第六章政策执行

欢迎同学们学习《公共政策分析》这门课程！2024/11/71第六章

政策执行

第一节

政策执行的含义、特点和作用

一、政策执行的含义关于政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学派和组织理论学派两大流派，它们分别从两个不同角度和侧面对政策执行进行了描述。行动学派关注政策的指导性作用，强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。认为行动坚强有力、方法切实可行就可以顺利地实现政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。2024/11/72安徽师范大学政法学院组织理论学派强调政策执行组织的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能是纸上谈兵。因此该理论认为，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，即主观上能否理解和领会政策，能否具有执行的积极性；客观上是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。2024/11/73安徽师范大学政法学院事实上，两种关于政策执行的理论观点都各有其道理，它们只不过是从不同角度、不同侧面阐述了政策执行的重要意义。我们的定义：政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等方式，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

2024/11/74安徽师范大学政法学院二、政策执行的特征

作为政策过程的一个重要阶段，政策执行主要表现为以下六个特征：1．对象的适用性

即一定的政策适用于一定的对象。政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及到一定的人和事。严格地说，政策对象的适用性是指政策的时间效力、空间效力和政策对人和事的效力。因此，政策对象应当体现三个方面的内容，一般而言，其标准的表达方式是：

“在××范围内，××主体（目标群体），从事××活动，适用本政策。2024/11/75安徽师范大学政法学院2．执行的灵活性

在政策实践中，多数政策（特别是中央政府的政策）都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不涉及操作层面的具体细节。因此，在政策执行过程中，各地方或部门应结合本地区本部门的实际，制定切实可行的政策方案，切忌僵化教条、生搬硬套。强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果。但运用不当，也会带来一定的负面影响。如出现“上有政策，下有对策”、“上有大政策，下有土政策”的情形。2024/11/76安徽师范大学政法学院3．执行的有序性执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是保持政策执行稳定开展的基础要素。它要求政策执行程序的每个环节具有时间上的先后次序。4．过程的动态性

政策执行由一系列活动构成，它是一个思想和行动需要不断变化和调整的过程。一方面，任何政策方案都不可能与客观现实完全一致；另一方面，随着时间的推移和环境、条件的变化，执行中会遇到一些新情况、新问题，政策执行者须根据事物发展的状况动态地调整执行策略。2024/11/77安徽师范大学政法学院5．执行的协调性

政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的变化都会影响到整个政策执行的进程。这反映了政策执行在空间上的协调性。影响政策执行协调性的因素很多，其中最为主要的因素是制度性因素以文化行政管理为例，管理机关有新闻出版部门、广播电影电视部门、文化部门，还包括工商行政管理部门和公安部门等。在这种体制下，有关音像制品的政策执行将遭到来自不同有权主体的制约。故此，需要进行一定的协调。2024/11/78安徽师范大学政法学院6．执行的时限性政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。政策执行的时限性为政策参与者提供了统一化、标准化的时间标准，使政策执行行为在时间上连贯和衔接，避免政策执行主体行为的随意性和随机性。2024/11/79安徽师范大学政法学院三、政策执行的功能1．确保政策目标的实现

政策执行的首要功能就是通过将政策转换成可操作的具体活动，从而确保政策目标的实现。

2．检验政策成效

政策执行是过程和结果的统一。只有通过政策执行，才能取得政策结果，并据此检验政策成效，修正完善政策，改进执行过程。3．为后继政策制定提供重要依据

一项新政策的制定，往往要在分析先前政策效果的基础上进行。政策执行活动及其效果可以为后继政策的制定提供重要的参考依据。2024/11/710安徽师范大学政法学院

第二节

政策执行的条件政策执行所需要的资源条件主要涉及：1．经费资源：经费是政策执行的基础性物质资源。政策执行需要有足够的经费保证。2．人力资源：人力资源是政策执行的必要前提，政策执行需要有足够的人力支持。3．信息资源：信息是影响政策执行的重要变量。政策执行人员需要具备获取信息和处理信息的能力。4、权威资源：权威是政策执行的权力来源，权威多来自于法律的授予。一、必要的政策资源2024/11/711安徽师范大学政法学院二、顺从的目标群体目标群体是政策直接作用和影响的对象。目标群体是否认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键因素。政策执行与目标群体的关系：1．政策方案对政策对象的规定。须结合政策对象的具体情况有针对性地设计政策执行策略。2．政策对象对政策的接受程度。政策对象对政策有接受或不接受两种选择。接受政策的情况又可分为三种状态：服从、认同与内化。3．政策执行成本对目标群体的影响。通常，目标群体付出的成本越小，就越趋向于支持某项政策。

2024/11/712安徽师范大学政法学院三、正确的执行策略

1、原则性与灵活性相结合。政策作为规范人们行动的准则，体现事物的本质和规律；实效性。2．建立有效的制度安排。完善法律制度。

3．利用各种执行手段：行政手段。（行政命令、指示、规定、规章等）经济手段。（利用经济杠杆，调节各种利益关系）法律手段。（法律、法规、行政立法、司法仲裁等）思想教育手段。（舆论、说服、协商、批评与表扬）4．重视成本效益分析。（以较少投入获得较多产出）

2024/11/713安徽师范大学政法学院四、胜任的政策执行队伍

作为政策执行的基础资源，执行者的作用是至关重要的。胜任的执行队伍应具备以下要求：1、执行人员的素质要求

我国现阶段政策执行人员应具备如下基本素质：(1)政治素质：党和政府历来把政治素质放在首位。具体是指：坚持四项基本原则，忠于党的基本路线；具有高度的事业心和勇于开拓的精神；树立人民公仆的观念，全心全意为人民服务等。(2)品德素质：政策执行者应是遵纪守法，廉洁奉公的模范；遵守社会公德和职业道德；具有良好的个人修养（私德）,忠于职守；服从上级，尊重下属；维护党和政府的权威、国家和人民的利益。2024/11/714安徽师范大学政法学院(3)知识素质：知识包括基础知识、专业知识、相关知识等类别，主要来源于亲身实践的经验(直接知识)和前人或别人的经验(间接知识)。政策执行者既要具备一般文化知识(学历水平)，又要掌握本专业知识；既要锻炼实践经验，又要勤奋好学，建立合理的知识结构。(4)能力素质：能力是知识的具体运用，是各种素质的综合体现，具有多层次、多样性的特点，政策执行者应具备的能力主要包括：随机应变能力，组织管理能力，人际交往能力，社会活动能力，开拓创新能力，独立思考能力，时间管理能力，语言表达能力等。

2024/11/715安徽师范大学政法学院

(5)心理素质：人的行为是其心理活动的产物，政策执行者的心理素质与其行为和效果有着直接的关系。因此，应该具有良好的心理修养。(6)身体素质：健康的身体是工作的本钱，只有具备了良好的身体条件，才能保证工作有充沛的精力，具有适应各种环境的能力。在工作和生活上，要心胸开阔、宽以待人、豁达大度、具有耐心和坚强的意志力，保持稳定的情绪，强化向上的动机，善于自我激励。2024/11/716安徽师范大学政法学院2．执行队伍的互补

政策执行队伍是由个体组成的，但这个队伍绝不是个体的简单相加，其中存在着个体间的互补问题。互补指的是个体间的相互作用和影响，是一种系统的优化，形象比喻的说法是“木桶理论”。

图5-1木桶理论示意图

木桶的桶壁是由很多块木板组成的，无论木桶的容积有多大，桶壁中那块高度最低的木板决定了整个木桶的盛水量。2024/11/717安徽师范大学政法学院“木桶理论”给予我们的启示：在一个系统中，只要有一个环节不匹配，就可能导致整体功能的低下。一个群体也是如此，有时一个人的缺陷就可能葬送群体所有成员的努力。因此，在一个组织中，只有取长补短，解决薄弱环节，才能发挥整体的优势和功能。2024/11/718安徽师范大学政法学院执行群体中的素质互补主要包括以下内容：（一）知识互补

一个富有效率的执行群体，应该形成多学科、多层次的知识结构，既有一般知识，又有专业知识；既有理论家，又有实干家，组成一个知识内容综合、专业门类齐全的群体。（二）能力互补

能力是指人们运用各种知识解决问题的本领。人们的能力类型往往各不相同，在一个执行群体中，如果能将各人的能力有机搭配、合理组合，形成良好的能力结构，就能发挥出优化的群体效能。2024/11/719安徽师范大学政法学院（三）年龄互补

处于不同年龄段的人们，在阅历、经验、精力、作风等方面，各有特点。在一个执行群体中，只有做到老中青合理搭配，才能充分发挥各自的优势，形成年龄互补，提高整体效能。

老同志经验丰富、处事稳重、思虑周密，但精力有限、趋于保守；中年同志年富力强，但生活压力较大；青年同志朝气蓬勃、精力旺盛、敢于开拓，但阅历不够，经验不足。2024/11/720安徽师范大学政法学院（四）性别互补在各级、各类政策执行群体中，女同志比例偏少，女性的优势没有得到真正发挥。这主要受传统观念的影响。女性的优势是：善于体察细节，工作一丝不苟、富有耐心、能够容忍等。如何发挥女同志在执行中的作用，形成性别互补，是执行工作面临的一项挑战，这对于拓宽人才渠道、开发人力潜能有着重要意义。（五）个性互补

个性互补指气质与性格互补。从心理学角度看，人的气质有活泼、兴奋、安静、抑郁等不同类型；人的性格也有内向、外向、顺从、独立等不同特征。然而，人的个性没有优劣之分，从某种意义上讲，都有积极和消极的一面。个性互补，就是将不同气质、性格特点的人合理组合，使他们相互协调和补充，提高群体的合力与向心力。

2024/11/721安徽师范大学政法学院五、有效的沟通

执行中的沟通主要指执行机构之间，执行机构与有关部门之间，上下级之间，执行人员之间，执行人员与目标群体之间，为实现政策目标所进行的信息交换。这里着重分析沟通障碍的问题。（一）语言方面的障碍

口头语言和书面语言是信息沟通的重要手段。语言和文字的表达能力，以及对语义的共识在沟通中起着重要作用。如果信息传递者使用方言土语或口齿不清，就难以清楚地表达自己的意思，必然会引起人际沟通的障碍。如果文字不通、词不达意、模棱两可或错字连篇，也会带来沟通的障碍。沟通双方如果对语义的理解存在差异，那么就会造成沟通的障碍。2024/11/722安徽师范大学政法学院（二）知识经验差距过大

信息的传递者和接收者之间如果在知识和经验水平上悬殊过大，双方的沟通就存在障碍。丁玲的长篇小说《太阳照在桑干河上》描写了一个叫文采的知识分子。这位文采先生“正如他的名子一样，生得颇有风度，有些地方很像个学者的样子。”使人觉得他要是讲起话来，一定会口若悬河。实际情况也的确如此，可效果却不尽然。当他面对闹翻身的农民，作长达六个小时，内容丰富的报告时，却出尽了洋相，弄得不可收拾。正如小说里讲的，“有人悄悄从人群里走出来，坐在后边的台阶上，手放在膝头上，张着嘴巴睡着了。”而顾长生的娘和不让她离开会场的人吵上了。于是群众的议论声，民兵的喝止声，会场主持人的喊叫声，乱成一片。“文采同志讲不下去了，他只好停下来。”要不是民兵捆绑的权威和警告，恐怕听众早就跑光了。2024/11/723安徽师范大学政法学院演讲为什么会失败呢？是因为文采同志敷衍了事，没有做认真准备吗？是文采同志没有学识，不懂革命道理吗？是文采同志词汇贫乏、语句不通吗？是农民群众对报告人不欢迎、不信任吗？都不是！根源在于双方知识和经验差距过大，在于文采同志不能有的放矢。他的演讲，虽然是农民最关心的问题，但讲的多是些大道理，使用的语言多是书面语言，一板一眼，高谈阔论。这样的报告对有文化的人来说或许还可以，但对刚刚起来闹土改的农民来说就行不通了。2024/11/724安徽师范大学政法学院（三）组织结构不合理

组织结构不合理主要指的是管理幅度和管理层次的安排不合理。对管理幅度和层次的研究可以说源远流长。圣经故事《出埃及记》中有这样一段记叙：摩西带领着耶路撒冷人走出埃及。每天从早到晚忙于接待来找他的臣民。下面的人整天排着长长的大队等待同他谈话。摩西明显感到力不从心。他的岳父建议他每10个人指定一名长老，建立“长老制”。一般臣民有事和长老商讨，如果长老解决不了再去找摩西请示，这样他就能省出许多时间去处理真正重要的问题。这个故事是对管理幅度和层次的最早探索。从中我们可以发现：管理幅度过宽，沟通就难以进行，而要减少管理幅度，只有通过增加管理层次才能达到。2024/11/725安徽师范大学政法学院管理幅度过大，会带来沟通的困难，而管理层次过多，又会导致什么结果呢?如果我们做“传话游戏”，就会发现：由于信息传递的链条过长，信息在传递过程中受到层层的“过滤”，最后得到信息的人所接收的信息往往是失真的。它告诉我们的道理是：管理层次越多，上下级之间的沟通就越困难，信息的准确性就将大打折扣。2024/11/726安徽师范大学政法学院（四）曲解造成的障碍

在信息沟通中，人的行为起着很大的作用。众所周知，同样一句话，由于时间、地点、条件的不同，甚至语调的高低、表情的差异都可能代表不同的意思，造成人们理解的差异。如：“你真可以啊！”（五）沟通技能方面的障碍

沟通技能低下往往成为影响沟通效果的一大障碍。假如你是一个部门的领导，当一位下属怒气冲冲地闯进你的办公室，准备向你宣战时，你应该怎么办？2024/11/727安徽师范大学政法学院如果你是个急脾气的人，缺乏沟通的耐心、技巧，可能马上就挑起事端,如问他：“你怎么了?”、“你要干什么？”、“请你出去！”等诸如此类的话；如果你是一个具有沟通耐心和技巧的人，你可能请对方坐下来平心静气地说，或者岔开他的思路，转移其注意力，谈谈天气、拉拉家常，谈一些与其目的无关的问题。前一种做法无异于火上浇油，必将导致矛盾激化。而后一种做法却可以缓和对方的情绪，拖延正面的交锋，从而解除其心理武装，使其缴械投降。我们在实际工作中不难发现，有些领导者能够顺利地解决一些矛盾和纠纷，而另一些领导者则会把小事闹大，大事闹僵，不断使矛盾激化。是什么原因造成这样的差别呢?这与沟通技巧的高低不无关系！

2024/11/728安徽师范大学政法学院（六）心理因素的障碍1．知觉的选择性：从认知的特性而言，人们总是选择自己需要和感兴趣的信息。这种知觉的选择性对沟通的信息进行了自觉或不自觉的取舍，必将影响正常的信息沟通。2．个性冲突：个性强烈的人聚到一起往往缺少相互间的信任，更多的是彼此敌视。这种情况不利于有效沟通。3．情绪影响：情绪反常的人，会丧失与别人交流的兴趣；烦躁不安、情绪波动的人，也势必歪曲正在发送或接收的信息；情绪低落、疲惫不堪的人，同样会丧失沟通愿望和信息的接收能力。

4．否定逆言的心理：在交流中，特别是在有分歧的时候，人们本能地表现出否定反面意见的心理倾向，乐于选择和接受符合自己意向的信息。当然，影响正常沟通的因素还有很多，如沟通的时机、沟通信息量的多少、沟通的场合、沟通的气氛等等。这些因素对沟通效果都有影响，均应予以重视。2024/11/729安徽师范大学政法学院

第三节政策执行中需要注意的问题执行是一种目的性很强的活动，明确既定目标，做到有的放矢，是政策执行最基本的要求。每位业余围棋选手可能都有过如下体验：在布局阶段自己所选择的定式主要是为了获取外势，但进入中盘当双方棋子都纠缠在一起时，厮杀中往往会一时兴起，把自己最初的目标抛在脑后，拼命地捞取失地，自己去化解开始时费力形成的外势，等到醒悟过来时，一切都晚了。因此，战术上的胜利可能导致战略上的失误，违背初衷的做法被视为执行之大忌。

一、明确既定目标

2024/11/730安徽师范大学政法学院第二次世界大战中，美国为盟军生产的军火都要运往欧洲。由于运输任务很重，政府动员了许多商船。开始时由于德国飞机攻击频繁，商船的损失极为惨重。美国海军部因此决定在商船上安装高射炮和高射机枪。但过了一段时间后发现，这些高射武器的战绩实在糟糕，几乎没有击落或击伤一架敌人的飞机。所以许多人对此举提出了疑问：有没有必要继续在其它商船上安装高射武器?这样做是不是多此一举?盟军海军的运筹小组经讨论研究后认为，把在商船上安装高射武器的策略目标定为歼击敌机是欠妥当的。真正的目标实际上应该是减少被击沉击伤的运输商船数。虽然高射炮没有击毁一架敌机，但通过统计数据分析，发现它在保护商船、防止敌机轰炸方面起到了显著的作用。安装高射炮并不是徒劳之举，关键是要看为了达到什么样的目的。

2024/11/731安徽师范大学政法学院二、实施反馈控制

执行是一个动态过程，必须重视反馈控制，保持应变能力。因为，在执行中会出现许多新问题、新情况，只有根据反馈的信息，不断调整既定策略，才能逐步达到或接近既定目标。在滑铁卢战役中，拿破仑把追击普鲁士军队的重任交给了忠实的将领格鲁希。格氏率部队出发才几个小时，主战场就响起了隆隆的炮声，但他不为所动。尽管没有发现普军的任何踪迹，他仍命令部队照原方向前进。副指挥官在这时候坚持要求改变进军的方向，挥师主战场，但格氏却固执已见，急得副指挥官两眼冒烟。格鲁希非常忠实却过于平庸，他只知恪守旧令，机械地执行，不懂得反馈控制，灵活机动。由于他的失误，终于使不可一世的拿破仑成为敌人的“阶下囚”。如果格鲁希聪明一些，及时根据“未见普军”的情况做出应变对策，战局的发展恐怕就完全是另一个样子，历史很可能就得重写。2024/11/732安徽师范大学政法学院三、在摸索中前进

“走一步看一步”，“摸着石头过河”，这些看似平庸的经验对情况复杂、风险较大、无先例可循的执行工作来说，是非常适用的。面临上述情况的时候，人们只能根据笼统的甚至模糊的政策目标，在执行中逐步摸索实现目标的有效途径，并运用管理学的反馈控制原理，不断地对目标进行修正，使实施方案逐渐得到完善。但是，这种执行策略不适用于简单、确定和常规的情况。2024/11/733安徽师范大学政法学院

摩托车市场之争日本的本田公司成功进入美国摩托车市场的经验，正是这种“试试看”营销策略的典型表现。西方人常用猫捉老鼠的比喻形象地描绘日本人进行这类摸索的过程：它首先静静地卧下，仔细观察老鼠的动静，当确信老鼠的行踪之后，它会轻轻地迈出几小步，看看老鼠有什么反应，当有把握抓住老鼠的时候，它会以最快的速度猛扑上去。本田公司的轻便摩托车是1959年进入美国市场的，最初并不顺利，第一年只卖出了167辆。美国摩托车专家们嘲笑这些小型的日本产品是玩具，但这些嘲笑和怀疑很快就被改变了。1960年本田摩托销售量为2.2万辆。在随后的5年，本田摩托销量猛增了10倍，1965年到达27万辆。到1965年本田公司已占领了美国摩托车市场80％的份额。

2024/11/734安徽师范大学政法学院

“安静的小狗”

“安静的小狗”是一种松软的猪皮便鞋的牌子，当其刚刚问世时，沃尔弗林公司为了了解消费者的心理，采用了一种试探性的营销策略：先把100双“安静的小狗”无偿送给100位消费者试穿8周，时间到了之后，公司便派人登门收鞋，并通知顾客，若想留下这双鞋子，每双需付5美元。其实公司并不是真想收回这些已经失去价值的鞋子，而只是想调查一下5美元一双的“安静的小狗”是不是有人愿意购买。结果绝大多数的试穿者都把鞋子留下了。得到这个消息之后，沃尔弗林公司便开始大张旗鼓地生产和推销这种便鞋，他们以7.5美元的价格把“安静的小狗”推向市场，很快就销售了近10万双，取得了巨大的成功。2024/11/735安徽师范大学政法学院四、注意政策整合

一项政策的执行或政策问题的解决，可能同时有别的政策牵涉同一个问题，若彼此不一致，就会导致不同的执行行为。特别是在当今复杂的社会环境下，政策繁多，政策之间有很大的关联性。有的时候，之所以需要新的政策方案来解决问题，很可能是因为现有政策之间相互矛盾和冲突引发的。因此，政策的整合是一项很重要的工作。

2024/11/736安徽师范大学政法学院政策整合性方面存在的问题，往往是由于政策制定者就事论事，政策近视，不能统筹兼顾造成的。政策整合性好坏，直接关系到政策执行的有效性。以农村统筹收费制度为例，1991年12月发布的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定：向农民收取的统筹提留费用不能超过上年度农民人均纯收入的5％的水平。而在后来下发的关于从农民纯收入中提取相关费用的文件中，规定的收费总量却为7－8.5％。这就使乡镇村组在贯彻和执行上级收费政策时处于左右为难的境地。同时，收费政策上的不统一也为一些地方扩大收费额度提供了政策空间。2024/11/737安徽师范大学政法学院总之，政策执行是一种实践活动，它与经验有着非常密切的关联。只要留心剖析古今中外一些成功与失败的典型实例，细心观察发生在日常生活中的一些与此相关的事情，仔细分析结果的偶然性与必然性，认真总结其中的得失利弊，就可能会深刻地体验到经验带给执行活动的贡献。2024/11/738安徽师范大学政法学院一、多项选择题：

1、

政策执行中运用的手段有（

）。

A.行