公务员绩效考核制度

公务员绩效考核制度

公务员绩效考核制度是公务员制度的重要组成部分，是公务员管理的重要内

容。随着国家《公务员法》和相关考核激励制度的建立和完善，公务员考核的内

容、标准和程序上得以进一步细化和规范,将公务员考核结果与公务员晋职、晋

级、奖惩有机结合起来，充分体现了对公务员职业发展的重视和关心，体现了对

公务员的重视.与企业人员绩效考核不同，公务员绩效考核内容很难被量化成具

体指标，这一特性决定了考核实践的难度。

目前的考核工作还存在许多不尽完善的地方：

一是考核指标过于笼统.有效的考核指标体系尚未建立，考核中没有针对不

同岗位、不同层次公务员确定不同的考核标准，考核缺乏针对性。

二是考核流于形式。尽管《公务员法》中明确规定对公务员要进行平时考核

和年度考核,但考核并没有贯穿于日常工作中，平时考核没有发挥作用。年度考

核虽然从德、能、勤、绩、廉五个方面进行，但只要不是犯了大的错误，大多数

人的年度考核都是称职。即使有一些小问题或处分，也给个基本称职或考核不定

等次，鲜有不称职的考核结果出现。

二足考核方法上注重定性考核，忽视定量考核，影响了考核结果的准确性。

公务员的考核内容是德、能、勤、绩、廉，其中德和能是内在品质的外化形式，

很难量化处理，即使对于工作实绩，由于公务员的工作性质属于无形的脑力劳动，

使得这方面的考核也很难精确量化。因此，公务员考核时多采用定性方法而忽视

定量测评，使考核带有主观性和随意性，难以客观反映公务员的工作状况.

四是考核评价手段传统落后。考核主要在机关内部考核、测评，缺乏社会化

评价和公众评判，使一些考评客观上流于形式。

五是考核的监督机制仍不完善。目前,我国政府机关普遍缺乏专业的考核组

织，并且缺少相关监督机制。

因此，深化公务员考核制度改革，对发挥考核的激励作用，营造和开创公务

员“人才辈出、人尽其才”的新局面具有非常重要的现实意义。公务员考核制度

可以在以下三个方面加以改进：

1、细化考核内容，量化考核指标，实现评价体系科学化。

针对考核指标过于笼统，考核方法偏于定性的问题，合理设计绩效评估的要

素指标.首先.要细化考核内容C公务员考核内容分为“德、能、勤、绩、廉〃

五个方面，这种划分比较粗，在考核实践中不容易准确把握。因此，应进一步制

定公务员考核实施细则，细化考核评价内容。例如：“德〃的考核内容可具体细化

为：在政治信念与理想方面，能否认真贯彻党和国家的路线、方针和政策,是否与

中央保持一致：在纪律与廉洁方面，是否遵守政治纪律、工作纪律、廉政纪律，

有无违反违纪违反机关工作制度的行为；在精神与作风方面，是否具有献身的精

神、对事业负贡的精神、为群众服务的精神、团结协作的精神，作风是否扎实、

是否民主、是否实事求是；在道德情操方面，是否平易近人、公道正派，是否诚

信,是否遵守社会公德和家庭美德，是否能抵御各种不良思想和风气的侵蚀等。

其次，要量化考核指标.设计指标要素和分值体系，量化公务员考核内容。以

某市公务员指标要素及其分值设计为例：德（0.3）、能（0.2）、勤（0.1）、绩（0。

4），其中，“德”分解为政治信念（0.3）、思想品德（0。3）、法纪观念（0.2）、群

众观念（0.2）；“能〃分解为理论基础（0.1）、专业水平（0。1）、决策能力（0o

17）、组织指挥能力（0.15）、团结协调能力（0。15）、调研综合能力（0。13）、

口头表达能力（0。1）、文字表达能力（0。1）：“勤”分解为事业心（0.4）、勤

奋精神（0.3）、劳动纪律（0.1）、创造性（0.2）；“绩”分解为部门业务工作情况

（0.5）、部门政治工作状况（0.2）、部门口常管理状况（0.1）、部门工作效率（（0。

2）.对不同层次、不同岗位的公务员，绩效指标要素及分值体系应有所区别，对领

导干部应重点考核其决策能力、组织指挥能力、协调能力等，对一般公务员应侧

重办事能力、勤奋精神等，这样才能保证考核的针对性和有效性。

2、加大考核结果的使用力度.

要进一步加大考核结果的使用力度，充分发挥考核在教育、激励和监督公务

员等方面的作用。一足要加大对优秀公务员的奖励力度，评先对象、拟晋升人选

都要优先在优秀等次的人员中产生，以真正激励先进。二是对考核结果为不称职

或基本称职等次的公务员，要敢于动真格，以真正鞭策后进。三是要注重使用和

管理相结合，根据考核结果，结合不同层次、不同岗位公务员的发展方向，分析

其能力素质，有针对性地加以培养提高，促进公务员整体素质的提高.

3、采取外部测评和内部测评相结合的考核方式.

根据工作性质不同，对评价结果给予不同的权重。对基层部门和与群众密切

相关的公务员，其评价主体应为群众意见、同事意见和领导意见相结合，权重依

次递减。建立网络考核评议系统，增强公众参与度。评汉结果根据部门和岗位特

点在媒体上进行公开，公众也可以通过网络、电话、通信等方式对评议结果发表

意见。

公务员绩效考核制度是公务员制度的重要组成部分，是人事行政的重要由容，是培养、发现和选拔优秀管

理人才的重要途径。我国公务员制度实施10多年来，围绕“德、能、勒、绩、廉”开展的考核评价体系，视

范了公务员的职务、级别、工负、奖惩、培训等翦础性工作，考核评价结果在一定程度上体现了导向激励

的效果。但是，随着考核工作实践经验的积累，考核制度本身出现了一些局限性，存在着明抽的弊端。因

此,深化公务员考核制度改革，对发挥考核的激励作用，营造和开创公务员“人才辈出、人尽其才”的新局面

具有非常紧迫的现实意义.

本文拟从我国公务员考核制度的现状分析入手，从考核目标、考核内容、考核主体、考核方法、考核程序

等五大方面展开探讨，并充分运用人力资源开发与管理中有关绩效考核的理论成果，试图确立公务员绩效考

核的基本原则，提出公务员考核制度改革的思路与对策。

一、我国公务员绩效考核制度俯实践困境

绩效考核是人力资源开发的重要环节,其目标是充分开发和整合组织中等个成员的资源，并以此提高该组

织的整体绩效.而公务员绩效考核是国家机关依据有•关法律、法规和其他规范性文件，对公务员的工作业

绩、能力、态度等进行的考察和评价活动。与企业人员绩效考核不同,公务员绩效考核强调公共性,即考核目

标注重社会效益，考核主体强调公众参与，考核程序凸显公开透明。因此，公务员绩效考核的特性决定r考

核实践的难度。尽管当前学术界及有关方面对公务员绩效考核进行了积极的探索，也提出过许多可喜的新

思路和新模式，但仍然存在许多实践困境和误区，主要表现在以下五个方面：

i.考核目的不明，定位不准

当前，政府公共事业管理在绩效评估的发展方向上追寻工具理性和价值理性的整合。追寻工具理性与价

值理性的整合，是绩效评估兼顾公平与效率、整合评估道德与制度功能，以及将绩效评估从技术层面提升

到制度层面和对策层面的需要。具体到公务员绩效考核中，追寻匚具理性和价值理性的整合，特别需要重

视考核的激励功能。绩效考核的关筵是建立科学的评价指标，构建合理的评价工具，制定严密的评价程序，

LI的是通过考核达到激励公务员的效果。如果公务员绩效考核起不到对生织成员的激励作用，就无从言及

提升组织整体绩效的目的.而当前普遍的现象是将公务员绩效考核当作一般性的I：作任务来完成，往往是就

考核而考核，没有从系统性、战略性、准确性上予以定位.甚至个别地方把公务员绩效考核看着是例行公事，

不能针对考核中的问题积极反馈和改进，使绩效考核走向了形式化、程序化.

2.考核内容模糊，标准笼统

我国公务员总体呈现总最多、纤构复杂的特点.通常可以将公务员分为三大层级或类型:谋划、决策层；

管理、监督层：实施、执行层.三个不同层级公务员的职贡属性不同，行政角色不同，任务内容不同，活动

方式也存在很大的差异。不同被考核者之间、不同部门之间缺乏可比性.但在具体操作中，根据《国家公务员

法》的规定，考核内容主要集中在德、能、勤、绩、廉五个方面，标准比较笼统，考核中难于把握.这种考核

标准的笼统化使得考核者无从下子，必然导致考核结果的火爽•.影响公务员绩效考核的公正性和有效性。

3.考核主体单.一，贲任不明

据调查，目前公务员绩效考核的主体主要是被考核苕的上级,考核结果基本是体现领导者的意志。个别地

方引入了“360度考核”手段，在考核主体设计上由单一的“上级”扩大到“上级、下屈、同事、服务对象和基层

代表”，但从实施效果来看，仍是领导者的权重过大,其他方面的意见只是“参考"而已。与此同时，《国家公

务员考核哲行规定》对考核主体的责任作了•般性要求，但对各考核主体在考核的不同环节中应负何种责

任、出现考核失职失误后该如何追究和惩处未作明确规定。以至「在考核实践中，考核者碍于面子、做老好

人或与被考核者有“私情”，于是在考核中使得一些存在严重问题的被考核者顺利过关,使得公务员考核管理

变得没有实际意义.

4.考核方法简单，手段陈旧

演着经济发展和科技进步，当今公务员的工作匚具、工作方式手段发生了很大的变化，主要体现在办公

自动化（OA）系统的运用以及电视电话会议等现代通讯方式的革新。而公务员绩效考核对这些工具的理性

利用远远不够，在方式和手段上更没有进行相应的创新。尽管有关方面强调要采用定性和定量相结合的原

则，但由于缺乏多元性的量化目标及岗位职资说明书，使得定量考核很难确定测评标准，导致/公务员绩

效考核往往以定性考核为主，忽视了定量考核的要求.

5.考核程序形式化，缺乏监督

公务员绩效考核具有鲜明的法定性.即对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由

法定考核主体按照法定程序进行考核。而法定的考核程序则是保证考核过程和结果客观、公正的前提.《中

华人民共和国公务员法》明确规定，对非领导职务公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照

职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或授权

的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理.被考核者对考核结

果有异议的，可以向法定组织提出申诉，要求复核。但是、在公务员绩效考核的操作程序上，有的地方或个

别部门更多的凸显J'领导意见和主观意志，缺乏相应的外部监督，而被考核者的申诉、豆核程序有时候也成

了“高压线”，令人望而生畏。

二、公务员绩效考核须遵循的两大原则

根据人力资源开发与管理中有关绩效号核的理论成果、结合我国公务员考核的目标和现实意义，笔者认为

公务员绩效考核必须重视和遵循以下两大原则：

I.成本-收益核算原则

公务员绩效考核是公务员管理的重要手段和工具，考核不是最终I」的。通过考核，要能够使公务员“人

尽其才、人才辈出“，能够提升公务员的公共服务水平和能力，要能够改善组织绩效和提高政府公共管理水

平。因此，必须重视成本一收益核兑原则，即“3E”理论:经济性(economic》、败率性(efficiency),效益性

(effeciiveness)o在公务员绩效考核中，“经济”E主耍是核算、评估公共财政成本与有效投入的关系，即公

共财政投入是否‘%济"、合理最优：效率E是考察、评估公共投入与公共产出的关系,即公共投入经过公务

员的运作后，带来的产出效度如何：效益E是考评公务员创造的公共产品与这些产品社会价值的关系，即

公务员所提供的公共产品的最终社会效果如何.

反之，如果在公务员绩效考核中不重视成本一收益原则，则可能带来绩效考核的“失控”.公务员评优实

行名额分配制，考核不计较成本投入，不重视挖掘考核结果的激励性，导致绩效考核流于形式。同时，不计

成本投入、只注重绩效考核形式的做法很容易导致“公地的悲剧“，也就是使得部分公务员在考核中“钻空

子”，大搞“形象工程”，严重脱离和违背「正确政绩观的要求。

2.目标管理原则

管理学上目标管理的实质是强退根据I」标进行管理，即围绕确定目标和以实现目标为中心,开展一系列管

理活动.目标管理的主要特点是：①强调活动的目的性，重视未来研究和目标体系的设义②强调用目标来统

•和指导全体人员的思想和行动，以保证组织的整体性和行动的•致性：③强调根据目标进行系统整体管

理,使管理过程、人员、方法和工作安邦都围绕U标运行；④强调发挥人的积极性、主动性和创造性.按照U

标要求实行自主管理和自我控制，以提高适应环境变化的应变能力：⑤强调根据目标成果来考核管理绩效,

以保证管理活动获得满意的效果.

公务员绩效考核中必须遵循I」标管理的原则。原因是：其一，I」标管理能够更准确、更科学、更加量

化的考核公务员，使考核L作有“事”可考、有“量”可核、有“绩”可估、有“效”可评：其二目标管理能够有

效地发挥公务员的枳极性、主动性和创造性，提升公务员工作绩效，提高公共管理和公共服务的整体水平；

其三，目标管理客观上要求目标制定和目标分解过程中引入监督，有利于社会公众监督公务员的工作。

三、我国公务员绩效考核制度的改革思路

党的十七大明确提出要继续深化干部人事制度改革，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核

评价体系。在新形势和改革背景下，认真学习十七大有关精神，深入落实科学发展观和正确政绩观，在遵

循我国公务员法的前提下，笔者针对我国公务员绩效考核制度现状提出如下改革思路与对策：

I.考核目标上：准确定位，建立考核结果的激励反馈机制

要结合LI标管理的有关理论开展公务员的绩效考核工作，首先要准确定位LI标.设定合理、科学、灵活性

的目标管理体系，使公务员工作有目标、考核有标准、奖惩有导向：其次，要充分认识到绩效考核的价值

理性和工具理性的整合意义，将绩效考核作为提高公务员工作绩效、提高机关公共服务水平的途径和手段,

而不能够把绩效考核仅仅当作一般的人事管理工作来抓。

要结合绩效考核的内容，建立考咳结果的激励反馈机制.根据心理学的理论研究成果，激励应讲究时效性、

及时性，否则激励的效果会以指数关系递减。通过绩效考核发现公务员工作中的不足，及时反馈评估信息，

使公务员能够充分认识到自己的工作成效和行为方式，不但可以弥补其自身的不足，还有利于机关整体组

织目标的顺利实现。因为只有封闭的管理环才是可靠的、可控的，才是具有激励提升功能的。

2.考核内容上：完善职位分析，实施分类考评

职位分析是根据公务员工作性质、工作难易程度、责任轻重、行政角色大小及所需的资格条件等要索进

行分类，评定等级，制定规范，作为公务员任免、调整、考核、奖惩等人力资源管理的依据。科学合理的设置

职位，制定详细、规范、可量化的职位说明书，可以帮助公务员明确岗位职责和关键绩效因素，有利于考核

者实施公开、公正、公平的考核评价。因此，必须重视公务员的岗位设苴和职位分析等基础性、前提性工

作，认真研究不同岗位的工作规范、要求以及任职资格等。具体操作上，可以借鉴美国、新加坡等国外公

务员考核经验,结合木机关或部门的绩效目标分解情况，采用工作日志法等职位分析方法.明确岗位职责要

求，加强立法和制定具体的规范性文件，落实公务员岗位贡任制和目标管理体制。

由于公务员职位属性、职务属性、职责属性和行政角色不同，在设置公务员考核内容时，应该研究适合

于公务员特定角色属性的评估方法，实施分类考评。可以按照职责职务类型设定考评内容，也可按照专业

结构、行业特征设置考评内容。以“德、能、勤、绩、廉”为基本标准，针对不同的公务员队伍特征制定不

同的考核标准和体系，改变过去“一刀切”的传统做法。

3.考核主体上:引入“360度考核”模型，建立民主考评机制和考核主体贪任制

近年来“360度绩效考核"模型在企业中运用较为广泛，它是•种全方位立体考核或多重考核，是由被考

核者上级、同事、下属和服务对象［客户）等对被评价者了解、熟悉的人，采用不记名方式进行评价，被评

价者实施自我评价，然后由专业人员向被评价者提供评价信息反馈，以都助其提高能力、水平和业绩的一

种考核评价方法。这种多重考核从更多的信息渠道增强信息的可靠性和可信度，使组织成员的绩效考核更

趋I：科学、完整、准确。公务员绩效考核的主体设计上，在充分尊重主管领导的意见基础上，要积极听取

被考核公务员同事、下属以及服务对象或社会公众的意见，使公务员真正做到“权为民所用，情为民所系，

利为民所谋、

同时，要建立公务员考核责任制,从制度上明确一个贡任机制,以此对公务员考核各个主体在考核过程中的表

现做到监督考核，防止出现“人情考核、关系考核”现象.

4.考核方法上:定性考核与定址考核相结合

公务员绩效考核方法上，立以求沿用定性的考评方法，由个人先进行白我评价，然后由主管领导在征询

群众意见后确定考核等次。这种定性的考核方法虽然具有操作简便、评价迅速等优点，但是缺乏匚作细节

的成化考核，具有很大的片面性和主观性；同时如果监督不力，很容易出现腐败现象。在考核方法的改革方

面.要明确定量方法为主，定性方法为辅，以具体完成的工作数量、质量、工作成效、群众满意度等指标为

主，主管领导在综合这些定量因素的基础上再提出考核等次意见，确保考核的方法科学、合理.同时，要

借鉴国外先进经验，可采用事实记录考核法、相对绩效考核法、绝对绩效考核法，以尽可能的确保考核过

程的公平、公正.目前个别地方开展的网上民意度调查就是一种很好的定量测评方法。

5.考核程序上：注重规范，强化监督，加强考核程序的民主化、公开化

管理学理论研究表明，相对结果和过程,人们更重视程序的公正性、公平性，即使面临不利的决策结果，

如果人们认为过程是公平的，对结果也比校满意。

国家公务员绩效考核不同于一般企业的绩效考核，其考核必须要受社会公众的监督和约束.要不断完善公

务员绩效考核的有关规定，确保过程公平、公正，同时强化考核过程中的群众监督机制。•方面，要改变按

比例绝对平均分配优秀名额的作法，实行按部门绩效加权平均分配法。考核主体应充分尊重实际情况,对工

作成绩突出的部门适当提高优秀比例：反之减少甚至不分配优秀名额：另一方面，要监督考核主体，减少

主观随意性，尤其要加强对负有考核责任的领导干部的监督考核，从考核源头上确保考核实施的公平、公

正.

新公务员法实施近两年来,增强J'考核的规范性，为公务员绩效考核提供「法律依据，具有重大的现实

意义.我们也应该看到，在具体的公务员绩效考核实践操作中尚存在许多问题和实践困境，必须认真加以研

究解决:同时应该看到国外先进的公务员绩效考核经脸，认真吸取和借鉴政务类、事务类公务员“区别考核、

分而治之''的积极一而：加强学习党的十七大有关精神，不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质的干

部队伍和人才队伍，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，创新人才工作体制机制，

激发各类人才创造活力，开创人尽其才的新同面.

公务员绩效考核制度是公务员制度的重要纲成部分.是人事行政的重要内容.是培养、发现和选拔优秀管理人才的审理途径.颁着”服

务组政府”理念的深入,我国政府更加乘视对公务M绩效考核制度的实施和改进.与企业人其绩效若核不同，公务力绩效考核内容很矫

被状化成具体指标，因此更注血社会公众的参与和上缎的评价，公务员微效考核的特性决定了考核实践的雉度,

1994年,人事部出台了?国家公务处若杈付行规定》,对公务员考核的内容和标准作了具体的规定，初步建立了绩效评估制度的基本

框架。《公务员法》关于考核的规定只有五个法条，原则性很总，并且没有制定全面、具体、规慈、统一的国家公务员考核法，国家公务

员考核工作的权成性不够.考核方法不科学.考核监督机制不健全的问遨比较突出.总体我现在：

、不同部门相同考核标准,没有特性.现行的考核制度过于龙统,全国基本货,都是从“他.能、勤、绩、廉”五个方面建立考

W体系,并只是作了一些筒单的定性说明,这样的考核制度很雄体现不同类别、不同层娘公务员的刘木要求，起不到考核的应有作用，

二、考核过程流于形式.微丽和指导作用不大.我国公务员的考核结果分优秀、称职.基本称职、不称职四个等次：同时规定优秀

的比例侬为1吨心多不能超过15%.在实际操作中,由于考核者不型意得罪人的心理，对大多数被考核音部采用“趋中”定投-考评

内容普遍一致，缺乏个性，内容而同，套话近篇，对个人事业的发屣没有明倘指导意义.

三、考核方式缺乏科学性.实际操作中,大多部门只注重定性考核,忽视定量考核,注愤年终考核.忽视平时考核.使考核力很大的

主观性、片面性，不能准隔胞反映被考核者f勺实际工作怡况.

四、考核救济亲道薄弱,由于公务员工作的特性,有的部门上下级缺乏沟海,机关与群众跳乏沟通，导致出现误评、错评，影响公务

员的工作、生活.

五、考核的监督机M仍不完善.H前，我国政府机关普遍株乏专业的考核加织，井R缺少相关监督机制.因此，深化公务员考核制度

改革，对发挥考核的激励作用，首选和开创公务员“人才辈出、人尽其才”的新局面具有非常强地的现实意义.

笨苕认为.公务员考核制度可以在以下几个方面改进：

・、考核内容方面.考核内容应根据不同部门、不同环位，和实际工作的具体内容设定不|司的考核内容，注重量化、个性化，使考

核标准的导向定位于使公务员“权为民所用，情为民所系，利为民所i!T,注及服务理念、服分效率和质价，口正起到激励和指导公务员

工作的作用,改变馀有考核制度过于死板、执行难的何题.

1.考核内容”以主要包括以下几个部分；

工作的力考核：这主妥计对映的任务■性工作，如文科的工作能力就该也拈打字速度及正翻率，接电话的能力，整现资料、娘、演

讲稿等,该项考核是对任务的完成情况考核：

勤奋考核：工作努力程度：

品皖考核；包括职业道姓，人际关系，思想品穆，政治立场等方面内容：

廉洁考核：是存有贪污，腐畋行为：

缴效考核：公务员工作对所在部门的贡献率，

2。注及内容的个性化和量化：

根据公务员1：作性质的不同,考核内容分配不问的权重.对于文秘这类劳动容集组的同位.注重柒1：作能力的考察.建议占到30%

左右。对手中上层领导则注亚其缄效、廉洁的考核，宜各占10%和20%,不仅如此，对于各id位的苞任说明书可由绩效部门与公务员自

己共同编写,并且知月根据新的仃:务、新的情况作出调整.

二、考核方式方面.外部测评和内郃综合测评方式相结合.根擀L作性质不问,各个绩效考核部门对被终的评价结果给予不同的权重.

对基层部门又与群众密切相关的公务员，其评价主体应为绩效郃门、群众意见、同事意见、蚀导懑:见相结介，权重依次递减-

三、考核保障方面.为了保证公务员的绩效考核公开、公正，除了注重考核主体的竞选，还应建立相关制度的保解，并聚取多种集道

保证实施效果.

1.加总公务员立法的建设，明施规定公务员的任，