社区居家养老服务存在的问题与发展对策研究-以X市为例

社区居家养老服务存在的问题与发展对策研究以X市为例一、相关概念界定（一）社区服务社区服务指的是随着社会的发展，社区的功能逐步完善，形成了相应的社区服务。西方国家提出政府部门承担的社会服务，逐渐由政府以及社会来共同承担，为居民提供有偿、低偿或者是无偿的服务。社区服务的主要内容包括工作、教育、就业、医疗以及社会接待等多个方面。随着我国社会的发展，社区服务逐步进行推广以及完善，涉及到了文化服务、老年服务、便民服务、健康保健医疗等多个方面。但是由于管理资金以及人员等方面的问题，导致了我国社区质量也存在着参差不齐的情况，随着我国人口老龄化进程的加快，养老服务已经成为社区关注的重要话题。（二）社区居家养老社区居家养老指的是老年人在家中或者是在社区进行居住，依托社会资源以及生活平台来接受相关的养老服务，包括上门服务或者是日间托管。也为不同需求的老年人提供多样化的服务，如家政、送餐、医疗、生活保健以及精神方面的服务。还包括有偿、低偿或者是无偿服务，可以满足多个老年群体的需求。二、X市社区居家养老服务的运行现状（一）政府主导推进社区居家养老服务当前，X市政府部门开支主导发展社区居家养老服务，尤其是在老龄化逐步严重的情况下。政府部门为了减少人口老龄化带来的问题，促进养老事业的健康发展，同时保证老年人的养老权益，X市开始建立全方位的养老服务体系，并且加强对于社区居家养老服务的探索。X市政府逐步重视养老的问题，一方面减轻人口老龄化所带来的负面影响，另一方面切实保障老年人的养老权益以及生活质量。近年来，X市政府提出了必须要建立全面适应社区居家养老服务的体系，并且针对中央政府提出的各项政策文件，结合X市实际发展情况，制定了关于X市发展社区居家养老服务的政策。同时，X市政府逐步探索适应相关服务的有效办法以及实施办法，从而更好地促进社区居家养老服务体系的建设。当前，X市社区居家养老服务主要包括三种，第一，政府主办社区组织直接提供服务；第二，由社区养老服务机构包括敬老院、福利院、老年公寓承接社区居家养老服务；第三，通过政府购买服务来委托非营利性的社会组织和社会力量，承接社区居家养老服务，这些都是X市政府发挥主导作用发展的养老服务体系。社区居家养老服务中心的主要供给主体，包括政府、非政府组织以及其他的社会服务机构，各类服务机构涉及到社区卫生服务站、社区服务机构，以及日间照料中心，老年食堂，老年活动中心等。就X市政府购买社区居家养老服务而言，中标单位需要与社区进行联合，共同开展社区内的各项工作。从这些不同类型的机构承担的责任情况来看，其彼此合作主要是围绕各个社区的居家养老服务工作以及相关的服务政策来进行，并且通过相互的配合，对社区养老的基础设施资源进行整合，从而共同为老年人提供全方位的养老服务。X市针对社区居家养老服务机构的建设采取了相关的配套是政策，尤其是在机构建设补贴方面，对于优秀的养老机构会给予相应的财政补贴以及奖励，同时，明确规定了社区自建的养老机构提供的政策帮扶。X市提出一些新建、改建的社区居家养老服务中心，其双床位不低于20张的以及单床位不低于10张的，在其正常运行一年之后，经过政府部门的验收以及认证，分布给予10万以及5万元的一次性补助。同时，X市在规定当中提出一些新建的小区，必须要配备居家养老服务场所，同时进行标准化示范社区建设时，都应该注重社区居家养老服务中心的建设。（二）政府购买服务确保社区居家养老服务开展2018年，X市政府颁布了《关于规范政府购买居家养老服务工作的通知》，其中明确规定了这一服务提供的方式以及具体的内容和实施的原则。在政策出台之后，政府部门开始向符合政策的标准老年人发放居家养老服务券，并且用于购买合作机构提供的养老服务。以社区为依托，借助于社会力量来满足老年人日常生活照料的需求。由于X市老年人养老观念的变化以及家庭环境的变化，养老服务需求更加多元，这就使得X市政府必须要推动社区居家养老服务购买工作的进行。对于政府部门而言，在实际发展社区居家养老服务过程中是需要让市场机制来进行参与，但是养老服务产品从本质来讲仍然属于准公共产品，因此无法完全由市场化进行运作。另外，在进行社区居家养老服务发展时，需要充分结合政府部门的优势以及社会组织的优势，从而逐步提升社区居家养老服务的水平，这会增强对于公共资源和公共财政的利用效率，同时也会提升社区居家养老服务的效率及质量，加速X市社区居家养老体系的建设过程。但从社会机构角度而言，需要结合相应的资金以及利润来推动社区居家养老服务的发展，如果社区居家养老服务完全由市场来决定价格，那么其所提供的养老服务产品过高，会影响一些老年人的选择，但是考虑到社区居家养老服务微薄利润的情况下，会使得众多社会组织止步不前，最终导致养老服务的供给不足，因此在实际发展时无法完全由市场来进行决定。因此，为了社区居家养老服务的发展，必须要考虑服务主题的多元化，加强服务形式的创新，从而将政府市场以及社会第三方的力量都融入到其中，坚持以政府部门为主导，引入市场机制以及社会力量，从而通过市场化的运作方式，实现社区居家养老服务资源的优化配置以及多元化的服务运营，增加服务种类及开展方式，推动社区居家养老服务社会化的运作，同时X市采取政府部门购买以及社会参与的形式，实现了社区居家养老服务的发展。X市将政府的财政保障作为基础，通过公开招标的方式来寻找合适的服务机构，同时X市根据事先规定的标准与其他的服务机构开展合作，逐步推动社区居家养老服务事业的发展。（三）服务供给能力提升当前，X市社区居家养老服务的供给能力逐步提升，实现了政府部门购买社区居家养老服务的工作。首先，各个社区的管理机构需要进行走访登记，从而对满足要求的老年人进行基础信息的采集以及分类、整理，然后将信息上报给相关的部门。待民政部以及其他的部门进行资格审核之后，会根据相关的标准和流程，将服务券发放给具体的服务对象。各个机构可以对服务券的规定、服务对象可以自行安排内容，但是需要当月用完，结合所需要的项目价格，老年人可以支付服务券来进行消费。而服务券仅仅能够用于政府合作购买机构所提供的服务，不能够进行现金或者是其他实物的兑换。从当前X市社区居家养老服务的模式可以看出，X市逐步通过优惠的政策来吸引社会的力量，并且打造了本土化的居家养老服务业态模式，使得居家养老服务水平逐步提高，为城市生活困难的老年人购买居家养老服务的内容涉及到生活照料、医疗保健、精神慰藉等方面，同时也涉及到家庭保洁、水电气维修、物资运送、餐饮配送等多种服务。同时，X市社区居家养老服务逐渐引入了社会的力量，由政府提供场所与其他的养老机构进行合作，为老年人提供多个服务项目。（四）基础设施逐步完善从当前X市社区居家养老服务的开展情况来看，X市逐步完善了社区基础设施的建设。从整体上来看，X市所建立社区居家养老服务中心都设立了休息室、就餐室以及阅览室等活动场所，为老年人提供多种多样的服务，主要涉及到生活照料、医疗卫生以及心理健康等方面的内容。X市在进行社区居家养老服务中心新建、扩建以及改建的过程中十分重视基础设施的建设，尤其是根据不同老年人的需求来建立不同的活动场所。尽管并非所有的社区居家养老服务机构都建立了十分完善的基础设施，但是从整体上来看，X市社区居家养老服务机构的建设情况正在改观，不断满足老年人的多样化的需求。一方面，X市建立了老年人居家养老服务的信息库，完成了居家养老老年人的信息采集，并且为信息库的建设奠定了良好的基础。X市开始免费为空巢老人安装爱心服务区，从而方便空巢老人的应急需求。同时X市已经开始进行养老服务站点的建设，覆盖了整个X市范围内。另一方面，X市政府已经逐步关注社区居家养老服务的融资问题，利用金融机构项目融资，进行城区居家养老服务的新建以及改建工作。另外X市政府部门开始推进医养结合，由政府部门发挥主导作用，组织社区居家养老服务机构与医疗卫生机构进行合作，与需要服务的老年人签订相关的合同，从而为老年人提供连续性的健康管理服务以及医疗服务。三、X市社区居家养老服务存在的问题（一）X市社区居家养老服务水平参差不齐社区居家养老服务对于相关人员的职业素养以及专业能力都有着较高的要求，尤其是医疗保健和看护等方面的工作人员需要有专业的知识，但是从事社区居家养老服务的从业者，大多数下岗失业人员或者是其他的进城务工人员。这些人员的文化水平不高，缺乏专业的技能，尤其是缺乏专业的培训，并不具备护理资格。但是根据实地周边社区访问，老年人需要专业的医疗保健服务，这就造成了X市社区居家养老服务的整体水平有待提升。另外，由于服务老年人的工作强度大，报酬相对较少，因此服务人员的流动性相对较大，社区居家养老服务长期处于人员短缺的状态。社区居居家养老服务的工作者大多数都是社区居委会的工作人员，工作量相对较大，同时出现了一员多职的问题，因此，社区内无法通过专人来开展相关的社区居家养老工作。（二）X市社区居家养老服务产品供需矛盾新时期老年人养老的需求逐步向着多元化的方向发展，尤其是对医疗保健的要求更加突出。老年人的身体看护与疾病治疗是非常重要的，因此，在社区当中必须要配备相关的医疗保健服务。同时近年来X市独生子女家庭的父母开始步入老年，子女的养老负担也逐步加重，这就对当前的社区居家养老服务提供了新的要求，包括就餐、家政以及紧急救助等。从当前X市社区居家养老服务的实际发展情况来看，并没有满足老年人的多样化需求，一方面X市社区居家养老服务的基础设施建设不完善，尤其是在一些老旧小区当中，社区居家养老服务的发展相对较晚，基础设施并不完善，尤其是一些已经建设的小区，无法保证社区委员会的办公场所，更不能给社区居家养老服务提供足够的场地，大多数都是一室多用的情况。而一些好的社区给老年人提供了休闲娱乐活动室，但是健身器材之类的体育设施并不适合老年人的需求。因此，当前社区居家养老服务的同步配套设施仍然有待改善。同时X市的社区居家养老服务内容相对匮乏，大部分的社区居家养老服务受到场地以及人员等方面的限制，提供的养老服务相对单一，尤其是缺乏多样的健身娱乐活动，一些社区都配备了相关简单的健身设施，但是这些设施出现了严重的单一化问题，缺乏相关的精神娱乐活动以及家政服务，这就对X市社区居家养老服务提出了直接的要求，社区居家养老服务产品有待改善。（三）X市社区居家养老服务缺乏持续资金来源社区居家养老服务是在政府部门的主导下开展的，因此，需要政府部门的相关支持，包括人员以及资金等方面。但是，当前X市社区居家养老服务缺乏持续的资金来源，由于吉林地区属于全国GDP增长相对靠后的省份，虽然第三产业增加值达到3039.7亿元，增长9.0%，但较北、上、广发达省份比较相对较少，因此各个区域内社区居家养老服务发展水平也有着较大的差距。在X市内部经济发展水平相对较高的地区，对于社区居家养老服务投入的财政资金则相对较多，而整体的发展水平也相对较高。但是在一些经济发展水平相对较低的区域，整体的财政资金不足，因此，社区居家养老服务水平并没有得到有效地改善。由此可以看出，当前X市社区居家养老服务的发展缺乏持续的资金支持，X市在全国处于中等城市，面临着严重的人口老龄化问题，与一些经济发达的城市相比较在养老方面的资金投入不足，无法满足大量的养老需求，同时X市社区居家养老服务发展时，相关的企业以及社会组织参与规模相对较小，无法提供有效地资金支持。（四）X市社区养老服务场所供给不足第一，基础设施不合理、不完善。X市社区服务站在建筑、功能等方面的规划上也存在着较大的问题，比如就餐区域比较大，但为老年人提供休闲、娱乐的场所又比较小，同时，虽然也设立了专门的咨询、棋牌等场所，但并未得到有效的利用；同时，社区服务站内并没有专门的医疗部门，老年人要想得到医疗方面的服务，需要到较远的社区卫生站。第二，养老服务滞后。一是拥有独立场所少。X市社区建设年代较早，由于历史遗留问题（如早期规划不到位），根本无力挤出足够大的空间拓展定点的养老服务项目。如果向社会租赁场地，又承担不起高昂的租赁费。因此，只能依托老年活动中心、文化俱乐部、老年学校或社区办公场所等建立养老服务站。X市社区为老年人提供的活动场所大多数都是户外的，一方面这些场所的使用会受到天气的影响，另一方面如果在雾霾天使用，又会对老年人的身体健康带来影响。二是虽然社区也建立了医疗服务站，但总体面积并不大，多数都是对原有居民楼进行改建而成，能够为老年人提供的医疗服务也比较有限，能够为老年人提供体验、健复指导等服务站还不到一成，并且绝大多数都不能为老年人提供预防方面的医疗服务。三是日间照料无法满足老年人的需要。这一问题也是目前社区养老服务中面临的比较严重的问题，很多日间照料站地处比较偏远的地方，功能、设施都不完善。在进行调研的过程中，由于社区卫生服务中心比较偏远，提供的医疗服务有限，并且卫生服务中心的设备陈旧，与老年人的需求之间有着较大的差距。四、X市社区居家养老服务存在问题的原因（一）X市社区居家养老服务缺乏统一标准当前X市社区居家养老服务缺乏统一的标准，因此，整体的服务水平以及供需情况存在着严重的不足。尽管2016年X市民政局已经推出了《X市居家养老服务的标准》，但是却没有针对社区居家养老服务制定相应的规范，因此在实际实行社区居家养老服务时，大多数都是在依靠经验和意识来执行的。这对于社区居家养老服务的实际发展都存在着不利的情况，尤其是对从业人员标准缺乏严格的要求，而在服务内容方面也需要相应的规范。但是X市社区居家养老服务在实际发展的过程当中，各个区域之间的标准存在着较大的差异，尤其是在养老服务内容养老服务，从业人员学历水平、从业年限标准等方面存在着较大的差异。对不能自理、身体状况较差的老人，需要专门从事医疗专业的工作人员进行专业服务；对身体状况较好的老人，则可采取低学历的工作人员进行普通服务。在实际社区养老服务发展的过程当中，从业人员的专业水平参差不齐，基本的服务内容覆盖不全面，使得社区居家养老服务并没有突出自身的特色，导致了实际的服务质量未能满足老人更加专业、更高质的服务需求。（二）X市社区居家养老服务产品单一化当前X市社区居家养老服务缺乏有效地法律监管体系，X市政府并没有出台关于社区居家养老服务中心的标准规范，对于社区居家养老服务的监控以及考核都相对贫乏，因此，整体的产品出现了严重的单一化问题，与其他的社区服务或者是养老机构之间并没有较大的区别。X市社区养老服务，重视老年人的生活照料医疗活动，但是关于文化教育、体育健身以及精神慰藉等方面的产品推出不足，这就导致了X市居家养老服务的整体水平相对较低，无法满足老年人多样化的需求。（三）X市社区居家养老服务融资渠道不畅资金的情况决定居家养老服务的规模以及质量，当前X市社区居家养老服务的发展，主要是通过政府拨款来进行发展的同时，政府部门通过购买居家养老服务的方式来提供相应的服务。而在新时期人口老龄化现象逐步严重的情况下，政府部门的财政压力逐步增大，从当前政府部门投入的资金情况来看，X市社区居家养老服务的资金非常有限，结合当前的物价水平，补贴的标准已经无法满足老年人日常的需求。同时，在实际调查过程当中，政府部门在居家养老服务投入主要应用在基础建设方面，并没有专门的资金投入到具体的居家养老服务当中。因此许多社区工作人员的工资相对较低养老的产品建设相对单一，无法有效地强化基础设施的建设以及服务产品的丰富，这对于整体的发展是非常不利的。同时X市政府并没有针对社区养老服务形成相应的鼓励投资机制，许多企业也没有了解到养老行业整体的发展潜力，在此情况下X市社区居家养老服务的整体融资渠道非常不通畅，金融机构一般为有抵押物企业进行融资，或为大型信用良好的政府机构进行信用贷款，对于社区居家养老的模式，融资方式单一，许多社会力量、民间资本并没有参与到社区居家养老服务中。（四）X市社区的公共资源有限从不同的角度来看待，社会公共资源所包含的内容有所不同，在狭义上主要指社区可以利用的实物性的资源，在广义上是指社区所对应的所有资源，涵盖了设备、人才、技术、信息、文化等各个方面。对于社区来说，需要充分的整合其公共资源，并使资源得到高效的利用。受到城中村改造的影响，X市社区在公共资源的开发上还比较滞后，在医疗、图书馆、教育等资源方面都面临着较大的不足。对于社区养老服务中心来说，要想解决公共资源不足的问题，就只能通过上级财政划拨资金，其自身由于缺少额外的经济收入，而使得其在提供养老服务时，也只能在限定的范围内，同时自身也缺少主动获取其它社会资源的能力。缺少健全政策的支持，也进一步降低了社区养老服务设施的利用水平。比如，政府已下发相关的政策，针对老年人用餐的需求，由社区组织提供送餐服务，但实际中很少有社区能够做到。在X市社区，尽管在宣传中也提到了可以为老年人提供15分钟的送餐服务，然而这仅仅停留在宣传上，居家养老的老年人并不能享受到居家送餐服务，这也充分的说明了政策在执行层面还存在着较大的问题。五、X市社区居家养老服务发展的对策建议（一）规范X市社区居家养老服务的标准根据上文提到的X市没有统一的服务标准，针对社区居家养老服务没有制定相应的规范，因此在实际实行社区居家养老服务时，大多数都是在依靠经验和意识来执行的。对从业人员标准缺乏严格的要求，在服务内容方面也需要相应的规范。具体提出以下建议：1.社区居家养老服务过程X市在进行社区居家养老服务建设时，需要根据当前X市政府颁布的居家养老服务标准来执行相关的工作，政府部门需要不断地完善相关的法律法规，为社区居家养老服务的发展，提供相关的政策引导以及支持。结合X市实际发展情况，应制定中长期社区居家养老规划，明确发展方向，使其成为民政、街道等部门的工作重点。一方面，明晰服务权责。对社区居家养老服务的标准以及服务的规模和权责进行清晰明确的规定，通过实地调查等方式确定基础服务产品，规范服务对象，明确服务覆盖范围，从而使得所有的老年人群能够逐步参与到居家养老服务当中。一方面，要完善土地政策的供应。政府相关部门要在年度用地计划和养老服务设施建设用地总体规划时，统筹安排社区养老服务设施和活动场所用地，优先选择交通便利、环境良好、社区办公地较近的地方。在实际发展中必须要加强各个部门之间的协调，要求多个部门共同参与以及配合，不断地联合出台相应的政策，有效地吸引更多的社会团体参与到居家养老服务中心当中，并且逐步规范和优化各个方面的服务工作。2.社区居家养老服务队伍在进行社区居家养老服务建设时必须要明确服务的标准以及水平。养老服务的提供者直接决定了老年人的服务方式以及服务的效果，因此X市政府必须本着为老年人提供优质服务的目的，分层次来打造专业社区居家服务队伍。在实际工作中，需要促进社区养老服务机构与相应的大专院校、卫生院校之间进行合作，吸收专业人才。X市可以定向向社区提供招聘服务，提供下岗再就业平台，为其提供就业的机会，并且由专业人才以“传帮带”的形式开展各项培训工作。同时，在政府部门的支持下，还可引进其他发达地区的居家养老服务的课程，提高服务人员的思想理念，利用网络平台做学习经验交流，以及帮助服务人员进行心理辅导，逐步培养具有专业技术的服务人员。还可建立相应的人才薪酬标准，从而逐步提升服务人员的收入以及社会地位，从而吸引更多的专业人才加入到这一行业当中。为了提升整体的服务质量，政府部门以及社会的力量应该合作，定期组织相应的技能比拼大赛，从竞技中实现业务技能的提升，为老年人的养老服务提供更多的支持。（二）实现X市社区居家养老服务产品多元化供给1.社区居家养老服务产品PPP模式供给X市需要结合社区居家养老服务的实际情况来提供多元化的产品，需要建设多层次的社区养老服务体制，在实际发展时强化社会保障事业的财政预算，从而推进养老服务的发展。可通过PPP模式，即政府和社会资本合作拓宽资金渠道。在社区居家养老这一公共服务领域，政府部门采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本方，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本方提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，可有效保证社区居家养老建设、服务质量。政府可在老年人活动室、治疗室、日托间、餐厅以及阅览室等方面进行项目立项。同时政府部门需要扩大购买的范围，让老年人享受更多的增值养老服务以及低偿和有偿服务，从而满足老年人多层次的需求。2.社区居家养老心理及精神服务X市政府必须要重视社区居家养老服务的心理健康服务以及精神服务，社区需要通过医疗机构来为老年人提供心理资源服务，及时地缓解老年人自身的心理压力。同时X市需要借助于国内外的先进经验，实现社区居家养老服务产品的多元化内容，在满足老年人日常照料需求时，需要照顾老年人的精神需求以及文化娱乐需求，尤其是定期需要对老年人进行心理健康的咨询，加强老年人之间的交流，及时发现老年人精神方面的问题，并其对并且对其进行健康培训，从而使得老年人能够积极的应对心理以及社会问题。同时X市社区居家养老服务应该加强娱乐方面的设施建设，鼓励老年人建立相关的文化娱乐团体并且参与到其中，包括体育、书法、绘画、自然、科学、音乐等多个方面，从而使得老年人能够丰富自己的晚年生活。（三）拓宽民间资金参与社区居家养老服务的渠道X市政府必须要建设社区的基础服务设施，无论从活动场所、医疗养护等软硬件方面来看，目前现有的设施以及服务难以支撑未来养老需求，社区居家养老服务升级势在必行。首先，对于老年人而言，由于身体技能的退化或者是其他伤病的影响，老年人独立生活的能力逐步下降，因此，需要社区居家养老部门提供额外的照顾服务，从而使得老年人能够在专业人士的照顾下生活。由于当前X市政府的社区服务资源有限，因此，在实际服务的过程中需要为老年人家中安装相应的服务报警开关，从而让老年人与社区服务机构及时地进行沟通，避免因服务不足而产生的救助不及时的问题。X市政府需要为老年人提供健康保健服务，餐饮服务、娱乐服务等固定场所。政府可采取招投标的方式，使民间资本参与，拓宽融资渠道，可大大缓解政府财政压力。政府部门还可以借助民间资本发布社会保障福利彩票的方式来增加当前养老服务的资金，从而让各个级别的政府部门来关注社区居家养老服务，并且利用福利彩票的方式筹集来的资金用于支付对价社会资本方的社区居家养老项目，从而有效延缓X市政府财政支出压力。（四）加强社区养老服务场所建设为了丰富老年人的生活，X市社区应该以社区为载体，构建服务体系，增加服务场所，培训有实力的社会组织，鼓励更多社会力量加入到养老服务体系中来，壮大养老服务队伍；着力养老服务机构运营监管，增强养老机构服务供给；着力医养康养养老模式完善，增强养老服务医疗供给；努力构建多主体、多元化的养老服务体系。第一，重视老年人居家安全问题。政府可以购买社会第三方的服务，采取招标的方式，选择有能力的服务商，来为老年人提供这方面的服务，服务费用由政府和居民来共同承担。同时，应该努力营造一个良好的无障碍环境，满足老年人的生活需求，对老旧小区进行改造，加装电梯等设备，对于经济条件差的老年人，由政府来分担费用。第二，充分利用各种资源，满足社区养老用地需求。一是要对现有的用地进行充分利用，在合理范围内进行场地扩充。政府也可以租赁社会资源，来建立老年人活动中心，满足老年人休闲娱乐需求。二是对于闲置公房，要充分的利用，社区居委会产权下的公房，可以积极的利