美国城市管理信息化建设对中国的启示

美国城市管理信息化建设对中国的启示一、引言

世界正在步入信息化的时代，互联网技术和计算机技术的迅速发展和成熟是这一时代的主要特征。由于全球一体化和多元化带来的激烈竞争，中国政府正面临着巨大的压力。城市发展加速，规模不断扩大，传统的城市管理模式已经无法满本文通过介绍美国的纽约警察局的CompStat以及从其延伸出来的巴尔的摩的CitiStat和华盛顿州的GMAP三个城市管理信息化的成功案例，引出对中国城市管理信息化的借鉴意义。足城市建设的需求，仅仅依靠人工手动的管理方式已无法适应信息化时代的需求。

中国传统的管理体制存在许多弊端，主要的问题有：（1）城市管理体制不合理。传统的城市管理是一种单一的行政管理模式，每个部门各管一块，致使城市管理不能形成有效的合力，增加了执法成本，影响了执法效率，综合协调性不强。

（2）信息传递不及时。当城市管理方面出现问题后，除了管理部门例行执勤巡逻中发现以外，大多数情况是群众打电话反映、信访或者媒体进行曝光后，管理部门才获得信息，去协调处理问题，因此处理常常严重滞后。（3）管理法规不够健全，管理缺乏权威。（4）运行成本高，政府财政负担沉重。（5）人的因素影响管理。一方面，管理人员的综合素质有待提高；另一方面，市民对政府管理机构的认识度和理解度不够。由于市民是城市的主体，他们既是管理结果的承受着，更应是管理的参与者，所以，市民对政府工作的了解和理解很大程度也可以更好地帮助政府管理。信息化是当今城市的发展趋势之一。信息化发达城市的信息化战略代表了当今城市信息化的发展趋势。信息交流的规模、速度和质量在很大程度上决定经济和社会发展的速度和水平。近几年来，为了确保信息技术领先优势，一些国家或其中心城市纷纷制定信息化发展战略。在这一方面，美国一直走在世界的前列。美国的CompStat以及从其延伸出来的CitiStat和GMAP是信息化应用到城市管理中比较成功的案例。本文首先介绍这3个案例，通过对案例的分析来探讨对中国城市管理信息化的借鉴。

二、美国典型案例介绍

纽约警察局的CompStat作为先驱，在信息技术和管理改革的结合中，是一个典型的成功案例。美国很多州和城市甚至很多国家都借鉴其经验，出现了类似的系统。下面主要介绍3个典型案例，虽然他们各自的出发点不同，但是都在各自的领域取得了相当的效果。

1纽约市警察局CompStat[1]CompStat(计算机统计系统，ComputerStatistics或ComparativeStatistics)是在纽约市居高不下的犯罪率情况下，1994年由纽约警察局长WilliamBratton的领导下建立的犯罪追踪和管理系统。CompStat在1996年获得了由哈佛大学组织评选的政府创新奖。在CompStat之前，纽约市警察局使用的是月报形式。各部门的负责人在每个月底前写出报告，然后在下个月的7号之前递交上级，上级领导在15号之前看完汇报，然后反馈意见，随后再采取行动。通常这个时候，犯罪情况已经至少发生1个月了。而且犯罪情况是和地图静态点对点的映射，信息量比较少，更新慢，对信息的掌握不全面，而且不容易分析趋势。随着信息技术和地理信息系统的发展，把信息技术融入到犯罪管理就有了客观可能。CompStat系统首先定期收集数据，然后结合基本的警察评估工具和规则分析数据，并把数据映射到地图上，与GIS（GeographicInformationSystem，地理信息系统）结合，主要负责人员在专门的会议室开会，根据数据分析存在的问题，明确职责，会后采取相应措施，进行犯罪的追踪和警察管理。CompStat主要目的是提高警察局的分层管理效率和更有效地减少犯罪。

CompStat机制包括以下5个部分。（1）资料收集纽约警察局分成76个分局，9个警察服务区和12个地铁区域，共97个分区。每个分区每周统计各种犯罪资料，加上重点案件的书面材料，警察的运作情况和其他相关材料等传送到CompStat小组。（2）CompStat小组CompStat小组有15位数据统计分析人员，另外10位助理负责收集统计数据。（3）会议室CompStat有一个专门的会议室，里面装备了可以显示统计表、数字和地图的大型投影仪和多台计算机。由专门的硬件软件建立了一个平台，可以分享信息。（4）相关会议CompStat包括了很多的相关会议：CompStat简报会前会，分管管理小组会，警察局2周一次的策略会议，每周局长对市长的简报。其中每2周1次的防止犯罪策略会议是系统核心，在会议上结合根据收集的数据分析后，进行分析评估，并且让分局长对问题进行回应解答。允许各级管理人员对数据里面任何问题提出异议，并且要求解答。在会议过程中，管理人员对有关犯罪和逮捕情况，以及相关案件的情况作出汇报。然后确定各个部门职责缺失所在，可以公开问责管理人员执行情况，并令其整改。当分局长会后针对问题采取行动后，管理人员可以观察执行情况，在随后的会议继续分析，评判成功与否。如果分局长没有能力解决，要接受批评，甚至免职。（5）部门协作除了纽约警察局，纽约地区的律师办公室、教育部门的学校安全委员会，信息管理部门也受邀参加会议，共同协商处理问题。CompStat投入使用后，对降低犯罪率起了明显的作用，在前6年（1988～1994年）暴力犯罪率下降了15.9%，财产犯罪率下降29.1%；1994年至2003年暴力犯罪率下降了47.6%，财产犯罪率下降48.8%。2巴尔的摩市CitiStat[2]CitiStat是2000年由市长MartinO’Malley在巴尔的摩(Baltimore)开始实施的。在2004年，巴尔的摩的CitiStat获得了哈佛大学组织评选的五个美国政府创新奖之一。CitiStat是数据驱动城市管理系统，通过软件的方式跟踪政府管理部门的执行情况。政府的每一个管理部门的负责人每2周去市政府参加会议。汇报管理的执行情况，并且回答市长、市长办公室以及其他部门的负责人提出的质疑。CitiStat起源于1999年Malley当选巴尔的摩市长时。其同事JackMaple曾参与到CompStat项目，Jack把纽约警察局的CompStat用到了巴尔的摩警察局。当Malley了解CompStat后，决定把这个管理机制使用到巴尔的摩市的管理中。经过筹备，2000年6月CitiStat开始投入实施，最初只包括固体废料处理部门，2002年时包括了16个部门，现在已经包括了全部的管理部门。在执行初期，管理部门关注的数据主要是已经收集到的数据，特别是针对旷工和超时工作的工资单和一些个人数据。随着CitiStat的推进，市长办公室要求管理部门搜集额外的数据，比如公众投诉的反馈时间等，从而能够更深入全面地进行考核，希望能够达到零投诉。CitiStat系统，是自上而下的，得到市长的支持和参与（该系统的工作流程参见图1）。市长设置策略和目标，以及对各个部门的要求；各个部门在市长设定的策略下开展工作；CitiStat跟踪监督、控制各个部门的工作。

CitiStat的主要功能有:（1）提高了对公众服务的质量；（2）提高了不同管理层的沟通和协作；（3）提供了跨部门合作的机会，更有效、更便利地解决跨部门问题；（4）对每一个部门提供了更有效的绩效考核方式；（5）节约管理成本。市政府相关的管理部门每两周参加一次CitiStat会议，参会的还有市长，副市长和主要的议会议员。在会议前，各个部门提交给CitiStat小组过去两个星期的相关数据。CitiStat小组包括操作组和技术组。操作组负责保证数据的正确性，在收到上报的数据后，进行数据调查，随机调查案例并与前期数据比较，然后根据数据提出存在的问题。在这过程中，操作组要根据上报的数据和管理部门进行沟通，若有必要，则针对问题把数据通报给其他相关部门，让其准备在会议上回答问题。CitiStat技术小组负责准备会议汇报材料，把操作组提供的数据和GIS结合，更新数据库材料等。

在会议上，管理部门的负责人汇报两星期的数据，并且解答会议其他人的质疑，如果出了任何问题，那么大家协商处理，并且协作配合解决。会议中还对以前会议的问题进行反馈了解。会议后，相关部门就按照会议要求决定行动。值得一提的是CitiStat与311电话平台的联合。311电话系统和紧急电话911以及411信息台类似，但主要用于处理市民需要市政府处理的非紧急类的事务，是市民和政府的沟通平台。CitiStat通过311电话获得市民的需求和投诉信息，并且可以很方便地跟踪到管理部门的处理情况和反馈时间。每周311大概处理15000个电话。CitiStat充分利用已有的软硬件资源，因此其投资相对较小。比如使用Powerpoint用于做汇报，Excel用于收集数据和图形显示数据。因为巴尔的摩的管理部门基本都有这些软件，所以执行投入非常少。CitiStat项目仅仅是雇佣了几个人用于系统运行，并且在市政大厅设立1个CitiStat会议室。CitiStat的建立花费了28.5万美金，年花费近40万美金，大部分的花费用于项目人员的工资。运行的前4年，节约了1亿美金。在投入的第一年，就获益了1200万美金。每年在节约超时工资支付上，就能达到600万美金。目前执行CitiStat项目的城市还有雪城(Syracuse)、金山(SanFrancisco)、底特律（Detroit）和迈阿密（Miami），等等。雪城在执行CitiStat上，第一年就为政府节省了1400万美金。之后，O'Malley又当选马里兰州州长，并把CitiStat应用到州级政府。为此推行了StateStat。但是StateStat远远比CitiStat复杂得多。巴尔的摩的CitiStat管理15000名雇员，而StateStat管理80000雇员，每一年的执行费用是36万美金，预算到2012年年花费为38.9万美金。3华盛顿州GMAP华盛顿州的GMAP[3]也是一个比较成功的案例。2005年6月华盛顿州州长ChristineGregoire在了解了CitiStat的成功实践后，决定在华盛顿州实施类似系统。这个系统称之为GMAP(GovernmentManagementAccountabilityandPerformance)。GMAP和CitiStat类似的是系统性的分析和评估，但是不同的是，GMAP不仅仅针对部门进行汇报，而且针对议题进行管理考核，从而侧重于跨部门的协作和具体实践问题的解决。议题包括控制对儿童的犯罪，降低高峰时间的交通堵塞，等等。GMAP会议主要针对5类问题：（1）经济增长。主要包括的部门有雇用安全部门、劳动和工业部门、财政部门、经济贸易发展部门等。（2）政府效率提高。主要包括信息部门、州行政管理部门、经济风险部门和人事部门等。（3）健康。主要包括社会和健康服务部门、授权的医疗中心等。（4）安全。主要包括社会健康服务部门、华盛顿州巡逻部门、安全部门、劳动和工业部门等。（5）交通。主要是交通部门和州巡逻部门的协调。GMAP运行初始只有4个工作人员，后来发展到13人。为了发展这个项目，州政府通过人事部门和咨询部门合作，对州雇员进行相关培训，目前提供的培训包括数据收集、数据分析和如何评估等。目前政府的官员通过网络可以看到实时的数据。

三、案例的总结

上面所述的3个案例都是对城市管理进行的改革，并且结合了计算机和网络技术，可以分析出这些项目的如下优点[5-9]。1信息的及时性信息的及时性体现在：各个部门都能够实时地采集数据并及时地将这些信息传送到项目小组，由项目小组借助软件和数据库对数据进行分析统计，并且将数据分析结果结合到GIS系统，使数据更加直观，能够看到地理空间特性和时间特性，从而能比较容易地分析数据发展趋势。基本上这些项目都是以两个星期作为时间周期。2策略的合理性行动策略是相关人员进行分析评估后，在会议上获得及时充分的信息，并对其进行分析，然后通过会议讨论确定的，从而能制定更加合理的、比较有效的行为策略。3人员配置的及时性在会议中，政府各个管理部门的主要负责人都参加会议，一旦策略确定后，能够马上确定责任，能够尽快地配置人员，能够直接由基层管理人员决定派遣人数，能够实现最佳利用人力资源。4策略和评估的持续性会议中，一旦问题被确定，相关策略制定后，会后马上就采取行动，在随后的会议中，会追踪执行情况，并且根据执行的情况，对策略进行及时修正。这是一个持续的过程，策略不断修正，直到问题得到解决。并且根据执行过程的情况，一直在评估。5跨部门的协作无论是CompStat，还是CitiStat、GMAP，尤其是GMAP，都不同程度进行了跨部门的协作。首先各个部门共享数据，其次是各部门的领导者分析和协商处理，并且在随后的会议中持续跟踪处理结果。各个部门之间职责非常清楚，有利于合作处理跨部门的复杂性事件。6信息公开度提高政府管理部门定期收集信息、上报数据，并且能够通过互联网公开信息，让公众和其他部门了解管理工作的情况。如此提高了信息公开的程度，也增大了公众对于政府工作的信息了解程度，并能加强了对政府工作的理解。7人员培训在GMAP项目里，特别重视政府雇员的综合素质的提高，尤其是信息化处理能力的提高。

四、对中国的借鉴意义

近几年，随着中国电子政务的发展，城市管理信息化有了很大的进展。其中，宁波的81890和北京、上海等城市的城市网格化管理都是成功的案例。中国成功案例更多的是侧重社区或者基层的服务管理，涉及到的部门相对还比较少。比如城市网格化，基本是在建委的领导下，涉及的部门主要是城管部门，所以可以借鉴CompStat、CitiStat和GMAP的成功经验。但是在借鉴成功经验的同时需要注意如下问题。1数据的界定对于评估提高管理水平和提高服务质量分析所需要的数据是需要严格界定的。这些数据应该是对解决问题有实际意义的数据，而不仅仅是容易统计测量的数据。有些服务是没办法用直接可见的数据来评估，比如服务质量的评估等。数据应该同时来源于内部和外部，外部数据主