公共政策概论（第二版）政策规划

政策规划

明确政策规划的基本原则掌握目标设定、方案开发、结果预测和择优选择的一般方法理解思维的不同方法熟悉政策规划的基本程序认识群体决策的特征和作用了解群体决策的择案规则政策规划政策规划往往被视为一个狭义的政策分析过程，它是指在既定原则指导下寻求方案优化的一系列分析和抉择活动。它不仅需要决策者的积极参与，而且需要政策分析人员的密切配合。政策规划主体既有单一型也有多元型。前者通常是指规划在政府系统内部进行，后者则是指规划不仅有政府参与而且扩展到社会领域，表现为多种主体的合法介入。在多元型主体结构中，还需要正确区分直接主体与间接主体。无论是单一型还是多元型的主体构成，决策者与政策分析人员的互动在政策规划过程中起着核心作用。6.1规划原则信息原则系统原则预测原则客观原则智囊原则优化原则务实原则6.2思维方法6.2.1经验思维在规划活动中，经验思维是最易碰到和最常使用的一种方式。在处理问题时，像条件反射一样，人们自觉不自觉地总是要首选经验思维。特点：经验的联想和经验的迁移。经验的联想适用于处理重复性的工作。经验迁移是通过类比，发现两类事物之间的共同性或机械性，从而将解决这一类问题的方法迁移到解决另一类问题上去。优缺点：经验思维方式简单实用，但适用范围有限，局限于重复的和可类比的事物。6.2.2逻辑思维逻辑思维实际上就是通过逻辑推理（把意识按照顺序进行排列）进行思考。逻辑思维又称理论思维或抽象思维。它以抽象为特征，通过对感性材料的分析思考，撇开事物的具体形象和个别属性，揭示出物质的本质特征，形成概念并运用概念进行判断和推理，从而概括地、间接地反映现实的本质特征。特点：自觉性、过程性、间接性和必然性基本形式：概念、判断、推理基本过程：分析、综合、比较、抽象、概括和具体化基本方法：归纳和演绎、分析和综合以及抽象和具体等6.2.3直觉思维直觉主要是指思维判断的一种方式，具有整体性、直接性、跳跃性、随机性和突发性等特点一般而言，人们在使用直觉这个概念时，较多的还不是对事物本身“是什么”作出判断，即分析因为什么、会导致什么，而是对人应当“怎么做”进行直接选择。与逻辑思维相比较，直觉表现出非逻辑的跳跃性。直觉的成立，通常不在于根据。对个人而言，靠的是自信；对他人来讲，靠的是权威。6.2.4创新思维创新思维是人类社会前进的主要动力。它基于现实而又超越现实，从揭示事物的本质出发，冲破了经验俗套的障碍，克服了思维定式的束缚，以新为本，以奇制胜，能提供新颖的具有社会价值的思维成果。特点：思考的独立性方法的独特性目标的前瞻性思维的发散性结果的聚敛性形式的超常性6.2.5思维定式所谓思维定式，就是按照积累的思维活动经验教训和已有的思维规律，在反复使用中所形成的比较稳定的、定型化了的思维路线、方式、程序、模式(在感性认识阶段也称作“刻板印象”)。6.2.6逆向思维逆向思维也叫求异思维，是创新思维重要的补充形式。逆向思维作为人们一种重要的思维方式，是对司空见惯的似乎已成定论的事物或观点反过来思考的一种思维方式。敢于“反其道而思之”，让思维向对立面的方向发展，从问题的相反面深入地进行探索，树立新思想，创立新形象。6.2.7创新方法“头脑风暴”过去只用来形容精神病人毫无逻辑的胡言乱语。1939年美国学者奥斯本首先把它总结归纳为一套创新方法。奥斯本为头脑风暴法提供了必须遵循的几点原则：排除批评（Criticismisruledout）；欢迎畅所欲言（“Free-wheeling”iswelcomed）；观点多多益善（Quantityiswanted）；合并与改进(Combinationandimprovementaresought)1.头脑风暴法美国麻省理工学院的威廉·戈登（WilliamJ.Gordon）教授在长期研究和实验的基础上，于1952年提出了一种独特的创造性思维方法——综摄法，或称提喻法、分合法、集思法、举隅法、群辩法等。原理与特点：综摄法以已知的东西为媒介，将毫无关联、不同的知识要素结合起来，以打开“未知世界的门扉”，激起人们的创造欲，使潜在的创造力发挥出来，产生众多的创造性设想。基本原则：异质同化和同质异化基本过程：给定问题；变陌生为熟悉；理解问题；类比；变熟悉为陌生；心理状态；心理状态与问题相结合；观点；得出答案或深化研究任务2.综摄法3.零起点方法这是20世纪六七十年代首先在美英流行的一种创新方法，源于行政领域的零基预算法，强调要抛开过去所有的框框，“破”字当头，突破思维定式，一切从零开始。4.NM法点、线记忆结合的NM法出自日本学者中山正所著《构思的理想》一书，中山正根据人的高级神经活动理论，把人的记忆分为点性记忆和线性记忆。点性记忆是指在断断续续中联想出一些意想不到的结果。线性记忆是指以理论为契机产生的关系性联想，即把看似无关的结果串联起来。5.等价交换法在事物发展过程中，初期的外形被舍弃了，但是内容却进入了高级阶段，并最终选择了新形态。等价变换理论强调：任何新事物都不是从天上掉下来的，都是从原事物中产生的。实施等价变换，首先要凭特定的观点将所思考的事物“抽象化”，找出代表共性的等价因素，再以此为基础，本着由低级向高级进化的原则，对事物的结构要素进行变换，最终获得功能或性能更优的新事物。6.角色互换法所谓角色互换就是换位思考，即站在对方的立场上考虑问题。6.3政策规划程序政策规划程序主要涉及四个环节：政策目标的确定政策方案的设计预测性分析政策方案的选择6.3.1政策目标的确定1、如何确定政策目标确定目标是政策规划的首要任务。政策目标不仅是方案设计和择优的基础依据，同时也是政策执行的指导方针，并且为政策评估提供了参照标准。政策目标的特征：层次性多样性系统性政策目标的确定需遵循的原则：针对性可行性系统性规范性具体性2、区分价值前提与事实前提所谓事实因素是指决策活动中所依据的客观事实，所谓价值因素是指决策者的个人好恶。决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。价值判断不仅在决策的开始阶段存在，而且在整个决策过程中持续。价值判断常常表现为价值目标的选择。事实前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。事实前提与价值前提的区别事实前提价值前提提出问题的角度从能不能和可不可以的角度提出问题，侧重于客观实际的条件。从需不需要和值不值得做出决策的角度提出，侧重于决策主体的要求。认识形式的表现判断依赖于明显的客观标准，容易达成共识。依赖于人们的价值体系，经常引起矛盾和冲突。影响决策的作用对决策的作用主要体现在行动方案的选择上对决策的影响主要表现在决策目标的确定上6.3.2政策方案的设计政策方案指一个或一组为解决问题、实现目标所设计的行动准则和内容，它具体规定实现政策目标的步骤、途径和方法。政策方案的设计就是在明确政策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现政策目标的行动方案的过程。政策方案的内容一般涉及原则和操作两个层面，原则层面是指政策目标的确立，操作层面是指政策方案的具体内容。在政策方案的设计中，需要注意两个方面的问题。一是对方案后果及效应的准确估计。二是对方案实施细节的详尽规定。1、战略与战术所谓战略问题是指那些具有宏观性、全局性、方向性和原则性等特征的一类问题，其意义重大，影响深远。战术问题是指那些具有微观性、局部性、区域性和阶段性特征的一类问题，其目标具体，内容单一。一般来说，战术是战略的延续和细化，二者近似手段与目标的关系，战术目标应力求服务于战略目标，以战术胜利为战略成功奠定基础。2、方案设计的步骤轮廓设想从不同角度、多种途径出发，尽量大胆地提出多种多样的方案设想。细部设计对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的方案，并对留下的可行方案进行精心的细节设计。3、方案设计的内容及要点行动方案的内容是多方面的，通俗地说可以用5W1H法进行概括，即what(做什么)、why(为什么做)、who(谁去做)、when(何时做)、where(何地做)和how(怎么做)。方案设计具有如下要点：（1）成本(cost)（2）稳定性(stability)

（3）可靠性(reliability)（4）牢固性(invulnerability)

（5）灵活性(flexibility)

（6）风险性(riskiness)

（7）传播性(communicability)（8）功效性(merit)（9）简单性(simplicity)（10）相容性(compatibility)（11）可逆性(reversibility)

（12）强韧性(robustness)4、方案的来源及寻求方法消极等待法（passiveapproach）像新闻热线等待有人提供新闻线索那样，等待一些人以毛遂自荐方式提供问题的解决方案。主动寻求法(search-generationapproach)不仅要让其他人了解我们所要寻求的方案，而且应主动提供方案的政策目标和分析的基本思路。触类旁通法(neighborhoodapproach)寻求在解决类似问题时前人的一些通常做法，在差异比较的基础上，类推新的解决方案。5、方案开发的理性基础技术理性经济理性法律理性社会理性实质理性6.3.3预测性分析决策者需要利用掌握的信息，对每种方案的收益、成本和可能遇到的问题进行预测，对方案实施的可靠性和可行性进行分析，并且说明每种方案的优缺点。预测的发展首先来自决策的需要，其目标就是为决策提供合理的依据。决策所要解决的问题也正是预测所要解决的问题，预测的内容会随着决策的不同需要而有所变动。一般而言，预测的作用更多地体现在备选方案的内容评估方面。1、预测的形式：推断、预言和猜测2、预测的局限：“关于预测，唯一可以预测的似乎是：未来不可预测”推断是基于目前和历史趋势向未来进行外推的一种预测形式。预言是以明确的理论假设为基础的一种预测。猜测是根据专家对未来社会状态的判断进行的预测。3、预测的方法专家会议法德尔菲(Delphi)法投入—产出分析法时间序列法回归分析法趋势外推法马尔科夫模型4、可行性分析可行性分析主要涉及的是方案实施在主客观条件和政策预期效果方面的可行性问题。评估应围绕政策目标进行，运用定性和定量的分析方法，系统研究政策方案的实施条件，以确保政策方案的顺利实施。可行性分析一般包括以下几个方面的内容：政治可行性经济可行性行政可行性法律可行性技术可行性社会可行性6.3.4政策方案的选择方案选择的主要环节：确定目标和比较性分析达成共识的途径：交换、说服和强制分析麻痹：选择不是越多越好非确定型决策的原则性方法：乐观原则（大中取大原则）悲观原则（小中取大原则）乐观系数原则等可能性原则后悔值原则6.4群体决策6.4.1群体决策的含义及利弊群体决策包括“领导群体决策”和“群体参与决策”两种形式所谓领导群体决策不是指领导个人拍板决策，而是指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。此时，决策代表了领导集体共同的意志。群体参与决策则是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况。集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响。这里，组织中不同层次的领导参与较高层次的领导决策也体现了群体参与决策的特点。群体决策的有利方面：群体决策能够集思广益，集中更多、更全面的知识、技能和信息。群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加，会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。群体决策不利的方面：群体决策的工作进程较慢，需要比领导个人决策更长的时间。在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制，使个人的创新思想和建设性意见不能够很好地表达出来。因为决策的结果是由集体负责，所以决策群体易出现极化现象。群体决策时会出现利益的不同、观点的冲突、个人的成见和情绪化行为等，造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍。有时表面上是群体决策，但事实上，决策仍是由某个领导或小集团控制。一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失。当组织不具备群体决策的条件时，如组织成员素质较低、缺少必要的决策技能以及缺乏健全的决策程序等，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果。把群体决策作为激励的一种手段，这样做并不明智。6.4.2“冒险转移”理论“冒险转移”理论是由美国学者斯托尔于20世纪60年代提出的一种决策理论，随后科根等人在此基础上进行了一系列实证研究，发展了这种理论。出于传统和习惯，一般人都会觉得，群体决策较之个人决策而言，会更趋向于谨慎和保守。但斯托尔、科根等人却认为，群体决策往往比个人决策具有更大的冒险性，之所以会出现这样一种现象，主要有以下几个方面的原因。责任分散领导者的作用社会比较的作用6.4.3群体决策的择案规则一票否决规则即全体一致规则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备择方案，如果有任何人持不同意见，方案就不能通过。特征：决策者平等分享决策权；决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损，即决策者都能由此获得一定的收益。局限性：从现实角度看，由于人们的价值取向、兴趣爱好、利益预期是多种多样的，所以要达到一个使大家都满意、利益互不损害的“最优”方案是非常难的，甚至是不可能的。1、一票否决规则多数规则即少数服从多数规则，以多数票通过中选方案的择案规则。2、多数规则多数规则简单多数方法相对多数绝对多数最广泛、程序最简单、最易被人接受由法国数学家孔多塞首先提出的。指对所有的备选方案都进行成对的比较，即先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。偏好次序表决规则即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，得最高分数者胜出。偏好程度和偏好顺序这是由布拉姆斯和菲什伯恩于1982年提出的一种表决方法。这种方法也被称为“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。特点：简单、能够对群体意见作出敏感反应。赞成投票制还可以反向应用。先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰。否定表决依次进行，直至剩下最后一个备选方案。这种方法使用极为普遍。正负表决规则即可以对某一备选方案或者投一赞成票或者投一反