常熟市农贸市场建设的问题与对策研究

常熟市农贸市场建设的问题与对策研究摘要本文深入探讨了常熟市农贸市场监督管理体系的建设与发展。首先，回顾了我国农贸市场监督管理的历史沿革，并特别关注了常熟市农产品市场规范化建设的推进情况。在此基础上，分析了常熟市农贸市场监管面临的主要问题，包括监管体制不畅、农贸市场规划建设不合理以及食用农产品安全质量监管不到位等。针对这些问题，本文提出了提升常熟市农贸市场治理能力的具体建议，包括推动地方立法与市场规划、强化部门职责与联动共治、以及健全产权清晰权责明确的管理制度等。通过这些措施，旨在推动常熟市农贸市场监管体系的进一步完善，确保市场的规范运营和食品安全，为市民提供更为优质的购物环境。关键词：常熟市；农贸市场；监督管理

目录TOC\o"1-3"\h\u4715引言 引言常熟市农贸市场监督管理体系建设，是维护市场秩序、保障消费者权益、推动地方经济发展的重要举措。随着城市化进程的加快和居民生活水平的提高，农贸市场作为连接农户和消费者的重要桥梁，其运营管理的规范性和安全性日益受到社会各界的关注。常熟市农贸市场监督管理体系的建设，旨在通过构建科学、高效、规范的监管机制，提升市场管理水平，确保市场经营秩序井然、食品安全可靠。这一体系的建设，不仅有助于保护消费者的合法权益，提升市民的生活品质，还能够促进农副产品的流通和农业产业的健康发展。在监督管理体系的建设过程中，常熟市注重发挥政府、市场和社会各方的协同作用。政府通过制定和完善相关法律法规和政策措施，为市场监督管理提供有力保障；市场管理方则通过加强内部管理，提升服务质量，营造公平、公正、诚信的市场环境；同时，社会各界也积极参与到市场监督管理工作中来，共同维护市场秩序和消费者权益。此外，常熟市还注重运用现代信息技术手段，提升市场监督管理的智能化水平。通过建设农贸市场信息化管理系统，实现对市场经营行为的实时监控和数据分析，为决策提供科学依据，提高监管效率。1我国农贸市场监管的基本情况1.1农贸市场监督管理历史沿革中国农贸市场的经营也随之发生了相应的变化。1983年，国务院颁布了《城乡集贸市场管理办法》，将原来的工商部门划归到了农村市场，对市场进行规划建设，收取市场调节费，监督市场运行。"管办合一"对当时的城乡农贸市场产生了积极影响，但是，随着市场规模的扩大，原来的“运动员”和“裁判员”的双重身份已经严重影响到了市场的公平竞争，也影响到了社会信用的提升。1995年，根据《国务院办公厅转发国家工商行政管理局关于尽快将工商行政管理机关与所办市场分开意见的通知》，原工商局已完成了机构、职能、财、人的"四分开"，由原来的工商局负责市场的维持与开发，由原来的工商局负责市场的管理，由原来的工商局负责。现在，原来的工商局只是按照法律的规定，而不是对市场经济进行管理。当前，我国对农贸市场的监管分为商务、市场、农业、城管三大类。1.2常熟市农产品市场规范化建设推进情况常熟是江苏省的一个主要农产品产区，近几年来，其农产品流通市场的规范化程度已有明显提高。通过这些措施，既提高了我国农产品市场的整体形象，又保证了食品的安全性和安全性，使人民群众吃上了更好的、更健康的食品。常熟市委、市政府对农业市场的规范化建设十分重视，制定了一系列的政策措施，对创建的目标、任务、要求等进行了详细的阐述。同时，还设立了专项工作领导小组及工作小组，对各项工作进行协调、监督和检查。在招商引资上，我们也提供了有力的支持，保证了项目的顺利进行。从硬件上看，常熟的农产品批发市场已基本达到现代化水平。该市场的通风、排水、消防等配套设施完备，为市场的正常运营提供了有力的保障。同时，我们还拥有完善的检验仪器，对每一种产品的品质都进行了严格的检验，以保证产品的品质和安全。同时，常熟农产品交易市场的软件建设也得到了较好的标准化。市场管理部门制订了一套具体的管理办法和操作程序，使该市场的运作更加规范。在此基础上，加强市场监管，对各种违法行为进行查处，以维持市场的公平、公正、秩序。同时，常熟也把重点放在了促进农产品流通的信息化建设上。为保证农产品的安全，必须对其进行全面的监管。消费者只需扫一眼上面的二维码，就能知道产品的产地、生产日期及检验结果，就能提升消费者的购买信心与满意度。常熟市在推动农产品流通市场标准化进程中，也充分发挥了行业协会、社会团体等主体的积极作用。农业产业协会的建立，有利于强化行业的自律和协作，推动产业的健康发展。同时，还应积极引进第三方检验机构，使检验结果更客观、更公平，使检验结果更准确、更可信。从整体上讲，常熟农产品流通市场的规范化建设取得了明显的成绩。商场的硬件设施已经实现了现代化，而软件的管理也变得更规范、更有效。与此同时，信息化建设的不断推进，也为未来市场的发展打下了良好的基础。但是，相关部门也要看到，农贸市场的规范化是一个长期性的系统工程，需要政府、市场主管部门、行业协会以及全社会的通力合作，不断地推动。2常熟市农贸市场监管面临的问题2.1监管体制不畅一是行业主管（领导）机构不够统一；从现有法律和常熟市实际情况来看，各地区的农贸市场监管机构均存在着管理（牵头）部门规章不统一的现象。究其原因，主要有三个方面：（1）国内立法对规制主体的界定不清。1983年颁布的《城乡集市贸易管理办法》规定，原来的工商部门是商品交易市场的主管机关，现已被废除，从那时起，全国范围内就没有这方面的规定。2)市场监督管理和行业管理职能划分不清。首先，在2019年，商务部在其官方网站上对“农贸市场的主管机关是市场监督管理部门”作出了回应，被问到“农贸市场的管理机构是市场监督管理部门”，记者问到，“农贸市场的主管机关是市场监督管理部门”。而市场监管司也在2020年的官方微博上回应了一句：“农贸市场的管理机构是商务部。”二是根据"三定方案"，由商务部负责市场规划、市场体系建设、市场秩序管理等方面的工作，并在商业部成立市场监管处，承担市场秩序整顿的职责。按照"三定方案"，市场监督管理局负责市场监督管理部门的综合执法，推进市场监督管理体系的落实，组织查处重大违法案件，依法履行市场监管职能。这两份"三定方案"采用"领导""组织"和"牵头"等词语，一方面表明自己对市场监管工作负总责（牵头），另一方面也是对社会公开作出反应，表明另一方应当对农贸市场的监管工作负起（牵头）的职责。二是监管机构的责任划分不清。农贸市场在城市建设中占有举足轻重的地位，其建设涉及到规划、升级、改造、市场卫生环境、市场经营、产品质量等诸多方面，各个方面都要求有各自的监管机构来进行管理。各部门表面上看起来是有明确的分工，但实际中却有很多职责重叠，很容易造成重复执法或无人监管的情况。市场监管机构和企业机构存在着不同的功能。目前，我国大部分地区的农贸市场都是由市场监管部门来管理，市场的规划和建设则是由工商部门来进行，而常熟市部分地区的农贸市场则是由工商部门来进行，"创卫"时则是由市场监督部门来进行。在常熟市部分区域，农贸市场的规划与提升一般都是由工商行政管理部门进行，而"创卫"时期，则是由市场监督管理部门进行。在农贸市场中，市场监管机构和城市管理部门之间存在着许多关于环境卫生问题的纠纷。在常熟市的农贸市场立法过程中，市场监督管理部门和城市管理部门就这一问题发生了激烈的争论，虽然经过一份政府机构的公函，确认了城市管理部门的职责之后，这件事情也就不了了之了，但是，这件事情并没有给城市管理部门制定一部关于农贸市场环境卫生的法律法规。在各地的立法实践中，各地区对于市场健康问题的规定各有不同。造成这一问题主要有以下三点原因：(1)传统的农贸市场管制模式，即由市场监管部门对市场进行监管，由综合行政执法机构对市场以外的市场进行监管。这种单纯的行政理念，容易造成各部门相互推卸职责、降低行政效率、不能有效地解决现实中的问题、不能真正地满足人们的需要、弱化国家行政机构的权力。(2)从法律角度看，没有对各个职能部门的责任划分进行界定。比如，部分地方法规规定，市场中的机动车停放应该是由政府、治安等部门来决定的。(3)部分地区和全国对此问题的认识存在差异。比如，《国务院城市市容和环境卫生管理条例》中明确了“市场监管机构”的职责，即“市场监管机构”，即“城管”、“城管”等。《常熟市城乡环境综合整治办法》对农贸市场进行了界定，明确了农贸市场的经营者是市场的所有者和经营者。2.2农贸市场规划建设不合理常熟市的农贸市场以老城区为主，在功能区划、产权归属、市场容量、消防通道和停车场等方面与市场需求存在一定差距。在农贸市场户外空间布局上，一些既有农贸市场在前期没有进行合理的布局，造成了市场辐射面积小、居住人口少等问题。就常熟市的农贸市场进行了更新改造，但与区、镇、镇等不同，存在一定差距。一些地区和地区是按商务部规定的市场布局进行验收的，而常熟市许多农贸市场由于设备条件的限制，无法达到国家发改委对农贸市场的验收要求。而且。农贸市场存在着“市场外，市场内”的问题，市场外设置的摊贩给市场周围的交通造成了很大的影响。原因主要有以下两点：(一)缺少对农贸市场的专项规划。当前，我国农贸市场规划可参照的主要法律法规为中华人民共和国《标准化菜市场设置与管理规范》、《城市居住区规划设计标准》等，但对农贸市场的具体规划指标规定得较为模糊。(二)常熟市及其所在省至今没有任何关于农贸市场的法律法规，对此，笔者提出了一些建议。常熟市部分地区参照工商部门制定的"双百"项目施工规范及验收规范，但因其强制性、针对性较差，无法在无具体立法的情况下，对农贸市场进行规划和施工提供依据。同时，现行的地方性法规中关于农贸市场的规划多为原则性的规定，对于农贸市场的建设范围、服务范围以及市场功能划分等方面的规定并未进行详细的阐述。农贸市场的经营管理中，“投入大，产出少”的现实问题，市场经营者出于逐利心理，宁愿把自己的土地转租给非农业经营者，而不愿意把自己的土地转租出去，这就造成了农贸市场的空间受到了挤压，市场租金节节攀升，使得农户和农贸市场的农贸市场都没有了立足之地，市场租金节节攀升，逼得农户和农贸市场经营户不得不在市场外面占道经营，破坏了市容市貌，造成了恶性循环。2.3农贸市场食用农产品安全质量监管不到位当前，农村市场上出现了一些不符合要求的食品。关于食用农产品的注册，目前常熟市仅L市农贸市场对市场上出售的食用农产品实行备案管理。一些农贸市场更是难以"亮证"，商贩们无证经营。有些农贸市场登记了长期承租者，而对暂时自产自销的农民则没有相应的资料，造成了市场上出售的食用农产品质量不合格，责任主体无从追究。就食用农产品质量保证书的使用而言，由于大面积推广，其使用率不高。目前，尽管有一些地区已经实行了质量保证书，但是这只是对肉品和农副产品的检验，对时效性要求比较高的蔬菜、水果等农产品则不能出具合格证。从规范的形式来看，有的地区和地区已经实行了小规模的农产品质量合格证明，但是合格证的式样并不统一，有的农贸市场出具的合格证明是由商贩自己做出的，这样的合格证并不能对食用农产品的产地、生产日期、农药检测结果等进行证明。产品的品质也得不到保障。食用农产品认证证书按照有关法规，对无法出具质量证明文件的食品，应采取快检、抽查等方式，通过后才能进入市场。主要原因由以下三点：(1)入场登记和入场申请制度没有得到执行。进货登记是确保市场上流通的食用农产品质量安全的首要环节。按照《市场销售食用农产品质量安全监督管理办法》，经营者应当对进入市场的销售者进行登记，并建立至少6个月的保质期，以保证在食用农产品发生不合格时，其主体责任是可以追溯的。(二)食品安全证明文件执行情况不佳。首先，我国实施食品安全卫生证书制度的时间比较长。《食用农产品合格证管理办法(试行)》是农业农村部于2016年发布的，目前只在河南和黑龙江两省试点，一直到2019年《全国食用农产品合格证制度试行方案》（农办发〔2019〕6号），才正式实施。二是实行“国标”和“国标”的统一。以调整责任为第一要素，在义务上以合格的合格证为第一，生产者的信息和农产品的信息次之，这一义务制度更侧重于经营者的主体责任，有助于责任的发生。如果食品和农产品的质量问题能够被追踪到主管部门，那么，即使经营者对其所出售的农产品的质量也不能进行举证，因此，食品农产品的质量就成了一种事后的被动监督。目前，我国对农业生产过程中的质量问题多采取被动的事后管制。(三)农贸市场的检测设备设备不健全，工作人员缺乏；首先是缺少快检室，快检室是进行快检的必不可少的配套设备，缺少检测设备，导致常熟市进厂的农产品不能出具合格证明，不能直接保障质量安全监督。二是检验队伍的力量不够，通过调查，我们发现常熟市的日常检验体系之所以没有实施，是因为缺少了大量的检验人员，同时，绝大多数的私营农贸市场都是通过运营方自筹资金进行的，农贸市场的财政投入很小，这就造成了农贸市场的基础维护成本和员工的工资得不到保证。另外，目前市场监管机构也存在着基层监管人员业务素质偏低，高素质监管人才匮乏的问题。监督农贸市场的基层监督员需要具有一定的运营管理知识，再加上目前农贸市场的管理人员缺乏训练，很少有经过当地市场监管部门的培训或者是到外地进修学习的，这就造成了监管人员的素质和专业程度都比较低。对于监督管理中出现的问题，没有很好的处理或者没有采取相应的对策来避免执行管理风险，致使许多监督措施得不到有效的执行。3提升常熟市农贸市场治理能力的建议3.1推动地方立法与市场规划农贸市场的发展离不开当地的经济，对其进行规制是地方性的行政法规，因此，中央政府不应该对其进行“一刀切”的立法，而是要给予其一定的自治空间。由于我国现行法律缺乏全国性的规定，因此，在制定地方性立法时，必须根据本地的经济状况，进行适度的立法。地方立法要突出本地特点，突出地方政府角色。"地方立法独具特色，以本地需要为导向，为中央政府的立法工作积累了一定的理性智慧与现实经验。首先，应制订切实可行的地方性立法方案，以明确地方性立法的指导方针。其次，地方性立法应确保其本身的可行性与适用性，要主动倾听当地民众的要求与意见，把握地方政府在治理过程中所面临的问题的发展趋势，适时地调整、完善相关的法律、法规。四是对市场运营主体的管理责任进行界定。在法律上，要让市场经营者承担起监督的职责，加强他们的管理活动的约束作用，并对市场开办者提出强制性的管理规定，让市场开办者严格执行商品市场准入、证照和预付费等制度，对于那些不服从市场秩序，拒不整改的，实行强制退出机制，并收回其经营权。在此基础上，提出了一种新的农村综合开发模式，并对其进行了详细的规划。农贸市场的建设要以地方经济发展为重点。政府应当在规划中为农贸市场预留土地，并将其纳入城市公用设施。在选择农贸市场的时候，要充分考虑其所处的交通条件、道路容量、排水、照明、通风和防火等条件。在进行新城建设、旧城更新的过程中，必须结合农贸市场的规划建设与升级。要把农贸市场的建设列入城镇公共服务设施、城镇控制性详细规划中去。3.2强化部门职责，加强联动共治3.2.1明确主管（牵头）部门在农贸市场的规划和施工过程中，工商部门是主要的责任（领导）单位。按照商务部的"三定"办法，农业农村市场的发展规划、农业农村市场的发展规划、农业农村市场的产业规范、农村市场的现代化建设等，都是由商务部的商务主管部门负责的。在农贸市场的日常监督中，一般都是由市场监督管理部门牵头，配合其它部门进行监督。所以，要让市场监管部门在农贸市场的日常监管中发挥主导作用，也就是由市场监管部门负责对市场管理体系的实施进行监督，对市场经营者的资质进行审核，保证在市场上出售的食用农产品的质量安全，并对市场经营者进行监督。对市场的经营者负有监管职责，促进各种管理措施的实施，保证市场的正常运行。3.2.2厘清各部门监管职责笔者认为，要尽快理顺各个部门的监督职能，明确各自的执法权限，尤其是对农贸市场管理中涉及到的商务、市场监管等方面的责任划分进行了规定。在此基础上，本文提出了一种新的行政管理模式，即建立了一套新的行政管理体制，以明确各行政机关的监督职能。根据有关部门关于农贸市场规划建设的文件分析，两个"三定方案"对农贸市场的监督重点是规划、建设、升级，应当由经济部门进行规划建设，并对其进行改造。市场监管部门的职责是监督食品安全，监督市场秩序。至于市容、环卫等方面的管制，亦须由有关主管部门依"权宜管理"之原则，负起责任。3.3健全产权清晰权责明确的管理制度3.3.1健全协同治理机制首先，应成立一个综合性的农贸市场监管机构。建立起一个协调、相互影响的监督机制，有助于保证农贸市场监督管理达到预期目的。各级政府部门要相互配合，保证监督的覆盖面，降低部门间的冲突，使监督效果达到最好。建议建立一个以政府职能部门为主体的农贸市场监督管理综合管理组织，促进辖区市政、道路等部门与其合作，同时建立一个农贸市场监督管理领导小组或驻场办事处，充分调动群众对农贸市场的监督积极性。完善各部门间的交流机制，建立监督信息共享平台，推动农贸市场的规范发展，为农贸市场的监督提供便利。通过实行“联动协作监督”机制，各个部门可定期开展联合执法活动，召开联席会议，对农贸市场监管中存在的问题进行研究，对监管中遇到的问题进行分析，对监管效果进行监测评估，从而为农贸市场监管的整体方向作出明确的安排。二是要明确各有关部门的协调监督职责。农贸市场的监督管理是一个系统的工程，除了一个牵头单位外，各个部门也要各司其职，才能保证监督的效果。在横向的权力分配过程中，对各个监管部门的权力进行分配，要注重对权力进行有效的连接，并建立起一个协调机制，将决策与执行相结合的优点充分地表现出来，构建一个一体化的执法系统，从而节省行政费用。建立以市场监管为主导，商务、自然资源、城管、农业等多个部门参与的农贸市场监管协作机制。3.3.2推进柔性执法方式一是要把市场的举办者的责任落到实处，组建共同的团队。农贸市场经营者虽然具有监督职能，但是没有执法功能，但是对于重大公共卫生突发事件（非洲猪瘟、禽流感等）的防控工作，承担着对农产品质量、消防等安全工作的安全责任，对完善可追溯系统的建设也负有管理责任。把农产品质量、防火等安全工作落实好，把农产品市场准入可追溯系统、安全系统、应急系统和紧急事件应急机制、清洗消毒制度、休市歇业制度、内部市场功能划分及运作机制等方面进行完善。系统和其他的管理工作。市场开办者和经营者应当签署一份合同，对市场的经营事项进行约定，对双方的权利、义务进行详细的规定，由市场经营者为经营者建立一个信息档案，经营者在出售食用农产品时，必须要提交各种资格证书，如产地证明等。应加强农产品安全和消防知识的培训，增强从业人员的法制观念，规范自己的生产行为。一是制定市场监督管理信息制度，对市场监督管理体制、市场监督管理机构的投诉、投诉和纠纷解决办法等进行公示，并对不合格食品农产品的处置情况进行公示。当然，市场的经营者在很大程度上可以控制农贸市场，但是他们的行动是没有法律约束力的。在农贸市场管理中，由于执法机关的工作范围广、工作内容多、工作内容单一等原因，导致了执法机构的工作相对滞后。为此，建议由市场监督管理部门牵头，组建由农贸市场经营人组成的联合监督小组，以提升监督效率。二是引进第三方监督机制。通过对日本和其他国家的农业市场监督模式的分析，可以看出，"农协"和"农协组织"这两个国家的农业市场监督制度已经被引进。尽管这三个机构是从政府系统中分离出来的，他们没有执法权力，也不追求利润，但是他们经常站在对农户的利益的保护上，维持农贸市场的正常秩序，约束自己的会员，在农贸市场的监督工作中可以发挥很大的自律作用。另外，这些机构也是政府与市场主体之间的一个很好的中介，可以将获得的信息及时地反馈给政府监管部门，给政府监管部门提供更多的信息，变被动的政府监管为主动的监管。同时，民间社会团体也能有效地缓解政府监管机构与农贸市场经营者、市场主体间的冲突。它是一种自律的形式，能够运用行业自律来对经营者违反规定的行为进行及时的处置。政府部门要制定相应的法规，将其置于合法、合理的位置上，对其进行规范化管理，让它能更好地起到辅助性监督的作用，指导它的发展，同时也要将自己的优势及时地通知政府，让政府监管部门能够更好地开展工作，减少政府工作中的基层压力。三是要健全信用监督体系。一是要对农贸市场的业主、经营者进行信用担保。二是对监督检查中发现的问题、检查结果以及违法、违规的惩罚等不良行为，依法予以公开，并对其进行信用评价。健全市场诚信的激励和约束机制。信用激励和约束机制能够对企业的行为进行有效的约束，从而推动一个诚实守信的企业的发展，同时也能控制一个违法的、失信的企业。同时，还制定了一个失信的企业黑名单，并对其进行了实时的更新。健全信息交流机制；推进跨区域、跨领域监管机构间的信息交流，强化各部门间的协作和信任，实现对市场监管资源的有效分配，保证监管从审批到执法的顺利进行。4结语在全面深化改革和推进国家治理现代化的背景下，农贸市场的规范化建设与管理是一项系统工程，需要各级政府、相关部门和市场参与者共同努力。常熟市在农产品市场规范化建设方面已经取得了显著的成效，但仍然面临一系列挑战。通过对常熟市农贸市场监管面临的问题进行深入分析，并提出相应的对策建议，有助于提升农贸市场的治理能力，保障人民群众的食品安全和合法权益。农贸市场的规范化建设是一项长期而艰巨的任务，需要相关单位从政策法规、监管体系、市场环境等多方面发力，不断创新和完善，以实现农贸市场健康、有序、可持续发展。常熟市在农产品市场规范化建设方面的探索和实践，为其他地区提供了宝贵的经验和借鉴，也为相关单位继续推进农贸市场监管提供了有益的启示。让相关单位以更高的标准、更严的要求、更实的措施，共同推动农贸市场监管工作再上新台阶，为人民群众提供更加安全、优质、便捷的农产品服务。未来，常熟市应继续深化改革，完善监管体系，推动地方立法与市场规划，强化部门职责，加强联动共治，健全产权清晰权责明确的管理制度。同时，应积极探索和创新农贸市场管理模式，推动农贸市场的转型升级，使其更好地适应市场经济发展的需要。

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