权力有凌驾于立法权和司法权之上的一种趋势。在行政国家出现之前，西方国家被认为是议会国家。在这一发展阶段，议会的权利至高无上，行政权依附于立法权，奉行“无法律无行政”的原则。这一时期，政府的权力和职能有限，只是履行保护个人财产，维持社会秩序，保卫国家免受侵略和征税等职能。到了19世纪末，资本主义进入垄断阶段，社会关系日益复杂，产生一系列社会问题、矛盾和冲突。为了缓和与解决矛盾，维持社会的稳定，政府开始转变消极状态，积极干预社会生活。因此，必须建立一个大政府来管理大行政的工作，于是逐渐形成了理论界所说的行政国家。原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门理论来指导国家的公共行政活动，于是，行政学应运而生。2.科学管理运动的兴起，推动了公共行政学的形成和发展；19世纪末，欧美早已完成了工业革命，资本主义经济迅速发展，科学技术突飞猛进，社会化大生产取代了小规模的手工工场生产。为了在产业高度集中、企业间激烈竞争的条件下谋求超额利润，资产阶级学者对企业的生产过程进行科学研究，最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业的科学管理运动。运动兴起之后，美国政府将科学管理运动提供的科学管理原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府，调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。正式科学管理运动的兴起，为行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理，并最终促成了行政学的形成和兴盛。3.与国家行政有关的理论和政府行政实践为公共行政学的产生奠定了基础。西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官方学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代行政学的理论基础。行政学是在这几种理论的直接促进下形成并发展起来的。例如，德国学者史坦因从行政法的角度对行政学进行了早期研究，为行政学的产生做了理论上的准备。除了理论渊源之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。例如，18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度，为行政研究提供了素材。二、西方公共行政学的发展(一）政治与行政两分法时期行政学发展初期，美国学者威尔逊和古德诺提出政治与行政两分论，深受德国行政研究中将政治与行政分离，强调行政内容相对独立性的思想影响，为行政学从政治学中分离，形成独立学科创造条件。威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔逊认为：(1)传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；(3)国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；(3)一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。

古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年出版了《比较行政法》一书，被许多大学视为教科书，但他的最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。古德诺认为：(1)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)，主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；(2)行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；(3)为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政：对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。行政学开创后，行政管理理论蓬勃发展，多个分支。美国学者泰勒为代表的科学管理理论（1911年《科学管理原理》，阐述一整套科学管理理论，包括管理研究方法的改进，职工的选拔、教育和培养，职工相互间的分工与合作，职工劳动操作程序的规范等）；德国学者韦伯为代表的官僚模型学派（致力于研究在工业社会大型而复杂的组织中进行行政管理的最有效手段。权力有三种：①建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性要求上的传统型权力②建立在某个英雄人物、某位具有神授天赋人物的个人魅力上的个人魅力型权力③建立在对于正式制定规则和法令的正当行为要求上的法理型权力。法理型权力才是官僚组织的基础。）；法国的法约尔为代表的行政管理学派（重视管理人员管理方法的讲求。行政管理5项职能：计划、组织、指挥、协调、控制。计划意味着研究未来和安排工作计划；组织意味着建立企业的物质和人事组织机构，把人员和屋子都组织起来；指挥意味着要工作人员去工作；协调意味着把所有活动统一和联系起来，控制意味着设法使一切工作都按已经规定的章程和已经下达的指示去做）；美国学者古立克提出行政管理人员的7项职责（1937《行政科学论文集》，7项职责：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。计划意味着为了实现组织的目标而制定出所要做的事情的纲要和如何做的方法；组织意味着建立正式的权力结构并规定各层级的职责范围和协作关系；人事意味着选择和训练一批人做这些工作，并为他们保持良好的环境；指挥意味着作出决策并使其成为命令和指示；协调意味着把组织的各个部分的工作相互联系起来；报告意味着下级向对之负责的管理者报告工作进程，管理者及其下级通过记录的保存、研究和检查来了解情况；预算意味着通过财政计划和会计来控制组织事务）。（二）对政治与行政两分法的超越从20世纪30年代末40年代初开始，传统行政学观点开始受到冲击。1938年，美国巴纳德《主管的职能》论述了组织决策过程，强调行政研究的政治因素，达尔《公共行政科学：三个问题》，批评了以往的使用形式上和技术性的词语对待行政组织的倾向，认为公共行政作为一种学科，其基本问题比单纯的行政管理问题广泛得多；西蒙1947年《行政行为》，决策行为贯穿与整个组织管理活动的始终，将决策问题视为行政学研究的核心；心理学运用于行政管理研究，实现管理研究与心理研究的结合，霍桑试验揭示了从心理及社会因素方面研究管理理论的重要性。（三）多元化发展时期运用系统论研究行政组织与管理，形成系统行政理论（帕森斯将社会视为一个大系统，各组织是社会系统中的小系统，任何组织都要区分策略、协调和技术这三个层次来分别履行适应环境、目标达成、完整统一和形态维护的功能；卡斯特运用开放系统理论，将组织内部区分为目标与价值、技术、社会心理、结构和管理5个子系统）；公共行政学研究的领域朝向多元化发展（领域涉及政策分析、财政预算、目标管理、公共行政的权力结构、比较行政、中央政府与地方政府的关系等方面）。三、中国公共行政学研究的回顾和展望（一）中国行政学的兴起1、我国是世界上为数有限的文明古国之一。在漫长的封建社会发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。2、现代意义上的行政学却是从西方国家引进和借鉴的。3、新中国建立以后行政学研究的发展与挫折。4、从1978年开始我国行政学的研究获得迅速发展。成就包括：1.建立起公共行政学的体系架构（借鉴国外和港台文献，着力进行行政学教材建设。教材体系已经建立）；2.初步显示出交叉性优势（边缘性学科，多学科综合性研究）；3.理论研究有了较大的进展（出版一批高质量的理论论著）；4.应用公共行政学得到了发展（紧扣行政改革的实际，在如何适应建立社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实施干部人事制度改革等方面进行积极探讨）；5.分支公共行政学在不断开拓（行政组织学、领导科学、政策科学、财务行政学、司法行政学、市政学等）；6.技术含量不断增加（引进和使用新的研究方法和技术，如比较法、案例法、计算机技术、定量分析法等）。不足包括：1.西方传统行政学的影响较明显（引进、消化、吸收国外理论，还没有做到结合中国行政管理现实，现有的行政学论著“含金量”不够大，原创性思维和理论少）；2.体系尚缺乏内在的规律或逻辑（板块体系，各部分相互之间缺乏内在联系，拼凑之感）；3.体系的研究内容层次不清（理论性与应用性统一。目前教材基本上将行政基本理论、管理理论与技术方法等混淆）；4.比较公共行政学研究不够发达（与世界先进国家的刑侦管理模式比较研究不够）；5.用综合知识研究公共行政现象不够（是一门综合性学科，但由于研究者本身知识结构所限，多学科的研究论著很少）；6.研究对象局限性较大（侧重行政主体研究，忽视行政客体研究；侧重政府组织研究，缺乏非政府类公共组织研究）。（二）中国公共行政学发展的基本原则1.坚持中国的特色，实现中国公共行政学实质性发展。尽管公共行政学具有社会性，其阐述的理论对于不同国家的行政管理实践均有一定的借鉴意义，但不同的国家毕竟具有不同的国情，任何国家都不能原封不动地照搬他国的管理理论和管理模式，而应将行政管理的一般理论于本国的国情相结合，创造性地发展具有本国特色的行政理论，并指导本国的行政管理实践。2.坚持理论联系实际。重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题。公共行政学能否取得其应有的学术地位和社会地位，关键因素之一就是它在多大程度上研究了行政管理自身以及社会发展中的重大问题，并且为政府提供了多少富有创造性的、行之有效的对策。目前，国内经济领域的转轨和整个社会的转型以及世界范围内的全球一体化，引发了大量的社会问题，急需公共行政学联合其他有关学科对这些问题做出积极的回应。3.加强跨学科、跨专业的综合性研究。公共行政学的特点之一就是它的交叉性、综合性或者边缘性。这是它最大的学科优势。可以不断地从其他学科中吸取营养，实现自身的可持续发展。（1）突破单一的理论研究模式，引进、运用实证方法和数量分析方法。（2）引进其它相关学科范畴，拓展研究范围和领域。（3）寻找公共行政学与其他学科的结合点，从多重视角和不同层次对行政管理进行跨学科的整体性研究。4.加强分支学科和部门公共行政的研究。促进我国行政学体系的整体性繁荣。公共行政学既有基础性理论，又有其具有一定独立性的分支理论。不能仅停留在概论式的研究上，而应在行政学原理体系基础上衍生出分支行政学和部门行政学。（分支：组织理论、领导科学、决策科学、人力资源开发于管理、预算理论与方法等，使公共行政学理论体系中所阐述的内容深化和具体化；部门：工商行政管理、司法行政管理、教育行政管理、军事行政管理等，使公共行政学的一般理论向实际行政管理领域渗透，加强理论对现实的指导。）5.加强比较公共行政研究。我国的行政改革刚启动不久，行政学的恢复研究时间也不长，更需要加强比较行政的研究。通过比较研究，有利于我国行政管理实践和行政学借彼之长，补己之短，尽快拉近我国于发达国家行政管理实践和理论研究的距离。（三）中国行政学发展的主要内容1.基础公共行政学研究；重点研究行政学的基础理论和方法。公共行政学体系的核心部分，学科大厦的根基。任何学科，如果基础学科不扎实，与之相关的应用学科就难以的到充分反战和繁荣。我国公共行政学的基础理论还较为薄弱，应加强研究，奠定坚持的理论基础。（行政哲学、政府行政的价值取向、市场经济与行政文化、政府在新世纪的角色或责任、行政与政治关联性等）2.应用公共行政学研究；我国公共行政学研究的薄弱环节之一，就是公共行政学研究在一定程度上落后于行政管理实践和社会的发展，不能为行政发展和社会发展提供充分的理论支持。因此，我国公共行政学必须紧跟时代、社会进步的步伐，在加强理论行政学研究的同时，大力开展应用行政学探讨，以期发挥公共行政学自身的社会价值。（知识经济时代与行政管理，信息技术社会与行政管理，社会转型与行政管理，经济全球化与行政管理）3.发展公共行政学研究。美国学者里格斯确定了2个中心：一个是行政的发展（加强行政能力），另一个是发展的行政（为达到发展的目标而设计的政策和计划）。我国公共行政学界对前者高度关注，近年来重点研究了政府职能转变、行政体制调整、人事制度改革等，对后者关注不够。事实上，研究提高行政管理质量和效率本身不是目的，其目的是为了更好地促进整个社会的进步。因此，我国在现有研究的基础上，应重点加强发展行政的研究，探讨社会各领域发展的行政管理问题，以促进我国各项建设事业的健康发展。第三节学习和研究公共行政学的意义和方法一、学习和研究公共行政学的意义1.公共行政管理高效化的需要；效率是任何社会中各类组织的管理活动都要追求的一个目标，有些学者甚至认为，效率是行政管理价值尺度方面的最高原则。从我国以往的行政管理实践来看，效率低下的现象较为普遍。既有体制、职能、方法和技术的原因，也有公务员自身素质的原因。克服各种制约行政效率的障碍，将提高行政效率落到实处，一个重要途径就是学习和研究公共行政学。2.公共行政管理科学化的需要；公共行政是履行公共行政职能的部门对社会公共事务进行组织和管理的活动，除了要求高效化之外，还要求实现科学化的管理。公共行政的科学化主要是指行政决策的科学化及决策执行的规范化。任何从事行政管理的公务人员，不能不学习和研究公共行政学。3.提高政府能力的需要；任何政府，为了有效地管理社会公共事务，都必须要有一定的公共行政能力。公共行政能力的强弱成为政府能否维持正常的社会秩序和推动社会经济发展的决定性力量之一。政府能力是政府运用国家行政权力，对政治、经济、文化、教育、科技等社会公共事务进行管理的能力。特别是在我国目前的社会转型时期，为保证政府职能的转换和政府能力的更新，有必要深入学习和研究公共行政学。4.促进社会进步和社会发展的需要。在市场经济条件下，市场和政府是社会进步和经济发展的两大促进力量。政府的效能很大程度上取决于公务人员的素质和水平。因此，学习和研究公共行政学有利于公务人员正确认识和把握政府职能的范围，合理安排行政组织体系，依法行使行政权利，科学进行行政决策并高效地执行决策，从而保障公共行政的合法、科学于高效，并进而推动社会进步和经济发展。二、学习和研究公共行政学的方法1.历史研究法；是各种社会科学都适用的研究方法。从历史分析入手，考察行政管理的起源、类型及其历史演变，探索行政管理规律，寻求对现今行政管理具有指导意义的原则和原理。西方各国历史上的行政方式各异、方法多样，也值得我们学习和借鉴。2.比较研究法；也是社会科学研究的一个重要方法。通过各国行政的横向比较，能区别各国行政的类型和特征，扩大视野，鉴别优劣，取长补短，为我所用。国外行政学研究比较重视比较研究方法，我国刚起步，应注意使用比较方法，吸取国外合理有益的经验，促进我国公共行政学的发展。3.法学研究法；这是早期行政学家运用的方法。早期，行政是正度官员依法行使其职权的活动，官员的行为必须以法律为依据。德国史坦因1865年的《行政学》是这种研究法的代表作。从法的角度研究行政至今仍有其价值，对于克服行政管理种的人治，实行依法行政具有重要意义。4.案例研究法；主要是通过集中研究一个已发生过的典型行政事件，在尽可能详尽地收集各种相关事实材料的基础上，用公开、客观的态度予以描述，将有关的人、事、情景以及当事人的观点交给读者评判，以此来验证某一个或某些理论命题，加深对原理的理解，把握理论的普遍适用性。案例集中、典型地反映着客观实际，能从个别到一般，从具体到抽象，更深刻理解行政学的基本原理。5.理论研究法；通过对纷繁复杂的行政现象进行分析，从行政实践的个性中发现共性，从偶然中发现必然，从现象中发现本质，概括出一般性的原理和定律。该方法优点是提纲挈领、删繁就简、高度概括。6.行为科学研究法；以组织中的任何群体的行为为基点，重视人的作用，强调从心理学、社会学和人类学的角度研究人的问题，注重社会环境、人的相互关系和个人利益对提高工作效率的影响。行为科学研究的目的在于探索人们的行为规律，寻找调动积极性的方法，以实现对人的行为的预测和控制。该方法起源于美国，现已成为现代管理学的支柱之一。7.系统研究法。从系统工程理论移植过来。从20世纪50年代开始运用于行政学研究。所谓系统研究方法，就是把研究对象置于系统与环境的相互联系和相互作用的关系中综合地考察对象，从而确立优化目标及达成目标的方法。优点：可以统筹全局、分清主次、掌握要点。考核要求：识记：1.公共行政的概念；2.公共行政的特点；3.公共行政学的概念；4.公共行政学的特点。领会：1.公共行政学的历史与发展；2.中国公共行政学发展的主要内容；3.学习和研究公共行政学的意义和方法。第二章公共行政职能教学目的要求：通过本章学习，了解公共行政职能的基本概念，理解公共行政职能转变的动力和趋势，掌握政府职能体系的内容以及中国社会变迁对公共行政职能转变的影响。教学时数：3学时教学内容：第一节公共行政职能及其体系一、公共行政职能的概念公共行政职能是指具有行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。概念理解:1.主体是国家行政机关和其他公共组织；国家行政机关是最主要的行政职能主体，它由从中央到地方的各级政府及其职能部门构成。除国家行政机关外，行政职能的主体还包括法律法规授权的其他社会组织，这些组织或者是企事业单位，或者是群众自治组织，是基于国家法律法规的授权，可以在授权范围内从事特定的公共行政管理。2.对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域；人们常常根据行政职能对象的性质划分行政职能。一般来说，国家行政机关和其他公共组织总会在诸如工业、农业、商业、财政、公安、国防、外交、教育、科技、文化等各个方面履行管理和服务职能，并据此形成不同的行政机构。除了对外的职能，公共行政组织还担负着一些内部事务的管理职能，如财务管理、人事管理、档案管理、文书管理等。3.依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式。行政机关和其他公共组织在进行国家和社会公共事务的管理与服务时，必须要以法律为依据，遵守法定程序，做到依法行政。行政职能与国家职能之间有联系，也有区别。国家职能的内涵十分广泛，包括了国家机器的各个组成部分负担的所有职责和功能。从国家政权的分工来看，立法机关主要负责规则制定，行政机关负责规则执行，司法机关负责规则审决。以上三种职能都涵盖在国家职能范畴内。而传统意义上的行政职能只在于执行国家意志的职能。虽然现代社会，政府行政组织的职能范围越来越宽，除了原来的执行职能，还获得准立法和准司法的职能，但从其自身的职责属性来看，其最为根本的还是执行法律，依法管理社会公共事务的职能。二、公共行政职能体系公共行政职能体系并非由单一的要素组成，其内容具有多样性和复杂性。（一）从公共行政职能的属性出发，可以将公共行政职能划分为统治职能、管理职能和服务职能统治职能---政府为了维护统治阶级的统治，实现统治阶级阶级利益而履行的职能；马克思主义认为，任何一个国家，都是实现阶级统治的工具。实现统治阶级的统治是国家和政府最基本的职能之一。主要表现在两个方面：一是对外反侵略和反颠覆；二是对内镇压敌对势力，通过国家暴力机关维持正常的社会秩序。管理职能---政府管理社会公共事务的职能，是政府的基本职能之一；从行政组织的工作实际来看，行政职能更多地表现为管理职能。一般管理职能包括经济管理、文化管理和社会管理等，而经济管理职能是公共行政组织最为经常和最为基本的一种职能。服务职能---行政组织服务于社会的职能。任何社会的行政组织为了保证政治统治的长治久安，都要或多或少履行一定的服务职能。从理论上说，现代行政组织履行服务职能的范围取决于社会成员自身的能力水平。当社会成员能通过自身的力量满足自己的需求，对于行政组织服务职能的要求就不十分迫切；而当社会成员运用自身的力量不能解决社会问题，就要借助行政组织的力量为其提供服务。（二）从公共行政职能的范围出发，可以将公共行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能1、政治职能(国家在政治事务中所负有的职责)包括：军事职能（保卫国家安全、镇压国内敌对分子反抗、维护统治阶级统治）；外交职能（代表国家利益参加各种外交活动，为国家争得有利的国际政治环境和有利的国际经济贸易环境等）；民主职能（维护和巩固民主制度，从制度上保证人民依法行使管理国家和社会的权利）；治安职能（保护人民财产和人身安全，防止和制裁各种违法、犯罪行为）。2、经济职能（行政组织在经济事务管理与服务中所负有的职责）包括：为弥补市场失灵而担负的职能（保证社会总供给与总需求的平衡；提供公共品；保持宏观经济稳定，避免市场过度波动）；为弥补市场不能而担负的职能（加强法制建设、管理经济行政事务、公共项目的建设和管理、为企业发展提供服务）；为弥补市场体制不健全而担负的职能（培育市场主体、建立和完善市场体系、完善市场规则）。3、文化职能（行政组织在文化事务管理中所负有的职责）包括：支持科学发展；发展教育；发展文艺事业；其他职能（保护民族优秀文化遗产、管理文化产品市场等）。4、社会职能（行政组织在社会公共事务管理方面所负有的职责）包括：社会福利；社会救助；社会保障；社会优抚。（三）从公共行政职能的运行过程出发，可以将公共行政职能划分为计划、组织、控制等职能七职能论；美国学者古立克从行政程序“POSDCoRB”P[计划，planning]O[组织，organizing]S[人事，staffing]D[指挥，directing]Co[协调，coordinating]R[报告，reporting]B[预算，budgeting]六职能论；法国学者德巴什从行政流程收集信息、准备决策、预测、决策、执行、监督五职能论；计划、组织、指挥、协调、控制四职能论；决策、计划、组织、控制三职能论。计划、组织、控制第二节现代政府行政职能问题的由来与发展

自有国家以来，政府职能问题就成为政府的基本问题之一。现代政府的行政职能问题则起始于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思想、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，起始于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。

(一)罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来\o""。

1929-1933年席卷资本主义世界的经济危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿。以美国为例，出现了：(1)经济持续衰退；(2)金融体系接近崩溃；(3)失业剧增；(4)生产相对过剩危机；(5)社会危机。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展。随着凯恩斯主义经济理论为基础的、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，危机得到了控制，并逐步走出了困境。罗斯福政府通过两个“百日新政”，在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革法案：紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。为了保证行动的有效性，罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”，大大强化了政府职能：首先，大大扩充了总统的立法职权；其次，大大扩充了总统的行政职能；再次，大大扩充总统的经济职能。罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了高度放任自由的时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。罗斯福本人也因此成了那一时期美国人的共同领袖。1933年至1938年，标志着美国制度上的剧变。

从大危机开始，人们一直讨论这样一个问题，即亚当·斯密关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又应该如何克服呢？罗斯福新政有效地克服了大危机，但大危机后人们开始在讨论，罗斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？自那以后，尽管西方国家围绕国家干预主义还是自由经营论形成了长时期争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从整体上看，争论的焦点已不是在理念上政府是否需要干预经济，而是在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。(参见朱光华主编：《政府经济职能和体制改革》天津人民出版社1995年版第34-44页)

在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。其中，混合经济描述的是现代西方国家政府与经济的关系，福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系，行政国家表现的则是现代西方国家各个国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。混合经济、福利国家、行政国家分属于不同的范畴，但却反映了一种共同的现象，即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如，利用政府和政府首脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作；例如，发挥政府专署的权威制定对外经贸政策，以推动或保护本国企业的发展。总之，政府干预经济事实上已经成为西方国家的一种普遍的既定国策。但是干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。

(二)“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生。如果说罗斯福新政的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代以来，东亚经济奇迹的出现及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。例如，日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，并形成了独特的政企关系。相比之下，韩国政府介入经济比日本政府程度更深、方式更直接；韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国的经济发展。在经济发展的同时，日本、韩国基本上保持了社会的稳定。如此惊人的总体社会效果，至少可以证明这一时期日韩两国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义。

东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府具有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式，有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的自尊心和自豪感。也就是说，在因果关系上，社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。总之，后起的工业化国家和地区，只有在强大政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政企分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。它的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。

(三)“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正。东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内仍然蕴藏着“传统”与“现代化”之间的深刻矛盾，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换——工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。

由东亚模式的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。换言之，在信息时代已经到来，世界性的知识经济和国际金融格局初步形成，世界精神一体化程度不断加深的新的历史条件下，东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性，是造成东亚金融危机的主因之一。

不同的国家关于政府职能有不同的规制，问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。从发展的意义上说，政府职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府经济职能的核心问题，尊重经济主体“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，则是重释政府经济职能的关键所在。

东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一，就在于随着市场主体的普遍发育成熟，而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场、制定监督市场规则。东亚国家和地区政府职能的重释，只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。

东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资产占有的垄断，尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断，衰减社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。

第三节与政府职能相关的争论争论的焦点在于政府到底应该做什么，不应该做什么。争论的中心问题集中在以下三个相互联系的问题上：

1、国家与社会的关系。这种关系主要涉及政府的政治职能，权威与民主的关系问题是其核心问题。自资产阶级成功取得政权以来，政府的公共权威一直在上升，以至于成为名副其实的“大政府”。其对社会政治生活的影响突出表现在：(1)精英政治盛行；(2)公共支出增长等方面。（厚书P76）2、政府与市场的关系。这种关系主要涉及政府的经济职能。通常人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后，关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。一般来说，所谓“市场失灵”，主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”，主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下，甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。(1)斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三大要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在这种意义上，管的最少的政府是最好的政府。(2)30年代的大危机催生了“凯恩斯革命”，凯恩斯主张：国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等；举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。凯恩斯经济理论影响了一大批经济学家，30-70年代被称为“凯恩斯时代”。(3)70年代以后出现了新的经济危机，通货膨胀和经济停滞同时出现，即所谓“滞胀”，凯恩斯主义陷入两难选择：如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀，如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞。在这种条件下，出现了所谓“新自由主义经济理论”，成为这一时期的主流经济理论。其重要理论观点是：基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置；政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，也就是说，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算；必须强调价值判断和伦理规范的重要性。争论还会继续，但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。

3、公平与效率的关系。这种关系主要涉及政府的社会职能。关于效率和公平的解释是多种多样的。一般而论，公平通常是指社会成员机会或收入均等化，以及社会权力的平等化。效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。按照经济学家曼昆的解释，效率是社会能从其稀缺的资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中分配的特性。“效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多的东西。平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，更是人类社会政治和道德问题的轴心。因此，直接与广泛和深层次的人类价值判断问题相联系，进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系。公平与效率作为两种价值取向，存在一种此长彼消的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。公平与效率的争论是广泛和持久的。“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点。第三章公共行政组织教学目的要求：通过本章学习，了解公共行政组织、组织设计、组织变革的概念，组织理论的演进过程，公共行政组织变革的动力和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确公共行政组织的一般特征和现代公共行政组织的特征。教学时数：4学时教学内容：第一节组织与公共行政组织一、组织的意义在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。人是构成组织的要件，组织是构成社会的要件。人类社会生活需要的多样性决定了社会组织的多样性。组织是某些社会成员为了达到特定的共同目标而自觉形成的有一定秩序和功能的排列组合体。二、公共行政组织的概念有代表性的观点大致有三种：(1)广义和狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。(2)静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。(3)阶级属性与社会属性：从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。公共行政组织是为实现国家的政治统治、社会管理和公共服务的职能，依照宪法和组织法以及其他法律的规定，通过权力和责任的分配而形成的具有上下级统属关系的系统协调的组织形式。三、公共行政组织的一般特征公共行政组织作为组织的一种类型，有其自身的一般性特征。这些特征表现为六个方面：（厚书P163-）(1)政治性，包括阶级性和决策性；(2)社会性，包括服务性和管理性；(3)权威性，包括约束性和强制性；(4)法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；(5)系统性，包括结构性和有序性；(6)发展性，包括动态性和适应性。四、现代公共行政组织的特征1.机构庞大、人员增多；1851年英国常任文官是10万，1901年达到11.6万，1955年增至63.56万，1968年高达76万。这种情况在发展中国家也一样。1853年以前，墨西哥政府只设4个部门，1853为6个部门，1917年增至10个部门，2世纪30年代为14个部门，1984年为16个部门加2个局，还有900多个权力下放的准国家部门，文职人员200万，占全国人口的3%。这种增长一方面适应了社会发展的客观需要，另一方面也反映出人为的因素，即官僚主义的影响。通常解决的主要方式是实施国家行政组织的改革。2.相互依赖，多元参加；如国家要在某地兴建大型钢铁厂，涉及地质地理、电力水利、财政外资、建材施工、产权管理、生活设施等事宜。需要不同部门的多方参加、共同努力。3.决策多元、协调复杂；由于参与的多元化，一方面参与各方从自己立场和角度提出论证，丰富了可选择的决策方案；另一方面由于参与各方在观念、意见、建议及利益方面的分歧和差异，会加剧了协调的困难度，致使决策过程迟缓。很多时候，分歧的各方立场和观点都具有一定的合理性，致使协调一致非常困难。如建设核电站被证明是经济有效的，但建在哪里、何时捡、建多大，有关部门就可能发生分歧。电力部门由于可以直接增加自身业务而采取积极支持态度；核工业部门则要考虑技术许可程度和工艺水平；财政部门要算计资金来源和偿还能力；环境保护部门要考虑对生态平衡的影响；地方政府则要全面权衡利弊，做综合考虑，等等。4.业务专门化、人员专业化；社会分工多样化导致行政组织管理对象复杂化。为了对社会生活实施有效管理，行政组织必须对管理对象依据业务性质予以分门别类，在此基础上，按照部门化原则在每一管理层级建立分部门的机关结构，将同类业务交由一个组织具体管理。因此，不同组织有自己固定、专门的业务执掌，形成业务专门化。业务专门化要求从业人员专业化，要求按照专业化的原则甄选和录用专业人才。5.接受公众监督，重视社会目的；在现代社会，由于社会文化和政治文明的发展，公众的权利意识明显增强。使国家行政组织不得不在更大程度上接受公众监督并进一步重视社会利益。6.人际关系冷漠，官僚化倾向滋长；国家行政组织层级结构分明，有严格的上下级关系和各自固定的权责范围，主动自发的进取工作精神常被视为“越权”行为，因此形成部门和成员恪守边界的心理，养成“多一事不如少一事”的习惯，人际关系淡漠。上述心理和习惯必然导致例行公事、互相推诿等不负责任的官僚主义现象的发生。7.组织形式现代化，管理手段科学化。在今天的公共行政管理中，计算机、电话、电报、光导通信、电传打印、卫星传送、高速交通工具等现代办公手段已经广泛应用，特别是计算机的微型化、普及化以及互联网的应用，使国家行政组织输入信心广泛性、判断信息的准确性、处理信息的有效性、输出信息的可靠性大大提高。五、行政组织的基本要素。国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，了解要素的目的在于建立科学的分析单元。国家行政组织的构成要素有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等等。这些基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下几个方面：（厚书P165）1、法规制度健全；2、组织目标明确；3、人事调派恰当；4、权责分配合理；5、财物数量适中；6、运行机制有效；7、行为方式优化；8、价值观念整合。六、行政组织的设立(产生与成立)（厚书P167）行政组织的设立一般指国家行政机关或机构的设置及其合法性，包括依据、效力和规程等基本问题。国家行政组织是一种法定的组织形态，因此其设立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。1、行政组织设立的依据。(1)依据宪法；(2)依据法律；(3)依据行政裁量权。2、行政组织设立的效力(合法性)。能够行使行政组织设立并发生效力的法定权力主体主要有：(1)立法机关；(2)内阁；(3)立法机关与内阁。3、行政组织设立的规程。一般情况下，行政组织设立的法定程序是：(1)由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因；(2)由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；(3)由批准机关以法定方式向社会公布其设立，并赋予其相应的公共权力。

七、行政组织的种类（厚书P168）1、首脑机关，是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关；2、职能机关，亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属于领导机关或行政首长、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所述机构实际实施的机关；3、幕僚机关，亦称辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关；4、咨询机关，亦称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关；5、派出机关，是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。第二节组织目标（厚书P170）

目标是组织的构成要素之一，它是组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果，或者是组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况，也可以理解成是组织的一整套的价值标准。

一、目标的功用与层次。1、目标的功用。目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。从管理的观点看，目标的功用有：(1)促进组织结构和权责体系合理化；(2)建立考核的公平和客观的标准；(3)增强组织的协调能力和整合能力；(4)激发组织成员的工作热情和合作意识。2、目标的层次。目标作为组织的次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。(1)从时间序列上看，目标系统可以分为长期-中期-后期目标；(2)从空间序列上看，可以分为整体-部分-个人目标；(3)从价值标准上看，可以分为社会-组织-团体目标；(4)从性质上看，可以分为综合-技术-心理目标，等等。组织目标系统一般可以分为三个基本层次：第一，总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；第二，分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；第三，个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。

二、组织目标的合理化与特征(厚书P171）

1、组织目标的合理化。组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。所谓组织目标合理化，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。一般而论，组织目标合理与否取决于四个方面认知程度和条件：(1)社会承认。这是衡量组织目标合理与否的主要标准，这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。(2)组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆识。(3)团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的工作状态，团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。(4)成员意识。这主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。

2、行政组织目标的特征。主要有三个方面：(1)规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。(2)服务性。按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此，国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。(3)复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。

3、行政组织目标合理性的标志。主要有三个：(1)目标明确；(2)目标一致，是指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接，共同服从总目标；(3)目标组合，是指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性，并有机地组合为一个整体。

三、目标管理（厚书P172）目标管理是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法，其中心思想，就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。

1、目标管理的概念。它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标的主要职责范围的过程；是一种实施管理计划和考核的方法；是一种个人与组织的关系。

2、目标管理的性质。是以行为科学为基础的一种管理思想和管理方法，它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制，也就是说，应当用更严格、更精确、更有效的内部控制来取代传统的外部控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。

3、目标管理的实施。一般来说，成功地实施目标管理应当具备四个条件：(1)整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。(2)各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平，以及订立目标的技能，以使目标恰到好处，有机配合。(3)实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的激励制度。(4)目标管理从组织的高层管理部门开始。

第三节组织结构（厚书P174）

结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。行政组织结构是机关组织各部门各层次之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。

一、组织结构的性质结构是组织的基本框架。它确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。

1、结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性。

2、结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化过程，三者以职位为基础形成正比例关系。在国家行政组织中，强调职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此保证组织结构的稳定性和持久化。因此，职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。

3、结构与模式。模式即典型的组织结构形态。成为模式的组织结构有：(1)直线集权制，即一种较早、较简单的金字塔等级结构，其特点是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥-服从关系为特征的结构形态。(2)直线参谋制，是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构(纳入一批具有某种知识、经验和机能的管理人员并赋予他们一定的职能)，参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过其思想被首长采用而实现的(思想库)。(3)直线职能制，是在统一的指挥系统外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构(实施部门管理)。(4)直线综合制，是直线参谋制与直线职能制的混合体，其特点是在直线集权制的基础上同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。(5)直线分权制，比较流行的是项目型结构和矩阵型结构等。(6)多维结构，是一种大型化、复杂化组织设计的综合式结构。

4、结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。

二、管理幅度与管理层次管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。

1、管理幅度，又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个：(1)管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；(2)组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；(3)社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等。管理幅度与专业化的横向分工相联系，国家行政组织分工采用的基本标准主要有：(1)按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。(2)按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。(3)按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。(4)按人或物划分，即以管辖对象(人或物)为划分标准组建行政单位。

2、管理层次。亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。前者如通用的部、局、处三级建制，后者如国务院、省政府、县政府、乡政府四级领导体制。

三、行政组织体制行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。大致可划分三种类型：1、首长制与委员制。(1)首长制，亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。(2)委员制，亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。[委员制可参照：龚祥瑞著《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版第366-367页]。2、分级制与分职制，是纵横相交、相辅相成的两种体制。(1)分级制，又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上和领域上都是部分的和不完全的。指挥统一是分级制的精神。(2)分职制，又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。分职制的特征是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成，与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。技术分工是分职制的要义。3、分权制与集权制。(1)集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。(2)分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。分权与集权历来是一个重大政治问题，也是一大组织管理问题，所以它是有关行政研究的一个长期课题。

第四节组织原则（厚书P179）

组织原则是为行政行为提供指导的一种基本理论，是使行政组织长期稳定、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范和法则，是行政组织机关设置所应遵循的范例。

一、组织原则的形成与意义能够称为原则的规范和法则至少应具备四个条件：(1)理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍性的观察基础上，即实践是原则的前提。(2)理论概括，即原则应有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。(3)理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应附有原则的适用条件。(4)社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。

二、我国行政组织的基本原则（厚书P182）1、为民便民的原则，这是我国行政组织的第一的和最高的原则。2、完整统一的原则，完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当在事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。3、权责一致的原则。4、精干效能的原则。5、依法行政的原则。6、适应发展的原则。

第五节组织环境（厚书P183）

每一个组织都是一个系统，每一个系统都只是一个更大系统的次级系统，更大的系统构成次级系统的外部环境。对国家行政管理而言，外部环境通常是指社会环境大系统。组织与环境之间通过彼此间的交互作用和互动过程，来影响对方的活动和行为，争取使对方服从自身的需要。组