调研报告：政府投资项目招投标存在的问题及建议

调研报告：政府投资项目招投标存在的问题及建议政府投资项目招投标审计是对政府投资项目的勘察、设计、施工、监理、材料设备采购等招标投标活动的真实性、合规性进行审查、监督，是审计机关依法开展政府投资项目审计中的一项重要内容。根据参与多个政府投资项目审计经验，总结出目前政府投资项目招标投标中存在的主要问题及相关建议。一、招投标过程中存在的主要问题（一）投标单位不规范。一是借用资质。有些投标单位不具备要求的施工资质和能力，就借用别的施工企业资质，中标后再转包或分包，获得工程利益，使工程项目质量得不到应有的保证。如有些工程中标后，施工现场负责人与中标单位根本就没有劳务关系，实际施工的人员无规范管理、无施工资质，无法保证工程质量。二是围标、串标。投标单位互相串通，彼此达成协议，出现陪标、大家轮流中标的现象或借机抬高标价，损害国家和社会的利益，削弱、限制了正当的竞争，使招投标流于形式。如部分工程投标时，有些投标单位报送的投标书中文书格式构成、关键项目报价雷同或者差错一致。三是一些投标单位为迎合招标单位利益与招标单位串通压低标底或拦标价，不惜以低于成本价中标。中标后，再通过设计变更或现场签证单增加工程造价。如有些施工单位中标后，在实际施工时不断发生设计变更，但却没有执行完整的变更程序，而是以现场签证单替代，导致后期结算时，结算工程价远远超出中标价。（二）建设单位借口规避。《招标投标法》对应当实行招标发包的工程项目有明确的规定。但一些工程项目的建设单位和主管部门为了自身利益，经常采取种种借口规避招标。主要表现有：1、以时间紧迫为借口规避招标。这类工程多为“形象工程”等指令性项目，比较典型的就是各种迎检工程，如创卫生城市综合整治工程、迎国庆等节日整治工程等。2、以集体决策为幌子规避招标。一些项目单位以行政会议、党内会议或联席会议的形式确定施工单位。主要集中表现为某些市政工程由于时间紧，各部门采取联席会商的形式，将工程直接发包给某些国有施工单位。3、钻法律法规的空子规避招标。一些单位想尽办法将一些工程项目戴上抢险工程、安保工程、外商投资工程的“帽子”，以规避招标。尤其是如今盛行的PPP项目，有些项目直接以竞争性谈判或磋商的方式，确定社会合作方。4、通过肢解工程来规避招标。一是隐瞒工程量，骗取议标报批；二是将一项目分解成若干小项目报建；三是申报项目只报主体，不报配套及其他专业项目。我们在审计时发现有些项目结算工程范围、工程量与招投标文件不一致，施工期间也没有发生设计变更，纠其原因主要是建设单位在招标时未将所有施工项目编入招标工程量清单。（三）运作过程弄虚作假。有一些工程项目，迫于《招标投标法》的规定，进入了招标投标的程序，但在实际运作中弄虚作假,招标投标成了掩人耳目的走过场。其弄虚作假的方式主要是：1、内定外陪。即项目单位在招标前与拟投标的施工企业私下接触，先从中选定中标企业,然后内定的“中标企业”再串通其他几家企业做陪标对象。如在查阅相关工程资料时，我们发现在项目尚未招投标或签订合同时，有些施工的前期内容包括场地平整、土方开挖等已由后来的中标（合同）单位实施。2、暗中偏袒。有的项目单位为了把工程发包给自己选中的企业，制定招标文件时暗中偏袒，设立一些其他企业难以跨越的门坎,使招标条件有利于某一投标人。如有些项目单位在招标文件中设置明显高于该项目的施工标准或资质要求，或者在文件中特定某些奖项要求。3、偷梁换柱。即未按招标文件和中标人的投标文件订立合同。包括招标人投标人就合同标的、价款、质量进行再次谈判，双方订立的合同不符合招标文件和中标人投标文件实质性内容。比较典型的:一是中标后，招标人再要求总价下浮；二是双方就投标文件中的某些价款再进行谈判，将主材价格由固定单价变为信息价或将某项施工内容由清单报价变为暂估价等等。（四）招标代理机构疏于监管。一是招标代理机构执业人员缺乏综合素质，一些代理人员的服务只限于“跑腿”，忽略了招标代理的造价咨询服务，部分代理人员流动性太大，根本不懂招投标的工作流程，工作中常出现错误。二是招标代理机构职业缺乏诚实信用。为了能承揽项目，一些代理机构，不依法代理，过于迎合招标人的要求，帮助招标人规避公开招标，肢解发包，虚假招标。最突出的表现就是招标文件、评标办法、评标报告等重要资料从其他项目中拷贝过来，没有针对代理项目的特点，导致了招标文件、合同编制过程中存在缺陷。其次是私下将有关情况泄漏给特定投标人，或者协助特定投标人撤换标书，更改标价，向特定投标泄漏标底等秘密信息。二、相关建议（一）建立市场准入和清出制度，对达不到规定要求以及有违法违规行为的企业和专业技术人员，坚决依法予以降级或清出建筑市场。对有假借资质、违规挂靠、违规转包以及在招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，使这些企业或人员在市场准入时受到限制，以加大违法违规的成本，利用经济手段强化准入管理。（二）加强法制教育。对各方参与招投标工作人员加强法制教育，使他们执法懂法，守法用法，自觉运用法律约束自己，警钟长鸣。（三）加强监管机构建设，实施有效监督。要发挥招标投标管理机构的宏观管理职能，依法查处招标活动中的包括不正当竞争的违法行为，保证招投标工作的依法进行。监察部门要实施驻场监督，对招投标各个环节存在的问题，依法追究当事人的纪律法律责任。要进一步明确招投标办与建管部门的责任，跟踪管理，保证招标的法律效力和严肃性，严防在建设工程项目中出现不响应招投标文件、转包、违法分包、违规变更设计等违法违规问题。（四）对招标代理机构实行动态