BOT项目运作程序文件

BOT项目的运作程序

一、BOT项目的运作程序

按照惯例，BOT项目的运作程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招标准备

阶段、资格预审阶段、准备投标文件阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实施阶段

（包括设计、建设、运营和移交）o

对于发起BOT项目的国内政府及其代理机构而言，从确定方案阶段开始到实施阶段之前的

各阶段，是BOT项目的前期工作，需要落实各种建设条件、选定投资人、落实项目资金来源、

基本确定建设方案，这一过程可以采用商议方式，也可以采用招标方式。大型的或者复杂的

BOT项目，往往采用招标方式来选择投资人。

1.确定项目方案

这一阶段的丰要目标是研究并提出项目建设的必要性、确定项目需要达到的目标。

传统的政府融资项目，往往通过礼聘咨询公司或者设计院，编制项目建议书和可行性研

究，并通过召开咨询会议和审查会议的方式对项目的规模、技术、经济等方面的内容进行优

化，并通过计划管理部门下达批文的方式加以确定.

与传统的政府项目不同，BOT项目在这一阶段的主要目标是确定项目建设的必要性，并进

一步研究确定设计规模和项目需要实现的目标，而不需要确定项目采用的技术、项目投资额或

者者投资收益水平。因此，在招标文件中不需要详细规定项目的技术方案和实施方案，只需

要勾画出项目在规模、技术、经济等方面的轮廓，鼓励投标人在项目构想和设计方面提出新

的观点，发挥他们各自的技术和经验优势，从而有利于政府从各投标方案中选择一个最佳方

案作为实施方案。固然，普通情况下，为做到心中有数，政府礼聘咨询公司或者设计院进行

预可行性研究，提出项目技术要求并进行实施方案比较，也是十分必要的，

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项目是否具备合理的投资收益，或者说，政府是否准备允许投资人获得合理的投资回报，

是在这一阶段必须确定的原则性问题之一。惟独允许投资人获得合理的回报，项目采用BOT方

式才可能取得成功。不可能盈利的项目，只能由政府或者公共机构进行投资建设，除非政府能

够采取财政补贴等方式保证项目投资人获得合理的回报.

2.立项

立项，是指计划管理部门对《项目建议书》或者《预可行性研究报告》以文件形式进行允许建

设

的批复。目前，随着我国经济体制改革的深化和我国加入WTO等客观实际的需要，立项管理的

程序和审批权限正在改革之中。

BOT项目在发布招标文件之前，按照国家的基本建设程序完成项目立项是非常必要的。已

经立项的项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参预项目的积极性。在项目没有立

项的情况下进行招标工作，如果投资人确定后政府不批准项目，将会给中标人造成很大的损

失。因此，项目立项通过的审批文件普通被作为招标的依据，

目前，普通来说，外资BOT项目需要得到国家计委的批复，内资BOT项目可以由地方政府

批复，在前期准备工作不足的情况下，计划管理部门也可不批复《项目建议书》或者《预可行性

研究报告》，而是批复进行允许项目融资招标，这种批复也可作为招标的依据。

3.招标准备

项目立项工作完成后，即可着手准备招标工作，主要内容有：

第一步，成立招标委员会和招标办公室。

从已有的BOT项目来看，成立招标委员会和招标办公室，对于落实项目基本条件、加快招

标进度和提高工作效率，具有十分重要的意义。招标委员会普通由政府主管领导担任主任，计

划、财政、税务、土地、价格等主管部门的主要负责人作为委员会的成员。招标委员会的主要

职责是研究招标过程中的重大事项并做出决策.招标办公室往往设在负责办理招标具体事宜的

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单位，可能是行业主管部门，也可能是政府控制的国有企业，其职能是贯彻执行招标委员会做

出的决策，牵头落实项目前期准备工作，研究项目在经济、技术等方面的问题，并就重大问题

的解决方案向招标委员会提出建议.

第二步，礼聘中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院。

由于BOT项目彻底按照国际惯例进行运作，要求政府和投资人在签订合同前，对于项目的

经济、技术、法律等方面的问题，做出细致、完整、严密的规定，否则，即使是一个看似弱小

的疏忽，也可能带来不利的后果，轻者导致项目失去公平，使政府处于不利地位，重者将导致

招标失败、项目流产，甚至使政府和国家遭受严重的经济损失C

因此，礼聘专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院，发挥他们在国际招投标、国际

投融资等方面的经验优势，匡助政府进行充分和细致的招标准备工作，使项目结构设计更加严

谨和符合国际惯例，最大限度地降低项目风险，提高项目成功率，是十分必要的。

第三步，进行项目技术问题研究，明确技术要求。

虽然政府在招标前并不需要规定投标人采取何种技术方案，但是，由于项目最终将移交给

政府，而且项目多是为大众提高公共服务的基础设施，因此，必须在规划条件、技术标准、工

艺和设备水平、环境保护等方面提出明确的要求。为此，政府应该礼聘设计院作为技术顾问，

对上述问题进行细致和精密的研究，并将经政府确认后的要求在招标文件中详细而清晰地进行

说明。

第四步，准备资格预审文件，制定资格预审标准。

资格预审是招标工作中一个很重要的环节，特别是对于前期工作周期长、情况复杂的BOT

项目，在正式投标前进行资格预审，选定少数几家竞争力较强的投标人，邀请他们前来参加投

标，能减少招标工作量，提高招标质量，因为，经过资格预审后，惟独那些具有较强的技术能

力和财务能力的公司才干参加投标，招标人不需耗费大量的时间和精力对那些竞争力不强的标

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书进行评审，可以认真子细地对通过了资格预审后的投标人的标书进行评审c如果通过预审的

投标者在财力上和技术上是健全和可信的，尽管投标者数量不多，同样能够保证在投标过程中

形成激烈竞争的局面。从投标人的角度来看，参加投标的投标者数量越多，中标的机会越小，

因此他们可能不愿意花费太多的时间和精力来准备标书.相反，如果他们是少数投标者中的一

员，中标的机会增大，就会促使他们认真而努力地提出一份竞争力很强的标书。

因此，政府应该及早准备资格预审文件，在资格预审文件中明确资格预审标准.资格预审

的期限可以根据项目前期工作的准备情况适当延长，让更多的潜在投资人获悉项目信息，增加

竞争的激烈程度。资格预审文件中的资格要求，应该根据项目的特点和要求进行制订。

第五步，设计项目结构，落实项目条件。

不同地方的政府及其职能部门，在管理程序上不尽相同；不同类型的项目具有不同的特点

和各种不同的要求。因此，应该针对项目本身的特点，结合政府在本项目上制订的目标，设计

合理的项目结构，并根据项目结构，逐项落实项目的各种条件。一个在BOT方面具有丰富经蛉

的咨询公司，能够匡助政府设计和制订合理的项目结构，并匡助政府有计划地、系统地落实各

项条件，为确保招标成功打下坚实的基础，

第六步，准备招标文件、特许权协议、制定评标标准。

在确定项目结构后、初步落实项目基本条件后，即可开始编制招标文件，制订特许权协

议。在招标文件中，必须详细说明政府在技术、经济、法律等方面的要求，让投标人尽可能充

分和准确地领略政府的意图“应该把投标人必须遵守的强制性的要求和可由投标人建议的可协

商的要求区分开来，在特许权协议中，应规定项目涉及的主要事项，明确政府提供的各种支持

条件或者承诺,评标标准应该体现政府在选择什么样的投资人和建成一个什么样的项目方面的

要求和标准，特别要对主要目标（例如：最终消费者支付的价格最低，或者公共开支最低，或

者者对整个经济而言项目的投资费用最低等）有一个清晰的定义。招标文件中规定的评标标

准应

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该尽可能明确和详尽，以便于投标人设计出最符合政府要求的方案、

为了加快进度，招标文件的准备工作往往与资格预审同步进行，只要保证资格预审阶段和

招标阶段的时间能够合理安排就行,

4.资格预审

邀请对项目有兴趣的公司参加资格预审，如果是公开招标则应该在媒体上刊登招标公告,

参加资格预审的公司应提交资格申请文件，包括技术力量、工程经验、财务状况、履约记录等

方面的资料。招标委员会应该组织资格预审专家组，对这些文件进行比较分析，拟定一个数量

不多和参加最终投标的备选名单，并在项目条件基本落实和招标文件基本准备就绪之后，发出

资格预审结果通知，同时向通过资格预审的投标人发出投标邀请书。

参加资格预审的投标人数量越多，招标人选择的范围就越大,为了在确保充分竞争的前提

下尽可能减少招标评标的工作量，通过资格预审的投标人数量不宜过多，普通为3~5家比较合

适。北京第十水厂BOT项目的资格预审通告发布后，共有34家跨国公司或者银行购买了资格预

审文件，7家联合体（共19家公司）提交了资格申请文件。招标委员会选择了其中的5家联

合体参加项目投标。这些公司分别来自法国、英国、日本、意大利和香港.

5.准备投标书

在获得招标委员会的书面邀请后，通过资格预审的投标者，如果决定继续投标，则应按照

招标文件的要求，提出详细的建议书（即投标书）。在投标者的建议书中，普通应详细地说明

所有关键方面，如：

•设施的类型及所提供的产品或者服务的性能或者水平；

•建设进度安排及目标竣工日期；

•产品的价格或者服务费用；

・价格调整公式或者调整原则；

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•履约标准（产品的数量和质量、资产寿命等），

•投资回报预测和所建议的融资结构与来源；

・外汇安排（如果是外资BOT）;

•不可抗力事件的规定；

•维修计划（这对于BOT项目特别重要，因为项目的所有权必须在有命中期移交给政

府）；

•风险分析与分配。

在准备标书阶段，投标人将就标书中的有关内容向招标人提出疑问。招标人应该以标前答

疑会等形式进行解答，并将解答内容以书面形式正式通知所有通过资格预审的投资人。为使投

标人对项目所处的环境有更加清晰和深入的了解，招标人应该组织一次现场考察。在北京第十

水厂BOT项目的招标过程中，5家通过资格预审的联合体在购买了招标文件之后，在准备标书

期间陆续提出了一百余道问题。招标委员会举行了标前答疑会议，并多次回答了投标人提出的

问题。5家联合体最终全部递交了标书，这在国内类似项目中是第一次（其他项目中都有投标

人抛却投标的现象）。

6.评标与决标

投标截至后，招标委员会将组建评标委员会，按照招标文件中规定的评标标准对投标人提

交的标书进行评审c评标标准必须在招标文件中做出明确陈述。评标方法的选择将显着地影响

到最终的评标结果，因此，普通情况下，招标文件中规定的评标标准不允许更改。

标书中的主要标的应该是评标时重点考虑的核心因素，如果采用评分法评标，则该因素的

分值应该占有绝对的权重。北京第十水厂BOT项目评标的标准以水价为主，适当考虑了融资方

案、法律方案和技术方案.

评标结果将受下列因素影响：

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•折现率的选择：如果以投资费用为目标，应该用资金的社会机会成本对未来的费用效益进

行折现计算。用资本的市场利率作财务折现率进行财务费用的比较则较为适宜。

•税金处理：在以消费者支付的价格为目标时，税金可以被看做是一项费用。但在以公共开

支为目标的比较中，税金则可不予以考虑。

•免去政府机构所承担风险的意义：将风险转移给私营机构，从整个经济来看，可能并不影

响项目的资金费用，但如果把公共开支控制到最小作为评标目标时，项目采取BOT方式将比由

政府机构自行建设和运营具有优越性。

7.合同谈判

决标后，招标委员会应邀请中标者与政府进行合同谈判。BOT项目的合同谈判时间较长，

而且非常复杂，因为项目牵涉到一系列合同以及相关条件，谈判的结果要使中标人能为项目筹

集资金，并保证政府把项目交给最合适的投标人。在特许权协议签订之前，政府和中标人都必

须准备花费大量的时间和精力进行谈判和修改合同。如果政府与排名第一的中标候选人者不能

达成协议，政府可能会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推，

运作良好的BOT项目，由于投标人之间竞争十分激烈，使政府在谈判中的地位非常主动。

如北京第十水厂BOT项目，谈判工作共进行了三轮。第一轮主要是了解双方的观点，第二轮解

决了水价等核心问题，第三轮解决了遗留问题（主要是对不可抗力的处理），谈判结果在不少

方面突破了国内类似项目的惯例，使中方的利益得到了更好的保护。

政府与私营机构间的合同必须做到：

•使中标人按商定的条款，对提供合同上规定的服务承担义务；

•给中标人以项目的独占权以及使工程得以实施的各项许可；

如果需要的话，由政府或者政府机构承担根据商定的条款购买项目产品或者服务的义务，

如承

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担或者取或者付义务，

特许权协议必须得到同时签署的其他许多协议的支持，并以此为条件，以使中标人能够完

成其任务，通常情况下，中标人在谈判结束以后必须签署的相关协议有：

•与项目承贷方的信贷协议；

•与建造承包商的建设合同；

•与供应商的设备和材料供应合同；

•与保险公司的保险合同。

中标人是否能够顺利地签订上述相关合同，取决于其与政府商定的合同条款。因此，从中

标人的角度来看，政府应提供项目所需的一揽子基本的保障体系，政府则希翼尽可能地减少这

种保障。

8.融资与审批

谈判结束日草签特许权协议以后，中标人应报批《可行性研究报告》，并绢建项目公司，项

目公司将正式与贷款人、建造承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与

政府正式签署特许权协议。

至此，BOT项目的前期工作全部结束，项目进入设计、建设、运营和移交阶段。

9.实施阶段

项目公司在签订所有合同之后，开始进入项目的实施阶段，即按照合同规定，礼聘设计单

位开始工程设计，礼聘总承包商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运营，在特许期届满

时将项目设施移交给政府或者其指定机构。

需要强调的是，在实施阶段的任何时间，政府都不能抛却监督和检查的权利。因为项目最

终要由政府或者其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营，所以必须确保项目从设计、

建设到运营和维护都彻底按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。

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BOT项目运作程序简表

运作程序招标要工作役标人主要工作

卜^案

提出项目建设的必要性，确定项目需要达

到的目标

向计划管理部门上报领目建议书》或者（预

立项

1

可行性研究报告r取得批复文件或者允许

进行项目融资招标的文件

1.成立招标委员会和招标办公室；

2.礼聘中介机构；

招标准备

3.研究项目技术问题，明确技术要求；

4.准备资格预审文件；

5.设计项目结构，落实项目条件；

6.编写招标文件，制定评标标准。

1.发布招标公告；

1.获取项目招标信息；

资格预审

2.发售资格预审文件；

2.购取资格预宙文件；

3.组织资格预审；

3.编写并递交资格预审文件。

4.通知资格预审结果，发出投标邀请书,

1.购取招标文件；

准替投标书

1.编写并发售招标文件；

2.研究招标文件，向招标人提问；

2.标前答疑，组纭现场考察。

3.参加现场考察；

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4.编写并按时递交投标书。

评标与决标

1.对有效标书进行评审；

回答、澄清评标委员会的提问。

2.选出中标候选人。

1.按照排序与中标候选人就全部合同和协

合同谈判议的条款和条件进行谈判，直至双方彻底

司左，

2.草签特许权协议及其他合同和协议.

1.报批项目可研报告，成立项目公

司；

1.协助中标人报批项