《基于绩效棱柱和PSR模型的S项目绩效审计指标构建实证研究》24000字（论文）

基于绩效棱柱和PSR模型的S项目绩效审计指标构建实证研究目录TOC\o"1-2"\h\u13753摘要 1258891引言 285401.1研究背景 2258611.2研究意义 2271181.3国内外研究现状及述评 31831.4研究内容与框架 5195172概念界定及理论分析 7309082.1概念界定 7189422.2理论分析 815793大气污染治理PPP项目的政策演进与绩效评价问题 8259183.1政策演进 8253193.2绩效评价现状及问题分析 10225774基于绩效棱柱和PSR模型的大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系构建 12124644.1基于绩效棱柱的构建原则 12134584.2基于绩效棱柱和PSR模型的绩效审计指标体系构建 1275494.3PPP项目绩效审计指标权重的确定 19284065绩效审计指标体系的应用——以镇江新区PPP项目为例 24225395.1镇江新区大气污染综合防治PPP项目简介 24158055.2项目绩效审计指标体系评价应用 24157495.3评价结果分析 29124216研究结论和建议 31127106.1研究结论与展望 31195396.2项目绩效审计优化建议 31摘要近年来，大气环境持续污染的形势日益严峻，政府加强对大气环境治理公共投资项目的建设，并逐渐尝试将PPP模式应用于该类项目，但大气污染防治仍是PPP模式研究探索的一个新领域，PPP项目的稳步运行和效益产出，需要绩效审计这个重要抓手发挥作用。目前，社会各界对PPP项目的绩效审计规范较为整体、宽泛，评价体系面临理论指导不足、评价指标维度单一、相关领域结合度低等多重问题，且专门针对大气污染防治方面的PPP项目绩效审计指标体系十分缺乏，大气污染治理PPP项目建设运营的审计规范仍需继续探索研究。2021年是十四五开局之年，十四五规划中明确指出，要坚持深入打好污染防治攻坚战，继续深化开展防污治污行动，推动在关键领域、关键指标上不断实现新突破。在此背景下，越来越多学者针对大气污染治理PPP项目的建设规范、绩效审计等展开研究。本文通过文献梳理和理论分析，分析大气污染治理PPP项目绩效审计的现状，创新性地在绩效棱柱理论作原则的基础上融合PSR模型，以审计人员视角综合考评价指标，构建具有普适性的大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系。并以镇江新区PPP项目为例对指标体系应用验证及结果分析，进行研究总结和建议，以期提高我国大气污染治理PPP项目建设效率，完善绩效评价指标体系。关键词：大气污染治理PPP项目，绩效棱柱，PSR模型，绩效审计指标体系1引言1.1研究背景随着我国社会和经济的高速发展，我国对公共投资的关注日益增多，为了解决公共建设资金不足、减少地方政府债务压力、提高公共服务供给效率与质量，我国充分借鉴国际经验，积极引进并不断推广政府与社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，以下简称“PPP”）。经济越发展，环境越重要。自党的十九大以来，党中央高度重视生态环境问题，坚持打赢治污攻坚战的全面部署。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中强调持续改善环境质量，结合目标导向和问题导向，明确治污重点，贯彻落实污染防治。面对日益严峻的大气污染问题，生态环境部在2020年11月3日公布了《京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，强调“十四五”时期要继续深入打好污染防治攻坚战，按照“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”思路，继续开展防污行动，推动在关键领域、关键指标上实现新突破。生态环境部综合司司长徐必久也在例行发布会上表示：提气，就是要进一步提升空气质量，强化多污染物协同控制和区域协同治理。为了开拓大气污染治理新途径、迎合新形势，大气污染治理PPP项目应运而生。当前我国环保类的PPP项目规模数量不断扩大。据统计，截至2019年底，全国PPP入库项目14424个，涉及交通运输、市政工程、生态环保等类别，生态环保PPP项目投资入库数量累计3196个，包括污水处理、垃圾处理、综合治理等类别，其中以污水处理项目为主，达到1374个，占比达到42.99%；其次为综合治理项目930个，占比达到29.10%；综合治理类中，大气污染综合治理PPP项目屈指可数，大气污染防治仍是PPP模式研究的一个新领域。与传统大气污染防治项目相比，大气污染PPP项目实施程序复杂、生命周期长、参与主体众多、专业领域涉猎较广等的复杂性对我国的项目绩效审计水平提出更高的要求。绩效审计评价是PPP项目运行成功与否的关键，只有定期对PPP项目定期绩效审计才能检验项目的运行效益，从而一套标准、系统、完整的大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系成为必须研究的课题。1.2研究意义1.2.1理论意义随着社会各界学者的研究，行业一系列密集催化，大气污染防治行业迎来PPP项目的加速落地期。2019年11月8日，第五届中国PPP发展（融资）论坛的召开，表明生态环境治理仍是PPP项目规范、高质量发展的重点方向，而规范是PPP模式的立身之本，绩效审计指标体系则是PPP项目规范管理的关键。大气污染治理PPP项目的稳定健康发展，离不开审计监督这一国家治理的工具。当前，我国大气污染治理PPP项目建设发展模式处于探索阶段，针对环保领域尤其是大气污染治理PPP项目的审计缺少规范、完善的法律法规体系，且从学术研究来看，大多学者主要围绕所有PPP项目总体研究，或是针对城市污水治理、市政道路类等基础设施项目构建评价指标，涉及大气治理方面的研究甚少，对其绩效审计评价指标的专门研究则更为稀缺。因此，构建大气污染治理PPP项目的绩效审计指标体系，使审计人员在开展绩效审计具体工作时有规可循、有据可依，对规范我国大气污染治理PPP项目绩效审计工作具有不可言喻的重要意义。1.2.2现实意义当前，我国政府不断加深对大气污染治理的重视，对环保领域的相关的政策和财政资扶持力度也不断加大。环境审计是我国推进生态文明建设的重要抓手，作为环境审计的一个具体细化分支，大气污染治理PPP项目也承担着我国环保事业建设的重要责任，对我国生态文明建设的深入开展具有重要意义。一套科学合理的大气污染治理PPP项目审计指标体系，是服务于审计事件的迫切现实需要，可帮助审计人员明确绩效审计的重点，规范审计工作的开展；有效提升公共资金的投资效益和政府资本和社会合作效益，利于实现审计机关和审计人员对大气污染治理PPP项目绩效运行情况的系统性考核与整体性部署，促进大气污染治理PPP项目绩效审计的长远发展；同时也为其他环保PPP项目绩效审计的评价标准提供一些思路，为我国的环境绩效审计和环境治理。党的十九大报告中强调当前应全面实施绩效管理，但大气环境质量监测系统建设类项目绩效评价的相关学术研究却少之又少。目前随着大气监测技术的成熟，全国有近400个地级及以上城市已具备了大气污染物指标的监测能力，因此如何构建大气质量监测及综合防治类项目（包括大气污染综合防治PPP项目）的绩效评价模型，以及如何客观真实评价该类项目建设运营情况，都是全国各地区政府亟待解决的重要问题。1.3国内外研究现状及述评1.3.1国外研究现状国外学者通常基于“3E”（即“经济性、效率性、效果性”）原则进行PPP项目绩效评价体系的构建。Akintoye＆Takim（2002）提出的KPI概念模型从仅关注项目成本、质量、进度等决定项目绩效的关键要素逐步扩展到对社会满意度、风险控制、环境技术等因素的关注[1]。GoranMladenovic等（2013）选取PPP项目为案例，结合项目特征识别出主要利益相关者，通过文献研究确定多元利益相关者各自的绩效目标[2]。Augustinova结合PPP模式的特点，提倡全生命周期理论，重视项目前期招投标时对PPP项目实行物有所值评价（VEM），在PPP项目的全生命周期内都要进行关键绩效指标评价[3]。在环境绩效审计领域，MaltbyJosephine（1995）结合环境项目特点，提出将投入分析法运用在环境绩效审计评价工作之中。ChristineJasch（2000）基于国际环境标准分别从环境投入及环境产出两个维度构建环境绩效评价指标。HelenaAlegre，JaimeMeloBaptista等（2006）构建了水利行业在水资源、社会公众、服务方面和经济层面的绩效评价指标[4]。MateusRicardoNogueiraVilanova，PauloMagalaesFilho等（2015）在现有绩效评价指标的基础上，通过经济、社会、环境等多个角度思考，来构建水资源可持续发展的绩效评价指标体系[5]。1.3.2国内研究现状随着对环境的日益重视以及PPP模式的引进，尽管我国对环保PPP项目绩效的研究起步较晚，但相关学者也具有颇为丰富的研究成果。鲍良以公共投资项目作为研究对象，基于管理、经济、社会、生态环境、可持续发展五个维度构建了公共投资项目绩效评价体系。周阳品（2016）借由PSR模型框架构造环境项目的绩效评价指标体系，并选取湖南省湘江流域重金属防治项目审计进行案例研究[6]。杨林泉等（2017）结合实际案例，通过问卷调查的方式，建立基于绩效棱柱模型的PPP项目绩效评价指标体系，并对绩效评价结果进行分析[7]。董昕（2018）构建了水环境绩效审计评价的PSR模型，并运用层次分析法借淮河水污染治理项目的案例进行了指标体系的实用性验证[8]。孙瑜苒（2019）通过理论研究和案例分析相结合的方式，将绩效棱柱模型与A污水处理PPP项目有机结合，设计出污水处理PPP项目绩效评价指标体系[9]。张冉分析“驱动力—状态—响应”（PSR）评价框架的因果逻辑思路，结合大气污染项目构建出环保资金绩效审计评价指标体系[10]。于宗绪（2020）充分考虑水环境治理类项目的复杂性和多样性，运用AHP法和模糊综合评价法以水环境治理PPP项目为例进行绩效评价体系构建和评价算法优化提供参考[11]。1.3.3文献评述综合国内外的学者研究，对本文的研究具有重要的理论借鉴和启示意义：从研究领域来看，国内外的绩效审计指标研究主要分散在PPP项目绩效审计与环境绩效审计两个层面，对于两者的交叉领域的研究较为缺少，从而导致了在生态环境PPP项目领域，尤其是本文所针对的大气污染治理领域PPP的理论缺乏，无法适应审计实践的客观需求。从绩效评价方法上看，国内外学者对于PPP项目绩效评价的研究广泛应用了物有所值（VEM）评价法、关键绩效指标法（KPI）、平衡计分卡（BSC）、绩效棱柱模型、PSR模型分析、AHP法和模糊综合评价法等方法，丰富了环保PPP项目绩效审计方法的可行性，但构建方法单一，未能面面俱到。国外研究较为关注实务，善于将项目实际与审计标准进行对比衡量进行项目绩效评价，而国内的研究则偏向于结合相关理论基础来选取指标构建绩效审计评价体系，并通过案例检验其实用性或有效性。但综合来看，皆是单一理论模型进行研究，几乎没有将绩效管理和项目可持续发展理论相结合的文献。从评价内容上看，国外绩效评价善于在评价PPP项目本身的基础上综合考虑了项目多方利益者的因素，其评价指标影响因素的研究成果主要在于项目质量成本、环境绩效、利润价值、使用者预期满意等关键绩效，进一步延伸PPP项目绩效评价的内容。但研究的出发点均立足于项目本身，缺乏审计人员视角的绩效审计指标体系。因此，我们可以借鉴学习国内外的先进研究方法和经验，迎合环境绩效审计指标构建的需求，尝试从大气污染治理PPP项目特征出发，站在审计人员视角，结合绩效棱柱理论和PSR模型构建绩效审计指标体系，以便于大气环保领域PPP的绩效审计发展。1.4研究内容与框架本文主要研究大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系的构建，通过分析大气污染治理PPP项目现行绩效评价存在的问题，以绩效棱柱理论为构建原则，综合绩效棱柱理论与PSR框架模型的研究方法构建相应的评价指标体系，最后结合具体案例进行有关应用验证。具体而言，文章大致包括以下六个部分，如图1-1所示：第1章主要对本文研究意义、背景、文献评述、研究内容与框架进行简要阐述，充分论证了开展此课题研究的必要性。第2章为相关理论部分。对PPP项目、大气污染治理PPP项目和绩效评价等相关概念和基础理论等进行了概述，并阐述绩效评价相关方法——绩效棱柱理论和PSR模型，为下文对大气污染治理PPP项目绩效评价指标的研究做好铺垫。第3章为大气污染治理PPP项目的政策演进与绩效评价问题展开深入分析。回顾PPP项目的政策演进过程，并分析当前大气污染治理PPP项目的绩效审计问题。第4章主要由三部分组成：首先，基于绩效棱柱理论对大气污染治理PPP项目的绩效评价体系构建原则进行明确；其次，在该原则的基础上，结合绩效棱柱和PSR模型制定整体绩效评价框架，并结合项目特点合理选取各项评价指标；最后，科学设定指标权重，完成绩效审计指标体系的建立。第5章为在第4章的基础上，将构建的大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系应用于镇江新区大气污染综合防治PPP项目进行绩效评价，并对评分结果进行分析。第6章是研究结论与建议。总结归纳本文的研究内容，并提出一些个人建议。模糊综合评价分析模糊综合评价分析研究结论和建议政策演进与现状问题基于绩效棱柱和PSR模型的大气污染治理PPP项目绩效审计指标构建研究背景与意义国内外研究现状概念与理论分析大气污染治理PPP项目绩效审计指标构建绩效棱柱下构建原则绩效棱柱和PSR模型结合下的指标构建层次分析法确定权重指标体系应用——以镇江新区为例项目现状评价结果分析评价结果分析图1-1论文框架图

2概念界定及理论分析2.1概念界定2.1.1PPP项目的概念PPP项目是指政府与社会资本合作投资参与社会公共服务项目的建设和运营等活动，建设过程一般经历项目识别—准备—采购—执行—移交五个阶段。PPP项目本质上是政府的公共投资项目和社会资本的交汇，项目的建设不再是传统的政府直接投资方式，而是社会资本的投资，企业在一定程度上替政府履行公共建设的职能。广义上看，PPP是为提升公共服务的质量和效益，政府与社会资本签订协议，合作建设。狭义上，即是BOT、BTO和BOO等多种模式的汇总，强调合作过程中共担风险、优劣势互补和共享经济效益。其中BOT（建设—运营—移交）是指项目的规划、融资、建设、运营等由社会资本或项目公司负责，合同届满到期后社会资本方须按合同规定将项目的资产及相关权利等移交给地方政府。合同期限一般为10—30年。本文第五章“镇江新区大气污染综合防治PPP项目”即为BOT模式。2.1.2大气污染治理PPP项目的内涵大气污染治理PPP项目即是政府和社会资本合作下的公共投资项目。综合来看，项目的主要建设内容主要是针对地区内大气环境进行实时监控、治理，定期运营维护项目设备、系统等。与一般PPP项目不同，大气污染治理PPP要求社会资本方为必须具备实施本项目的技术能力和管理能力。大气污染治理PPP项目是在减少地方债务的基础上，引入社会资本和第三方服务，对化工园区等可能造成大气污染的区域开展综合防治，进行投资、建设、运营、监测、治理的全过程第三方环境服务。该项目特点主要表现在两方面：一方面项目公益性强，大气环境是人类社会赖以生存的基础，具有公共物品性，且项目目的在于大气污染的治理、大气环境的保护和改善，不以营利性为目的；另一方面，项目要求的技术性强，项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，大气治理技术的专业化程度较高。2.1.3绩效审计的内涵绩效审计是由国家机关牵头，依照相关法律法规和标准规范，对项目的资金使用、建设活动、内部控制、运营管理等各环节在经济、效率、效果和效益等方面进行的独立审计评价，并对此提出改进建议的行为活动。大气污染治理PPP项目绩效审计，即是秉承经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、环境性（Environment）的“4E”审计原则，站在政府、企业及社会公众等项目参与者的角度，对PPP项目的经济效益、建设运营效率效果和社会群众的满意程度进行考量评价。2.2理论分析2.2.1绩效棱柱模型理论绩效棱柱模型由安迪·尼利联合安达信咨询公司于2000年提出，他们基于利益相关者理论，通过对现有绩效测评框架和方法进行创新与整合，进而提出的一种更为全面的绩效框架模型。该模型具有5个相互关联的维度：利益相关者满意度、利益相关者贡献、组织战略、业务流程和组织能力，其结构如图所示。这5个维度紧密联系、共同作用，使得组织站在更全面的利益相关者角度，尽可能考虑所有重要利益群体的需求，且更清楚直接地辨别出当前的风险与机遇，从而实现最大价值化。组织战略组织战略利益相关者贡献利益相关者满意组织能力业务流程图2-1绩效棱柱模型的基本框架2.2.2PSR概念模型理论PSR模型，即“压力（pressure）—状态（state）—响应（re-sponse）”模型，是常用于研究环境绩效审计的重要框架，包含三个层面：压力层面（P）反映了影响生态环境的人类活动；状态层面（S）反映生态资源与环境的容量的质量；响应层面（R）则是指行政管理部门依照法律法规及制度标准进行的规范或管理行为。PSR模型可体现人类与环境之间的相互作用关系，建立了“原因—结果—措施”的基本逻辑，以大气污染环境为例即：人类的经济活动消耗大量资源产生污染物，对大气环境造成了压力（P），为遏制空气质量的恶化的这种状态（S），人类则采取经济和制度措施对这些变化做出反应（R），如此循环往复，构成了人类与大气环境之间的“压力—状态—响应”关系。响应（响应（R）反馈政府反馈排放管理环保导向压力（P）大气污染废弃物状态（S）环境状况资源状况形成反馈图2-2PSR模型框架3大气污染治理PPP项目的政策演进与绩效评价问题3.1政策演进近年来，国家接连出台许多PPP项目相关政策规章和实施细则，如表3-1所示，包括PPP项目绩效考核评价的问题。这些政策和办法突出了PPP项目绩效考核评价机制的意义和重要性，需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上，结合PPP项目全过程的实际推进特点，构建PPP项目的绩效评价体系和操作办法[12]。纵观PPP项目绩效审计的政策演进过程，PPP项目绩效审计从探索发展状态将逐渐走向规范，对项目绩效审计的评价内容、信息公开、专项资金管理使用等作出相应规定，针对第三方环境污染治理方面的管理办法也逐渐推出。党的十九大以来，全党作出打好污染防治攻坚的重大决策部署，国务院相继出台《中华人民共和国大气污染防治法》《大气污染防治行动计划（2013-2017）》（简称“大气十条”）和《打赢蓝天保卫战三年行动计划（2018-2020）》（简称“三年计划”）等政策法规，为审计机关开展大气污染防治审计工作提供了重要参照，但在PPP领域，单就环境污染治理的第三方治理项目的绩效审计来说，政策性的规范指引较少且具体细则不够明确，对于大气污染治理PPP项目则更为缺乏，项目绩效评价的具体实施细则参照遵循PPP项目整体的绩效审计政策办法，这也意味着大气环保领域的PPP项目绩效审计规范指引还需进一步落实。表3-1PPP项目绩效评价相关政策政策名称政策要点《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金[2014]113号）项目实施机构定期监测项目产出绩效指标；政府有支付义务的，应依据实际绩效支付；绩效评价应公开评价结果，评价结果作为决策参考依据。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作通知》（财金[2014]156号）PPP项目合同中应规定绩效监测和质量控制等义务，保证政府方合理的监督权和介入权《关于推行环境污染第三方治理的意见》国办发[2014]69号完善监管体系，鼓励推进第三方评价，加强第三方治理跟踪研究，开展技术咨询、绩效评估；评价结果作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调价的参考依据。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）实施机构定期监测分析与绩效评价，并建立调价机制。监测分析和绩效评价应考虑社会公众意见。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）约定项目具体产出标准和绩效考核指标，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，提倡开展中期绩效评估。《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（环规财函〔2017〕172号）推动建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制，并提出引入第三方支付机制，依环境绩效付费。《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制。加强运行情况监测，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控。《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》(国发[2018]22号)支持依法合规开展大气污染防治领域的政府和社会资本合作（PPP）项目建设；建立中央大气污染防治专项资金安排与地方环境空气质量改善绩效联动机制，调动地方政府治理大气污染积极性。《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》财金[2020]13号规范政府和社会资本合作项目（以下简称PPP项目）全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。3.2绩效评价现状及问题分析近年来，随着人们大气污染问题的日益关注，我国不断加强对大气污染治理项目建设的重视，各级审计机关也正积极开展有关大气污染防治PPP的绩效审计工作。据国家发改委、财政厅公布的PPP项目清单所示，截至2020年，我国环保PPP项目投资累计全国生态环境PPP项目入库数量虽共计3196个，但其中综合治理项目930个，占比达到29.10%；属综合治理类的大气污染防治项目不超5例，由此体现大气污染治理PPP项目的建设短板，从侧面反映出PPP模式对于大气污染防治领域的绩效审计必然缺少重视，这意味着无法适应未来大气环保PPP项目蓬勃发展的境况。大气污染治理PPP项目作为环保项目不同于其它项目，它必须要到污染发生当地去建设治理[14]。与此同时，大气污染治理项目的投入周期长，一个项目所需时间一般长达10—20年不等，在漫长的治理过程中，绩效衡量标准不能一成不变，应结合项目识别、准备、采购、执行、移交等不同阶段的具体实际工作来评估。通过各级审计机构发布的审计工作报告可知，当前我国虽然已经将大气污染治理绩效审计中的绩效评价与管理纳入了各级审计机构所进行的政策实施跟踪审计、专项资金审计以及重大项目建设运行审计之中，审计的整体发展形势较好，但在具体的绩效评价过程和实施细节中还存在较多的问题[15]。3.2.1理论指导不足，缺乏评价规范由于大气污染治理PPP项目涉及资金规模大，项目利益主体之间关系复杂，项目的立项建设运营移交等操作都需要相对健全完善的法律支持和政策指引。但由于我国PPP项目起步晚、实施的生命周期长，我国大气环境审计还处在理性发展阶段，大气污染治理PPP项目的绩效审计还不够成熟和完善，基本沿袭政府投资绩效审计的方式方法，审计工作也缺乏独立完整的审计方案、实施细则和评价标准，未形成统一的大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系规范，从而导致在进行绩效评价时，审计人员具有较大的自主性，审计质量难以保证。3.2.2评价体系缺少定量指标大气污染治理PPP项目本身工程庞大、内容复杂，在一系列的整体政策指导规范的制定下，当前项目的绩效评审工作中多涉及一些标准的衡量与界定，即指标体系多由相关定性指标组成。但在“管理不考核就容易弱化，考量不量化就容易虚化”原则的影响下，绩效审计的实际工作需要符合标准规范的定性指标与具体量化项目效益的定量指标相结合。3.2.1评价指标维度单一，相关领域结合度低当前我国大气污染治理PPP项目的绩效审计内容覆盖不全面，评价指标的构建维度较为单一，指标对专业领域的结合度低。一方面，大气污染治理PPP项目建设规模大、专业领域广，涵盖的子项目多，涉及的利益相关者多，需要根据项目具体的进展情况不断调整和完善项目绩效评价体系[16]。目前，项目绩效审计的重点不够明显，角度不够全面，通常仅考虑项目自身相关指标，而缺少利益相关者等多个维度指标的具体考量。另一方面，PPP项目缺乏针对大气污染治理的绩效标准和指标体系，相关学科的结合度较低，大多数的绩效指标研究在大气环保领域只是简单的移植式研究，并未根据环保行业的专业性特点进行个性化的指标体系设置，对大气污染治理PPP绩效审计实践缺乏指导性。

4基于绩效棱柱和PSR模型的大气污染治理PPP项目绩效审计指标体系构建4.1基于绩效棱柱的构建原则4.1.1关注利益相关者关注利益相关者的诉求，厘清利益主体关系。根据绩效棱柱理论，利益相关者贡献来自所有利益相关者的合作和配合，从而利益相关者满意即各利益主体的诉求成为项目建设不可忽视的重点。除此之外，在以往的大气污染治理PPP项目建设过程中，无论是前期发挥牵引作用的政府部门，还是中后期协同治理的各多元主体，在项目中担任的角色都尚未细化分析，缺少各主体角色以及相互间关系的系统阐释。关注并考虑所有利益相关者诉求，厘清主体关系，确保大气污染PPP项目评价指标符合所有利益相关者的利益需求，才能有利于绩效审计指标体系构建的经济性和公平性[17]。4.1.2重视业务流程评价重视业务流程评价。大气污染治理PPP项目的实施分为项目前期准备、执行、移交各阶段，秉承事前准备、事中控制、事后分析的理念，绩效评价理应同样重视项目建设流程，贯穿整个项目的流程，评价指标应与大气污染治理PPP项目建设过程的各阶段相契合。4.1.3战略执行和能力评价相结合注重战略执行效率评价和能力评价相结合。项目战略是项目建设过程中的重要路径和举措，执行能力是项目建设的工具，战略评价和能力评价的有效执行，不仅关系利益相关者的利益需求，还影响绩效评价的科学合理、质量高效，这与绩效审计的“4E”原则不谋而合。大气污染治理PPP项目投资规模大、建设周期长、参与主体多，容易出现资金效率使用低下、实际处理量波动大、责任管理等问题，规避和解决这些问题就需要提升执行能力效率化，须结合战略执行效率评价和能力评价，实现综合分析评价。4.2基于绩效棱柱和PSR模型的绩效审计指标体系构建本次大气污染治理PPP项目绩效指标体系的构建创新性地将绩效棱柱和PSR模型框架进行结合，即以绩效棱柱模型的利益相关者满意、战略、流程、能力、利益相关者贡献5个维度构成准则层为列，对应以PSR模型框架的“压力—状态—响应”指标层，构建出一个二维对应关系的指标体系。基于绩效棱柱模型的5个维度，关注了项目的主体——利益相关者，注重利益相关者之间为实现满意度而进行战略筹划、实施流程、执行能力的整合而合作贡献力量，对PPP项目的整体长远发展进行考量。利益相关者满意维度的各指标是对项目参与方的利益诉求、贡献投入进行考虑，即审查项目是否满足参与方诉求、是否产出绩效和是否创造贡献，这与绩效审计“环境性”和“效果性”原则不谋而合；战略、流程、能力则是对该PPP项目运营过程中的筹划安排、进展程序、执行效率的考量，这分别符合“经济性”、“效率性”和“效果性”原则。大气污染治理PPP项目的利益相关者不同，目标亦不同，但各主体共同关注点在于项目的工程质量。基于PSR模型设计各项指标则构建出一个具有因果联系的因果关系网，即大气污染治理PPP项目的绩效审计遵循经济性、效率性、效果性和环境性的“4E”原则，要求审计人员须对大气污染治理PPP项目开展独立客观评价，这使得审计人员在此过程中面临着经济监督、社会评价和生态鉴证三重压力，以督促政府部门履行受托环境责任，促使PPP项目相关运营活动在有效实现经济预期效果的同时贯彻可持续发展观念。当审计人员在面临上述各种“4E”压力时，结合利益相关者满意、战略等维度的考虑，需要对各维度的项目效益状态进行未来评价，即得出项目的预期状态指标。而为了对项目应实现状态进行审查，审计人员相应地需要围绕项目的各个具体要素展开绩效评价，即得出响应指标。同时，PSR模型理论将项目审计的压力指标和状态指标与社会反馈范畴的响应指标有机地联系在一起，可系统全面地对PPP项目的建设运营与审计监督之间的相互影响进行评价，构建科学性、系统性、综合性的指标体系。利益相关者利益相关者满意流程战略利益相关者贡献能力审计人员“4E”原则：经济性、效率性效果性、环境性项目的良好状态为实现良好状态的具体指标衡量压力状态响应信息评价信息改善压力预期图4-1大气污染治理PPP项目的绩效棱柱和PSR模型4.2.1利益相关者满意维度项目的建设参与方是否获得效益最大化是衡量一个项目运营是否真正成功的标准之一。利益相关者满意维度关注项目参与方的期望和需求，评价指标的选取应考虑大气污染治理PPP项目中利益主体即政府、社会资本方、社会公众的利益诉求。在此维度中，政府部门期望项目实现大气环境的保护与治理，以提升公共服务质量；社会资本即私人投资者和SPV项目公司希望投资可获取收益；社会公众则期望良好的生活环境。为了促使大气污染治理PPP项目实现利益相关者满意的状态，审计人员面临效果性、环境性、经济性的压力，对此选取8个响应指标进行评价。表4-1利益相关者满意维度绩效评价指标压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）环境性效果性政府满意度废气排放削减率空气质量优良率大气治理达标率经济性社会资本满意度投资回报合理性投资回报率效果性社会公众满意度社会公众期望度社会公众满意度专家意见综合度废气排放削减率：废气排放是大气污染产生的关键症因，废气排放削减率是污染性废气经治理之后排放量削减的百分比，可衡量污染性废气的治理效益，具体公式如下：（4-1）其中，R为废气排放削减率，E为治理前的废气单位小时排放量，单位为kg/h，E0为经治理之后废气单位小时排放量，单位kg/h。（2）空气质量优良率：空气质量优良率是空气质量指数（AQI）达到优良标准的达标率，即空气质量优良的天数占全年监测总天数的比率。审计人员可通过对治理期间空气质量优良率的对比来评价大气污染治理PPP项目的治理绩效。AQI评判标准具体参照环保部颁布的《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》。（3）大气治理达标率：审计人员应对大气污染治理的效益和PPP项目的运营质量进行审查，可利用大气治理达标率来绩效评价和质量考核，从治理源头进行考量。计算公式：（4-2）（4）投资回报合理性：大气污染治理PPP项目通常呈非营利性目的，未来回款多依靠政府付费、使用者付费或可行性缺口补助，审计人员应合理评判PPP项目回报方式。（5）投资回报率：用以衡量项目的投入产出效益，即从PPP项目投资得到的经济回报。（4-3）后文的镇江新区PPP项目回报方式为可行性缺口补助，利润来自可行性缺口补贴。实际支付可行性缺口补助=应支付可行性缺口补贴×x+应支付可行性缺口补贴×y×绩效考核调节系数其中：x+y=1。这样的付费机制符合政府付费按照实际绩效的标准和要求。（6）社会公众期望度：该项目的开发是否迎合了社会公众的需求，并且预期可有效解决社会公众需求问题。（7）社会公众满意度：大气污染治理PPP项目的绩效需要社会公众的客观公正评价，为了更全面地掌握项目绩效的真实可靠评价，审计人员应关注该项目的直接受益者——社会公众的满意程度。计算公式如下：（4-4）其中，n为大气污染治理PPP项目意见评价的总人数，Si为第i个社会公众的评价分数。（8）专家意见综合度：对于大气污染治理PPP项目的技术专业性评价应满足大气环境治理领域专家的评价意见，方法同于社会公众满意度。4.2.2战略维度项目战略是从项目整体出发，分析、识别、制定、评价所有项目活动并实施相应的管理措施，是对PPP项目整体进行全局性、宏观性的筹划与规划。目前，大气污染防治行动本身已上升成为一项国家战略，大气污染治理PPP项目皆会受到实施战略、规划方案以及合同约定的影响。因此，审计人员面临战略绩效评价的效率性压力，为审查项目战略规划、项目实施方案和项目合同细则的科学合理状态，选取4个定性响应指标进行评价。表4-2战略维度绩效评价指标压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）效率性战略规划科学项目公司战略科学性实施方案制定合理实施方案内容完整性合同合法合规合同内容完整性合同合法有效性（1）项目公司战略科学性：即是否制定并坚持要科学有效的项目战略，战略科学性决定项目的建设和运营方向的正确性。（2）实施方案内容完整性：项目实施方案包括项目概况、运作方式、交易结构、合同体系等方方面面，具体内容完整及细节需审计人员检查确认。（3）合同内容完整性：对于大气污染治理PPP项目合同的具体内容应全面涵盖整个项目实施过程，即项目主要参与方、合作期限及范围、双方权利与义务、项目融资和付费机制、项目运营维护、项目建设移交等主要条款。（4）合同合法有效性：项目合同应严格核查是否严格遵循《合同法》的相关条款规定，并按《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）的要求规范PPP合同管理。4.2.3流程维度流程维度反映PPP项目的整个建设运营过程，包括项目的前期准备阶段、建设运营阶段、为末期移交阶段，主要流程：一是通过政府部门甄选项目，考究PPP模式对该大气治理项目的适用性以及PPP项目整体的可行性客观分析确认，并审查项目发起和采购招标程序公开合理；二是推进项目的建设运营，确保建设稳步有序、工程如期完成；三是审查监督项目的末期移交阶段的流程规范合理，项目按合同圆满完成。在此维度审计人员应对各阶段流程是否规范良好、稳步有序的状态进行绩效评价，审计人员面临“经济性”和“效率性”的压力。对此选取项目准备合法合规指标下7个响应指标、项目建设运营良好指标下3个响应指标，项目移交圆满完成指标下3个响应指标。表4-3流程维度绩效评价指标压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）经济性效率性项目准备合法合规物有所值报告正确有效性PPP模式成本节约率项目可行性需求分析合理性项目发起、筛选流程合规性招标信息公开性采购流程合规性采购文件完整性项目建设规范良好建设进度偏差率项目验收合格率中期评估有效性项目移交圆满完成移交程序合规性专家意见综合度资产评估公证准确性（1）物有所值报告正确有效性：《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号）评判是否可采用PPP模式代替政府传统投资运营方式进行公共服务项目建设的一种评价方法[21]。（2）PPP模式成本节约率：用以验证比较PPP模式和传统采购模式的优劣。（4-5）PPPs值为在全生命周期内，PPP模式项目政府的资金支出净现值，PSC值为政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的成本净现值。（3）项目可行性需求分析的完整合理性：在大气污染治理PPP项目立项之前，须对PPP项目的可行性研究报告和研究报告等文件进行检查核对，保证立项文件的完整性。（4）项目发起、筛选流程合规性：大气污染治理PPP项目的发起及筛选流程应符合规定，遵循《PPP模式操作指南》（财金[2014]113号）的有关规定以及相关法律法规的要求。（5）招标信息公开性：大气污染治理PPP项目进入采购阶段，政府部门应及时将项目内容、相关采购要求以及招标中标通知等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。（6）采购流程合规性：项目具体采购流程是否严格按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）以及《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》等相关文件办法进行合规性的审查。（7）采购文件完整性：PPP项目的采购文件应确保规范性、完整性，包括采购资质资信证明文件、政府对项目实施机构的授权许可、项目相关方案批复和审核文件、项目响应文件、项目中标通知书等资料。（8）建设进度偏差率[22]：由于PPP项目建设时期长，为保证PPP项目建设如期进行，考察项目的建设进度和效率，可引入大气污染治理PPP项目建设进度偏差率这一指标进行评价，公式如下：（4-6）（9）项目验收合格率：考虑到当大气污染治理PPP项目建设可能由多个子项目环节，因此项目的绩效审计应逐个逐步对个体的子项目进行审查考核，以小见大，并整体综合考察执行情况。（10）中期评估有效性：PPP项目执行过程中，项目组按规定应每3—5年进行项目中期评估，重点分析项目运行状况和合同的合规性、适应性、合理性。因此，审计人员应重点审查中期评估结果的可靠性，确定评估保质保量。（11）移交程序合规性：大气污染治理PPP项目的移交程序应受到严格监督，审计人员应考察该流程是否严格遵循PPP项目移交管理办法和合同的相关规定。（12）专家意见综合度：大气污染治理PPP项目具有较高的技术专业性要求，为获得科学、高质量、高水平的评价结论，审计人员在最终移交的绩效审计时也应综合考虑大气环境治理领域专家的评价意见。计算公式如下：（4-7）其中，n为大气污染治理PPP项目意见评价的专家总人数，Si为第i个专家的评价分数。（13）资产评估公证准确性：资产评估是移交补偿金额的依据。审计人员应对大气污染治理PPP项目资产评估机构进行专业资质审查，核实评估公正准确性。同时，审查资产评估的程序是否遵循了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协[2016]38号）等有关制度文件[29]。4.2.4能力维度能力维度是在项目的整个建设运营过程中，发挥人力、资本、实践和技术的合力，依照战略、合同执行项目建设，促使利益相关者需求价值实现的重要手段之一。在此维度，审计人员主要考虑的是绩效审计的“效率性”压力，即对项目的执行能力效率化的评价，对此选取了6个指标，分别进行财政规划能力、融资能力、项目规范执行力、移交资产评估能力进行绩效审计。表4-4能力维度绩效评价指标压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）效率性财政规划科学合理项目运营补贴支出测算合理性融资高效融资结构合规性资金到位率资金利用率项目依法规范执行大气防治法规执行率性能测试合规准确性能测试有效性（1）项目运营补贴支出测算合理性：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）等文件要求对PPP项目各项财政支出合理预测、从严把关、公开透明，大气治理PPP项目应严格审核运营补贴支出的测算假设依据、金额测算流程等。具体测算公式如下：（4-8）其中，n为运营年限。（2）融资结构合规性：审查PPP项目的融资模式（BOT、TOT、BOO等多种模式）选择是否合理，并且应符合财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》中的融资股权结构规定。（3）资金到位率：资金到位率可衡量PPP项目融资效率，反映项目资金的筹集和落实情况。（4-9）资金利用率：审计人员可计算资金利用率来核实PPP项目公司账目，审查资金投入的使用效率。（4-10）（5）大气防治法规执行率：利用环保法规执行率指标来评判该PPP项目对《中华人民共和国大气污染防治法》、《大气污染防治行动计划》等法规制度和计划指南的贯彻执行情况。（6）性能测试有效性：审计人员应审查项目移交工作组是否按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试，性能测试方案和程序是否符合合同规定和大气治理项目的特性。4.2.5利益相关者贡献维度利益相关者贡献维度与利益相关者满意维度相呼应，即是为实现满意度，利益相关者们所必须履行的责任、创造的贡献。这主要体现在政府和社会资本的共同努力下，政府理应对大气污染治理PPP项目提供正此政策制度的支持和激励，履行监管职能规范项目发展；社会资本方（项目承包方）则应满足大气污染治理PPP项目的专业环保技术标准、提供并运营维护大气治理的设备和平台。此维度关系到项目开展应具备的的环境条件，在项目审计的“环境性”压力，审计人员应从5个响应指标进行具体审查。表4-5利益相关者贡献维度绩效评价指标压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）环境性政府职能履行制度条件与政策激励政府监管力度项目承包方责任履行承包商的环保企业资质大气治理技术标准化程度空气监测技术和设备完备性（1）制度条件与政策激励：对项目的利益相关者（例如政府、PPP项目公司等）在大气治理研发技术环境、制度支持或相关政策法规的激励补贴进行衡量。（2）政府监管力度：国家发改委发布《关于依法依规加强PPP（政府和社会资本合作）项目投资和建设管理的通知》（发改投资规[2019]1098号）要求各级政府对PPP项目进行监管、整改、规范，绩效审计应审查政府监管职能履行情况[33]。（3）承包商的环保企业资质：根据《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》第三条：国家对环境污染治理设施运营实行资质许可，从事环境污染治理设施运营的单位，应当按照本办法的规定申请获得环境污染治理设施运营资质，并按照资质证书的规定从事环境污染治理设施运营活动。大气污染治理PPP项目设计大气环境的监测控制，PPP项目承接企业必须是环境监测或通讯设备制造商等环保性质的公司，具备大气治理专业技术及人才。（4）大气治理技术标准化程度：重点检查企业监测设备是否达到挥发性有机物减排量、空气质量达到二级以上天数的比例、Pm2.5平均浓度的标准。（5）空气监测技术和设备完备性：大气污染的治理要求PPP项目公司具备科学、高效、完备的技术和设备，在项目绩效审计时，审计人员应对项目运营实际拥有的环保技术和检测设备进行核实。4.3PPP项目绩效审计指标权重的确定4.3.1采用层次分析法确定权重本文采取层次分析法（AHP）对绩效棱柱和PSR模型下的大气污染治理PPP项目绩效审计指标权重的确定展开研究。（1）对绩效评价指标体系进行分层。将评价维度作为准则层，响应指标作为指标层。（2）各维度指标进行两两比较得出判断矩阵。计算比较各级要素指标，采用1-9标度法构造判断矩阵。表4-6判断尺度定义表标度含义1两指标相比，具有同等重要程度3两指标相比，一个指标比另一个指标稍微重要5两指标相比，一个指标比另一个指标明显重要7两指标相比，一个指标比另一个指标非常重要9两指标相比，一个指标比另一个指标极端重要表4-7判断矩阵表指标1指标2指标3指标4指标11B21B31B41指标2B121B32B42指标3B13B231B43指标4B14B24B341计算矩阵的元素权重。计算某层次中各指标相对于其所隶属的上一级指标的权值分配。计算各层次指标判断矩阵的最大特征根及对应的特征向量，经正规化后进行一致性检验。（4-11）其中n为判断矩阵阶数。对特征向量W归一化处理：（4-12）其中W一致性检验若AW=nW，W为特征向量，n为特征值，可以证明矩阵A具有唯一的非零最大特征根λmax，且λmax=n，这时矩阵A称为一致性矩阵。A存在判断不一致时，一般有λmax≥n。因此可以用一致性指标CI.检验判断矩阵，当CR<0.1时通过一致性检验。（4-13）（4-14）（4-15）4.3.2指标权重计算过程及结果以准则层的评价维度构建的判断矩阵为例，计算单个判断矩阵的最大特征根和特征向量，并进行一致性检验。表4-8准则层评价维度的判断矩阵A利益相关者满意B1战略维度B2流程维度B3能力维度B4利益相关者贡献B5利益相关者满意B113333战略维度B21/31115流程维度B31/31115能力维度B41/31115利益相关者贡献B51/31/51/51/51（1）运用几何平均法计算判断矩阵A的特征向量W的分量Wi，计算各指标Bi对A的权重。所以特征向量W=（2）计算λmax：λCI=（3）进行一致性检验。查表得：n=5时，RI=1.12，从而CR=CI表4-9准则层指标权重表准则层利益相关者满意B1战略维度B2流程维度B3能力维度B4利益相关者贡献B5权重0.3990.184，0.1840.1840.051其他判断矩阵计算方法同上，从而整个指标体系的权重结果如下：表4-10大气污染治理PPP项目绩效审计指标及权重目标层准则层权重压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）权重大气污染治理PPP项目项目绩效A利益相关者满意B10.399环境性效果性政府满意度废气排放削减率C10.146空气质量优良率C20.146大气治理达标率C30.146经济性社会资本满意度投资回报合理性C40.106投资回报率C50.106效果性社会公众满意度社会公众期望度C60.122社会公众满意度C70.114专家意见综合度C80.114战略维度B20.184效率性战略规划科学项目公司战略科学性C90.125实施方案制定合理实施方案内容完整性C100.165合同合法合规合同内容完整性C110.494合同合法有效性C120.216流程维度B30.184经济性效率性项目准备合法合规物有所值报告正确有效性C130.102PPP模式成本节约率C140.102项目可行性需求分析合理性C150.056项目发起、筛选流程合规性C160.066招标信息公开性C170.066采购流程合规性C180.056采购文件完整性C190.067项目建设规范良好建设进度偏差率C200.112项目验收合格率C210.112中期评估有效性C220.085项目移交圆满完成移交程序合规性C230.068专家意见综合度C240.054资产评估公证准确性C250.054续表4-10目标层准则层权重压力指标（P）状态指标（S）响应指标（R）权重能力维度B40.184效率性财政规划科学合理项目运营补贴支出测算合理性C260.084融资高效融资结构合规性C270.127资金到位率C280.310资金利用率C290.326项目依法规范执行大气防治法规执行率C300.068性能测试合规准确性能测试有效性C310.085利益相关者贡献B50.051环境性政府职能履行制度条件与政策激励C320.201政府监管力度C330.158项目承包方责任履行承包商的环保企业资质C340.153大气治理技术标准化程度C350.153空气监测技术和设备完备性C360.335

5绩效审计指标体系的应用——以镇江新区PPP项目为例5.1镇江新区大气污染综合防治PPP项目简介镇江新区PPP项目是生态环境部组织开展的工业园区环境污染第三方治理典型案例的全国6个入围项目之一。该项目由社会资本和园区管委会共同出资成立“镇江首创创宜环境科技有限公司”（SPV项目公司），实施项目建设运营一体化的化工园区大气污染综合防治PPP项目。该项目总投资1.23亿元，通过建立园区企业实时在线监控系统，实现对园区特征污染物超标排放快速溯源和全域PM2.5、VOCs等主要大气污染物全天监测，并在此基础上拓展了对超标排放企业开展废气治理和环保管家等技术服务。表5-1项目基本信息表类别内容项目名称镇江新区大气污染综合防治PPP项目项目类型生态建设和环境保护—综合治理项目内容由针对镇江新区新材料产业园、临港工业园区内大气污染物实时在线监控、治理系统组成。监测系统包括空气监测超级站、企业厂界监测系统、企业污染源在线监控系统和监控中心软件平台等；治理系统包括质量保障实验室、工程技术咨询服务中心、环境应急治理车等。合作期限13年（建设期1年、运营维护期12年）当期状态项目执行阶段运作方式建设—运营—移交（BOT模式）资产权属合作期限内项目公司拥有项目资产经营权，项目用地由政府通过划拨方式提供，合作期届满后移交给政府回报机制可行性缺口补助实施机构镇江新区环境保护局采购方式竞争性磋商政府出资方江苏大港股份有限公司中选社会资本北京首创博桑环境科技股份有限公司项目公司设立概况项目公司名称：镇江首创创宜环境科技有限公司成立日期：2018-06-28股权结构：项目注册资金为2903.62万元，北京首创大气环境科技股份有限公司2322.896万元，持股比例80%；江苏大港股份有限公司出资580.724万元，持股20%资料来源：财政部政府和社会资本合作中心5.2项目绩效审计指标体系评价应用5.1.1项目绩效现状在项目实施前的准备阶段中，镇江新区PPP项目通过了物有所值评价和可行性分析评价。2017年9月28日，镇江新区财政局会同镇江新区环境保护局组织召开了镇江新区大气污染综合防治ppp项目物有所值专家论证会，会上专家小组对《物有所值评价报告》经认真审查、讨论后，形成以下结论和建议：（1）定性评价：对本项目物有所值（VFM）定性评价进行打分，并汇总打分结果，VFM定性评分为84.61分，高于合格标准分（60分）。（2）定量评价：本项目定量评价的评价依据、方法、过程及数据进行论证，PPP值小于PSC值，定量评价结果基本合理。（3）结论：通过VFM定性和定量评价，比较PPP模式和传统采购模式的优劣，本项目适合采用PPP模式实施。在项目效益方面，通过项目实施，该园区2019年前6个月PM2.5年平均浓度为57微克/立方米，同比下降10微克/立方米，降幅14.9%；园区年度优良天数比例为60.2%，同比上升5.1%。截至2020年12月9日，园区PM2.5平均浓度为47.6微克/立方、米，较去年同期下降11.4%，市排名并列第二，达到年度考核指标；优良天数比例为65.5%，市排名第一，空气质量明显改善，满足了政府和社会公众对大气环境治理的迫切需要。对于社会资本来说，镇江新区PPP项目回报机制为可行性缺口补助，一定比例的可行性缺口补助以项目建设期绩效考核合格为前提条件支付，其余部分根据项目运营期绩效考核结果调整。同时，项目绩效考核也贯穿项目整个流程。镇江新区环境保护局依据有关规定制定了项目绩效考核办法，采用年度检查与不定期抽查相结合的方式，对项目进行监督考核。社会资本方每年1月份根据考核办法向镇江新区环境保护局报送运营方案，由镇江新区环境保护局审定，并配合镇江新区环境保护局的检查和抽查工作，运营绩效每年考核一次。项目的具体监管也投入标准化管理信息平台建设，整合项目已建系统，形成工程统一管控平台，提高工程效益，降低管理成本，保障工程安全，有利于提高工程管理水平和质量，最终实现标准化管理。5.1.2模糊综合评价模型运用模糊综合评价法进行指标体系的应用检验，主要步骤为：（1）建立评判集。参照成功度评价方法，将项目评价的成功度分为五个等级，各项指标按照“优、良、中、低、差”五个等级进行赋值用以评价，即评判集V=（优，良，中，低，差），评判等级分值分布如下：表5-2评判等级分值分布表评判等级优良中低差分值[100，80）[80,，60）[60，40）[40，20）[20，0）（2）构建评价因素集。结合第四章构建的绩效审计指标划分层次，即第一层为目标层A，指大气污染治理PPP项目；第二层为准则层F=（B1，B2，B3，B4，B5），即绩效棱柱的五个维度指标；第三层为指标层，以B1为例，B1=（C1，C2，C3，…，C7，C8）分别对应废气排放削减率、空气质量优良率、专家意见综合度等。（3）确定权重向量和模糊关系矩阵。通过第四章评判集的指标权重组成权重集；对单个因素模糊评价并得出评价集合关于项目的隶属度lij。邀请10名从事PPP相关工作的专家在对镇江新区PPP项目有一定了解的专家针对每个因素进行项目评价，得到单因素评定矩阵，综合所有单因素矩阵组成模糊关系矩阵。由Iij=对第i项指评价“优”的个数L=l1,1其中li=l（4）综合多个指标进行评价，得出结果。由Z=W∙L=w1，（5）综合计算所有隶属度向量和指标评判集，得出大气污染治理PPP项目绩效的模糊综合评价最终得分。根据评判等级赋值Y=(y15.1.3项目绩效综合评价各位专家对项目的评价数据统计结果如表5-3所示。由于该项目正处于运营阶段，未进入移交程序，所以在项目移交阶段的具体评价皆不作评分。表5-3评价数据结果准则层指标层优良中低差利益相关者满意B1废气排放削减率C1433空气质量优良率C2343大气治理达标率C3343投资回报合理性C4244投资回报率C5343社会公众期望度C6334社会公众满意度C73322专家意见综合度C8343战略维度B2项目公司战略科学性C9442实施方案内容完整性C10442合同内容完整性C11541合同合法有效性C12451流程维度B3物有所值报告正确有效性C13532PPP模式成本节约率C14334项目可行性需求分析合理性C15343项目发起、筛选流程合规性C16442招标信息公开性C1755采购流程合规性C18532采购文件完整性C1955建设进度偏差率C20342项目验收合格率C21433中期评估有效性C22442移交程序合规性C23专家意见综合度C24资产评估公证准确性C25能力维度B4项目运营补贴支出测算合理性C26442融资结构合规性C2710资金到位率C2810资金利用率C2910大气防治法规执行率C302332性能测试有效性C31续表5-3准则层指标层优良中低差利益相关者贡献B5制度条件与政策激励C32541政府监管力度C33433承包商的环保企业资质C3482大气治理技术标准化程度C3564空气监测技术和设备完备性C3610（1）准则层模糊综合评价以利益相关者满意B1为例，因素集F1=（C1，C2，C3，C4，C5，C6，C7，C8），权重集W11=（0.146，0.146，0.146，0.106，0.106，0.122，0.114，0.114）模糊关系矩阵L11=根据表5-2的评判等级赋值，Y=(90,70,50,30,10)S同上可得：战略维度B2：ZS流程维度B3：ZS能力维度B4：ZS利益相关者贡献B5：ZS（2）该项目整体的模糊综合评价因素集F=（B1，B2，B3，B4，B5），权重集W1=（0.399，0.184，0.184，0.184，0.051）根据表5-2的评判等级赋值，Y=(90,70,50,30,10)S=Z∙Y=5.3评价结果分析通过以上模糊综合评价，针对镇江新区大气污染综合防治PPP项目绩效评价的计算结果进行分析。在对其进行绩效评价时，经过对该项目有了一定了解的10位专家的量化打分，对该项目进行模糊综合评价，最终通过由准则层到指标层的模糊综合评价计算得出镇江新区大气污染综合防治PPP项目的最终评价结果为77.09，绩效评价等级为“良”。由此可以看出镇江新区大气污染综合防治PPP项目绩效处于良好状态，项目的大部分内容已经实现并且取得了预期收益，对于其他项目有一定的借鉴意义。同时，该结果较好地反映了该镇江新区大气污染综合防治PPP项目的实际状况，以下主要从该项目绩效指标体系的五个维度对该评价结果进行综合分析：（1）利益相关者满意维度项目在利益相关者满意维度上获得的绩效模糊综合评分为73.85，表明该项目的在满足各利益相关者的满意方面、效益方面的综合表现良好。通过该项目的引入，解决了当地工业园区空气污染的问题，方便了居民的日常生活，提高了区域环境质量。除此之外，该项目回报机制为可行性缺口补助，一定比例的可行性缺口补助以项目建设期绩效考核合格为前提条件支付，其余部分根据项目运营期绩效考核结果调整，年利润来自可行性缺口补贴，从而社会资本方的投资回报不够稳定。但对于社会公众来说，截至2019年12月9日，园区PM2.5平均浓度为47.6微克/立方米，较去年同期下降11.4%，市排名并列第二，达到年度考核指标；优良天数比例为65.5%，市排名第一，这满足了社会公众对良好空气质量的需求。（2）战略维度项目在战略维度上获得的绩效模糊综合评分为76.4，表明该项目的在战略规划、实施筹划方面的综合表现较优秀。项目公司战略符合大气污染防治战略的科学性，实施方案和合同内容完整有效符合《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）的要求规范[37]。（3）流程维度项目在流程维度上获得的绩效模糊综合评分为82.34，说明该项目在准备、建设运营过程中的综合表现良好。根据项目在前期准备工作中的调研报告，由PPP项目领导小组进行了详实的可行性研究，撰写了可实施的方案，同时由专家组进行多次论证及优化，通过公开招标的形式引入社会资本的参与，签订协议内容较为全面清晰，为项目的顺利开展提供了良好的保障。但是，项目在推进的过程中，由于公私双方的经验不足，相关法律与机制不完善，导致了项目在审批上略有延误，耗费时间过长，对项目的绩效产生了一定影响。项目在建设与运营过程中充分发挥了社会资本在技术与管理方面的优势，给项目成本、安全、质量提供了保障，减轻了政府方的工作压力，从而使项目的监管更加高效，但是缺乏公众参与监管的有效渠道。在项目过程的评价中，项目运营绩效评分较低，表明项目的运