城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩政策(zhèngcè)解读陕西省国土资源厅耕地(gēng〃dì)保护处王小庆共四十四页一、什么是增减(zēnɡjiǎn)挂钩二、增减挂钩政策的作用与意义三、增减挂钩政策的出台四、如何开展增减挂钩五、开展增减挂钩的要求六、实例七、强调几个问题共四十四页1、城乡建设用地增减挂钩的基本概念指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设用地的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目(xiàngmù)区，通过建新拆旧、土地复垦等措施，在保证项目(xiàngmù)区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。基本要求：项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。挂钩实施前、后土地利用变化分别如图1、图2所示。一、什么(shénme)是增减挂钩共四十四页图1挂钩(guà〃gōu)实施前建新地块(dìkuài)现状城镇用地拆旧地块城乡建设用地增减挂钩一、什么是增减挂钩共四十四页图2挂钩(guà〃gōu)实施后建新留用(liúyònɡ)地块现状城镇用地拆旧地块城乡建设用地增减挂钩一、什么是增减挂钩建新安置地块共四十四页2、城乡建设用地增减挂钩周转指标（简称挂钩周转指标）挂钩周转指标是用于项目区内建新地块的面积规模控制，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积规模最低控制标准的指标。挂钩周转指标不同于农转用指标和建设用地指标,它是对项目区内建新地块的规模控制。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦出来(chūlái)的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行，且不得作为年度新增建设用地计划指标使用。一、什么是增减(zēnɡjiǎn)挂钩共四十四页2010年5月19日至23日，国土资源部组织由派驻地方的国家土地督察局牵头的9个调研组，对天津等24个增减挂钩试点省份（包括(bāokuò)我省）试点工作情况进行了快速调研。

6月3日，徐绍史部长主持召开第14次部长办公会议，研究规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。会议认为，城乡建设用地增减挂钩试点从2006年开展以来，总体进展顺利，各地在实践中形成了一些典型做法和经验。二、增减挂钩政策的作用(zuòyòng)与意义共四十四页

增减挂钩试点促进了耕地保护，推动了节约集约用地，支持了新农村建设，促进了经济发展，推进了农村土地管理制度改革，取得了明显成效，达到了预期目标。实践证明，增减挂钩政策确实可以帮助各地解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。从服务经济社会发展大局来看，增减挂钩是一项顺势而为、行之有效、广受欢迎的好政策。从加强土地管理和耕地保护来看，增减挂钩是“占补平衡”思路的合理延伸，是破解保障与保护“两难”困境的根本出路，进一步完善推广(tuīguǎng)恰逢其时。二、增减(zēnɡjiǎn)挂钩政策的作用与意义共四十四页

农村(nóngcūn)集体建设用地总量大：

城乡建设用地规模大、增长快、利用相当粗放，特别是农村建设用地利用效率普遍较低，1997～2005年，我国农村人口减少约12300万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷（170万亩）。我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的46倍，且用地布局混乱、分散无序、粗放利用现象严重。我国农村居民点用地高达164万平方公里，接近河南省的总面积，人均用地远远超过国家标准。（资料来源：徐雪林，新华社，2006/2/17）实例：泾阳三、增减挂钩政策(zhèngcè)的出台1、政策制定背景共四十四页

农村耕地细碎化：

耕作成本高，生产效率低下，严重(yánzhòng)影响了农民的增收和粮食的增产。三、增减挂钩政策(zhèngcè)的出台国别/年度地块（公顷）户均地块（个）户均（公顷）印度1960/610.465.72.6荷兰19502.303.27.4比利时19501.106.87.5西德19490.7010.07.0罗马尼亚19480.906.65.9希腊19500.505.62.8西班牙19451.607.011.2中国1929/330.385.62.1中国19990.0876.10.53资料来源：谭淑豪等，中国农村观察，2003/6共四十四页

耕地保护形势严峻，城镇建设用地供需矛盾突出：社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量只比18亿亩的“红线”多出0.27亿亩。我国城镇化进程中城、乡建设用地的“双扩张”，进一步加剧了人地矛盾，保护耕地、节约集约用地的任务极为艰巨。必须扭转城乡建设用地“双扩张”问题，促进土地资源优化配置。加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径，也是今后解决城镇建设用地的一个重要途径。

我省耕地保护形势日益严峻，耕地数量不断减少、质量有所降低。农用地整理新增耕地难度越来越大，适宜整理的农用地越来越少，未来农用地整理补充耕地的空间将越来越小。特别是通过(tōngguò)二调之后，我省未利用地后备资源急剧减少。三、增减挂钩政策(zhèngcè)的出台共四十四页减少了2565.09931万亩图31996—2007年陕西省耕地数量(shùliàng)变化1996—2007年陕西省耕地数量(shùliàng)变化如图3所示。退耕还林农业产业结构调整灾毁农民自行调整共四十四页

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），文件第二部分中“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”明确指出：“鼓励农村建设用地整理。城镇(chéngzhèn)建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”三、增减挂钩(guà〃gōu)政策的出台2、政策制定共四十四页2005年10月，印发《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土(guótǔ)资发〔2005〕207号）。

2007年7月，印发《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）。

2008年6月，印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）。三、增减(zēnɡjiǎn)挂钩政策出台的背景和过程2010年12月，国务院印发了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）。共四十四页

2009年3月，省委、省政府主要领导与国土资源部领导举行会商，表达了我省开展城乡建设用地增减挂钩工作试点(shìdiǎn)的愿望，得到了国土资源部的大力支持。

2009年8月，根据省厅申请，国土资源部批复同意我省开展城乡建设用地增减挂钩试点，并批复1万亩挂钩周转指标。

2009年10月，我省制定《城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》及《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》，并于11月17日召开全省城乡建设用地增减挂钩工作会议进行学习部署。

指标和批复情况。三、增减挂钩政策(zhèngcè)的出台3、陕西省试点情况共四十四页1、项目区设置及管理

项目区组成：项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成。

项目区设置基本要求：（1）项目区应在试点县（市、区）行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；（2）项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田；（3）项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用(zhànyònɡ)耕地的数量有增加，质量有提高。（4）项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。四、如何开展增减(zēnɡjiǎn)挂钩共四十四页2、项目区实施规划编制要在第二次土地调查和前期农村宅基地现状调研的基础上，分析本地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求(xūqiú)，依据土地利用总体规划，完成挂钩试点项目区实施规划编制（有具体的要求）。每个项目区周转指标原则上不超过1000亩。

四、如何开展(kāizhǎn)增减挂钩共四十四页3、项目区申报挂钩试点工作实行项目区备选库制度。挂钩试点县（市、区）持申报材料向省厅提出(tíchū)进入项目区备选库的申请；经省厅审查，符合条件的，纳入省挂钩试点项目区备选库。

申报材料内容：

1、县（市、区）政府的申请；

2、挂钩试点项目区呈报表；

3、市（区）、县（市、区）国土资源管理部门出具的符合市、县、乡三级土地利用总体规划的意见；县（市、区）建设管理部门出具的符合城乡建设规划的意见；

4、挂钩试点项目区实施规划。以上4个要件按顺序、A4版面统一装订。四、如何(rúhé)开展增减挂钩共四十四页4、项目区整体审批项目区整体审批是对挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，统一纳入项目区进行审批。根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地(tǔdì)用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。项目区要制定分年度归还挂钩指标计划，挂钩周转指标从整体审批实施至归还的期限一般不得超过三年。四、如何开展(kāizhǎn)增减挂钩共四十四页5、申报审批(shěnpī)流程四、如何(rúhé)开展增减挂钩开展调查，组织听证，进行项目区设计编制增减挂钩项目区实施规划检查、监管、验收开展项目区地块勘测定界，上报报告根据部下达周转指标情况，省厅审核后，报省政府审批省厅审查，符合条件的入省项目区备选库完成申报材料，以政府为主体向省厅申报组织实施共四十四页6、省厅下达的有关文件

《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》（陕国土资办发〔2009〕96号）

《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》（陕国土资发〔2009〕154号）

《关于做好2010年陕西省城乡建设用地增减挂钩试点项目区申报工作的通知》（陕国土资规发〔2010〕37号）

《关于进一步加强陕西省2009年度(niándù)城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施工作的通知》（陕国土资规发[2010]101号）

《关于城乡建设用地增减挂钩试点项目区土地征收报批有关事项的通知》（陕国土资发[2010]47号）四、如何(rúhé)开展增减挂钩共四十四页（一）申报条件

建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；当地政府重视，群众积极性较高；经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧地块复垦所需资金；土地管理严格规范，各项基础业务(yèwù)扎实，具有较强制度创新和探索能力。五、开展(kāizhǎn)增减挂钩的要求共四十四页（二）遵循原则

1、规划统筹，规模控制。加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制与引导，推进土地节约集约利用；以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。

2、政府主导，增减平衡。以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审查、考核与管理，确保项目区实施后，增加(zēngjiā)耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模。五、开展(kāizhǎn)增减挂钩的要求共四十四页

3、先易后难，统筹安排。试点区域的选择考虑(kǎolǜ)各县区的经济实力和工作基础，选择有一定资金保障能力的县（区）先行开展试点。试点单位应根据自身条件，因地制宜，统筹安排，零拆整建，突出重点，分布实施，积极推进。

4、自愿民主，保障权益。试点工作的各项政策和决策程序必须听取群众意见，尊重群众意愿，切实维护农民的土地合法权益，保证试点地区的社会稳定。

5、以城带乡，以工促农。通过挂钩试点工作，必须改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展，进一步提高试点地区的城镇化水平。五、开展增减挂钩(guà〃gōu)的要求共四十四页（三）要注意的几个问题

1、规划要统筹。

挂钩试点必须遵循规划。试点市、县应当依据土地利用总体规划，编制(biānzhì)挂钩专项规划，统筹安排挂钩试点工作；同时，要依据挂钩专项规划，编制(biānzhì)项目区实施规划，合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。五、开展增减挂钩(guà〃gōu)的要求共四十四页2、充分尊重农民意愿，维护农民合法权益。①挂钩选点布局应当举行听证论证，充分听取当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿强行开展，严禁大拆大建；②在拆迁补偿上，要合理评估农民宅基地及房屋价值，并给予合理补偿，优惠供应安置房。③旧村庄整理复垦的耕地(gēng〃dì)，应由原农村集体经营，节约的建设用地调剂使用获得级差收益，应主要用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件；要防止以挂钩为名，随意收回或调整农民土地承包经营权。④在就业安置上，要做好搬迁农民的职业技能培训，增强搬迁农民的持续就业能力。五、开展(kāizhǎn)增减挂钩的要求共四十四页

3、要与社会主义新农村建设相结合。要将挂钩工作与当地新农村建设结合起来，综合考虑，并通过规划，做好公共交通(ɡōnɡɡònɡjiāotōnɡ)、供水供电、垃圾处理等城乡基础设施的衔接；做好教育、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔接，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，促进城乡一体发展。五、开展增减挂钩(guà〃gōu)的要求共四十四页

4、要与耕地保护和基本农田建设相结合。通过规划，合理确定拆除、保留和扩大的村庄规模和范围，提出农村土地综合整治、土地利用结构布局调整、耕地和基本农田保护统筹安排，通过开展挂钩工作，有效推进耕地保护和基本农田建设。各级国土资源部门要采取措施，加强对拆旧地块的整理复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，保证周转(zhōuzhuǎn)指标按时归还。五、开展增减挂钩(guà〃gōu)的要求共四十四页

5、要做好“三个统筹”。一是统筹各部门力量，共同做好增减挂钩项目区实施工作；二是统筹各渠道政策，用好、用活政策；三是统筹各项涉农资金，按照资金性质不变、管理渠道不变的原则，集中使用安排使用，形成合力，发挥(fāhuī)资金使用的整体效应。五、开展增减(zēnɡjiǎn)挂钩的要求共四十四页农业(nóngyè)综合开发——财政资金的杠杆作用，财政部农田水利、安全饮水(yǐnshuǐ)工程，水利部沃土工程——配方施肥、科技兴农，农业部农村道路村村通——行政村/自然村，交通部“创绿色家园建富裕新村”行动——林业局村庄治理——村镇规划，建设部农村土地整理——田水路林村综合整治，国土资源部农村小康环保行动计划，环保总局电、气、通讯等——相关部门和行业共四十四页6、政府主导，部门协同。增减挂钩工作涉及到农村经济社会的各个方面，必须以地方政府主导，统一组织协调，发改、财政、建设、农业、环保等部门共同参与，各司其职，形成合力，协同推进(tuījìn)。地方政府是增减挂钩项目区实施的责任主体。省国土资源厅负本省内挂钩工作的总体部署、试点审批和监督管理；市、县国土资源部门负责本行政区域内挂钩工作的具体组织实施。五、开展增减(zēnɡjiǎn)挂钩的要求共四十四页

7、加强周转指标监管。周转指标是作为增减挂钩工作的规模控制和用地布局调整、空间腾挪周转用的。使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必须(bìxū)设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。严禁跨县域使用周转指标。五、开展增减挂钩(guà〃gōu)的要求共四十四页8、加强日常监管。为确保挂钩试点工作顺利开展，有关规章要求，各级国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态(dòngtài)监管，每半年要对试点进展情况进行小结，向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门每年年底要组织开展年度考核，考核情况报国土资源部。同时，提出省以下各级国土资源部门要建立数据库，对周转指标、项目区实施、土地权属等进行信息化管理。五、开展(kāizhǎn)增减挂钩的要求共四十四页

高陵县实例：

2010年初，西安市高陵县政府上报了《鹿苑镇—通远镇城乡建设用地增减挂钩项目》。2010年省政府第7次常务会议批准同意开展实施，省国土资源厅下达批复，下达挂钩周转指标853.02亩。其中(qízhōng)，建新安置面积为194.07亩。六、实例(shílì)共四十四页

重点介绍一下其中一个村子的拆旧建新：东樊村位于县城以东永久性基本农田规划区，属于关中平原上一个典型农村，村庄距县城3公里，全村共有421户1609人，户均3.8人。村庄布局(bùjú)分散占地较多，全村由4个分散的自然村组成，每村相距约400米左右，村庄总面积482亩，户均村庄用地1.14亩。东樊村拆除原村庄建设新社区，新社区占地180亩，净增加耕地302亩，节地率达到了62.6%。

小村并大村型六、实例(shílì)共四十四页六、实例(shílì)自然村1自然村2自然村4自然村3新规划(guīhuà)的村庄东樊村改造前后示意图耕地共四十四页1、安置方式

——本村宅基地安置。新社区住宅共设计有多种规格(guīgé)的独院式户型，体现关中民居的设计风格。村民以原房屋评估价格为基准，一定的价格进行对等置换。82%的村民选择这种模式。

——县城楼房安置。东樊村已脱离农业生产和家庭内只有老人的59户村民，愿意放弃宅基地举家到县城居住，占到全村总户数的12.5%。为鼓励和引导村民向县城集中，政府一次性奖励每户3万元安家费。

——本村楼房安置。以原房屋面积为基准，可以在本村按照一定标准置换88㎡、117㎡两种户型的多层楼房，每户可无偿获得一间20㎡的储藏室。置换面积超出原房屋面积部分，由村民按照一定标准补齐差价。

——县城楼房+本村楼房安置。村民可以以原有资产测量评估结果为基准，在本村和县城各置换一套多层住宅，但两套房面积总和不能超过原房屋面积。六、实例(shílì)共四十四页

2、新村建设东樊村新社区以城市社区为标准并适度超前，其中配套的服务中心、图书馆、医务室、警务室、村委会、超市、污水处理厂等公共设施均以50年不落后为标准。在安置房建设上，大胆采用节能环保的新材料，使用外墙保温的新工艺，并计划为每户配套建设沼气池和太阳能取热设备。根据农村生产生活特点，统一规划建设养殖区和生产工具存放区。

2010年11月5日，徐绍史部长实地考察后，称赞该项目区充分维护了农民利益，新社区保留了农耕文明的印记和关中(Guānzhōng)民俗文化，经验值得推广借鉴。

六、实例(shílì)共四十四页

3、资金问题改造东樊村产生(chǎnshēng)302亩挂钩周转指标（482-180＝302）。按照“拆一还一”政策，改造共需新建安置房和商业用房9万平方米，建设费用约为9000万元左右（新社区建设招标价为1000元/平方米），公共配套设施和公共服务实施建设费用约需2000万元左右，各种奖励及其他费用约需1000万元左右，各项费用的总和约为1.2亿元。

2010年8月16日高陵公开拍卖了302亩“挂钩指标”，获得了1.7亿元的出让收益，筹集了建设资金,全部用于东樊村改造。使农村土地增值收益回到了农村，消除了城乡土地的剪刀差，破解