PPP项目相关法律法规

PPP项目相关法律法规表格SEQ表格\*ARABIC1相关政策名称索引名称文号关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预【2012】463号关于加强地方政府性债务管理的意见国发【2014】43号关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清算甄别办法》的通知财预【2014】351号关于深化预算管理制度改革决定国发【2014】45号关于深化重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国发【2014】60号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金【2014】76号关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知财金【2014】112号关于政府和社会资本合作模式操作指南（实行）通知财金【2014】113号关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投【2014】2724号关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知财建【2014】839号关于推行环境污染第三方治理的意见国办发【2014】69号《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》财金[2015]158号《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》发改投资[2016]2698号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号说明：PPP项目相关法律法规的名称及文号汇总表，本报告中出现的文号均以本表为参考依据。（一）法律法规框架下PPP相关概念1.定义（1）财政部观点：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。(财金[2014]76号)（2）发改委观点：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724号)2.政府的范围如何界定（1）县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)（2）各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)3.政府的实施主体（1）按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。(发改投资[2014]2724号)（2）各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。(财金[2014]113号)4.社会资本的范围（1）已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财金[2014]113号)（2）签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。(发改投资[2014]2724号-合同指南)5.PPP项目的周期PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的,不作为备选项目。PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。如BT仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等来看,PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。6.PPP的特征伙伴关系、利益共享、风险共担。而由PPP模式这一轮的推动背景可知，PPP模式的核心内涵在于：公私合营、债务隔离。（二）法律法规框架下操作指导1.未来政府的举债体制与PPP的关系规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。2.政府在与社会资本合作的地位政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。(发改投资[2014]2724号)3.PPP模式适用领域（1）公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域(国[2014]60号)（2）PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。(发改投资[2014]2724号)（PPP项目只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。商业项目不宜直接打包到PPP项目之中,可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴PPP项目问题。）（3）首先提出应根据行业特点和成熟度，在中央财政给予支持的公共服务领域，探索开展两个“强制”试点。垃圾处理，污水处理项目因为现金流稳定，市场化程度较高，PPP模式运用广泛，操作相对成熟，成为“强制”试点首先行业，各地新建垃圾处理，污水处理项目要“强制”应用PPP模式。(财金[2014]76号)4.适用PPP模式的项目条件（1）投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。(财金〔2014〕113号)（融资:不得固定回报、保底承诺、回购安排。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定:“政府可以作出承诺,但不得承诺固定投资回报”。财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。）5.PPP模式的操作摸式（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。(发改投资[2014]2724号)6.PPP项目的工作机制（1）发改委项目储备-项目遴选-伙伴选择-合同管理-绩效评价-退出机制(发改投资[2014]2724号)（2）财政部项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。(财金〔2014〕113号)7.PPP项目的采购方式对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号增加了竞争性磋商的采购方式《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。”在司法实践,特许经营项目未采用竞争性选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》规定:“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。8.政府选择社会资本的方式（1）项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。(财金〔2014〕113号)（2）严格按照《政府采购法》等规定，采取竞争性采购方式，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。(财金〔2014〕112号)（3）实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。(发改投资[2014]2724号9.PPP主要交易结构及合同体系1.交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。(财金〔2014〕113号)（1）项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。（2）项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。（3）相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。2.合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。(财金〔2014〕113号)项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。3.政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)——项目合同10.政府对PPP项目的补贴及奖励（1）对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上含（含10亿元）的项目奖励800万元。（财金[2015]158号）(从中央和省级财政的补贴重点看，主要补贴在项目的前期费用和项目融资阶段，目的是加快PPP项目启动。从项目购买和执行的市（县）级政府来看，市（县）的补贴主要在项目运营阶段，除了提供一定的直接补贴外，间接补贴力度更大，隐蔽性更高，如土地用途专用和协议出让等，以保障PPP项目收益为目标，由财政购买提前锁定公共产品价格。因此，具体到某些项目，市（县）财政补贴的强度更大。)（2）政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。(财金[2014]113号)（政府政府补贴条件是绩效评价合格。另在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第43条规定:“实施机构应当……建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”。《评审标准》将产出范围及绩效标准作为评审重点。从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因