论行政公益诉讼的适用条件

【摘要】通过梳理我国行政公益诉讼制度确立的过程，分别从行政机关不依法履行职责、经检察机关督促后仍未纠正、特定领域公共利益受到侵害三个方面分析我国行政公益诉讼的适用条件。行政公益诉讼是检察机关法律监督权的一种延伸，其核心在于维护公共利益的实现。【关键词】公益诉讼

不依法履行职责

法律监督一、我国行政公益诉讼制度的确立改革开放至今，中国经济、社会一直在快速发展变化中，但与之随行的生态环境破坏、国有资产流失等问题也时时成为民众关心、热议的话题，尤其是进入新时代以来，党和国家对这些公共利益领域的法治保障更加重视，以国家机关为代表的行政公益诉讼制度的确立很快被提上了日程。公益诉讼顾名思义，其核心诉求是不特定多数人的公共利益因特定原因遭遇侵犯，权利所有人或利益相关人通过诉讼方式获得法律救济。公益在《辞海》中被解释为“公众之利益”，但公众的利益在特定情况下并非完全统一，甚至会因人为因素发生对立。如在经济发展过程中，地方政府主管机关为提高地方经济GDP而放任开采矿山，表面上是激活了本地数以万计群众的就业活力和经济发展动力，但另一方面却牺牲了子孙后代持续发展的生态资源环境。地方行政机关在这两种利益的对比上，选择了以短期内看不见效益的“公共利益”为代价，来换取短期内能看得见经济效益的哪一种“公共利益”。之所以发生这种对立，其根本原因在于主管行政人员和民众对公共利益的认识发生了错位。公共利益本身是内在相互联系的、矛盾统一的整体，对公共利益的认识不应当进行人为的条块分割和地方保护，应当放在整个中华民族、人类命运共同体的高度去认识，更不能以经济发展为借口去牺牲那些政绩考核中的“冷门领域”。2016年1月7日，最高人民检察院的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》正式实施。同年2月25日，最高人民法院印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，《最高院实施办法》明确了行政公益诉讼的起诉主体和一定的起诉范围，并在十三个省、自治区、直辖市试点适用。自此，我国关于行政公益诉讼制度的试点工作正式开展起来，这也是我国首次将行政公益诉讼以书面形式进行规定，《最高院实施办法》对试点地区的行政公益诉讼原告进行了明确，即检察机关可以提起，并且采用列举式的立法范式列举出四个受案范围。2017年新修订的《行政诉讼法》第25条增设第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”自此，行政公益诉讼正式被写进国家基本法律当中。行政公益诉讼制度的确立，明确了检察机关作为国家利益和公共利益的直接代表之一，可以对不依法履行职责的行政机关通过行政诉讼的方式来行使监督权，极大增强了检察机关的监督职能，对于法治政府、责任政府的建设具有重大推动作用，同时也弥补了我国公共利益保护制度的法律空白。行政公益诉讼的核心是维护特定公共利益，从2015年12月山东省庆云县检察院提起全国首例行政公益诉讼至今的几年中，我国行政公益诉讼的司法实践越来越多，检察机关的对特定公共利益的执法监督逐渐激活，相关法律适用也在逐步完善当中。二、行政机关“不依法履行职责”依据《行政诉讼法》、《检察公益诉讼若干问题解释》以及两高实施办法等相关规定，检察机关作为诉讼主体，其提起公益诉讼的前提是行政机关经检察机关执法监督提出改正意见后，仍然拒不纠正其违法行为，致使公共利益受损。即行政公益诉讼的诉前程序是检察机关已履行了對特定行政行为的执法监督。检察机关向法院提起诉讼时，必须提交因行政机关不依法履行职责而造成特定公共利益受损的相关证明材料，以及检察机关对该行政机关曾提出过检察建议、督促纠正违法行为的证明材料。反腐高压之下，行政机关在履职过程中违法乱作为造成公共利益损失的情况得到了有效遏制，但同时行政机关的违法不作为却表现得更加突出，尤其是基层行政部门出现的“不做不错、少做少错”的懒政怠政思想，尤为典型。根据《检察公益诉讼若干问题解释》第21条的规定，此处的“行政不作为”与《行政诉讼法》第25条之“行政机关不依法履行职责”指向同一。根据检察系统对各地检察公益诉讼立案情况、诉讼情况的统计，截至2018年底我国各地检察机关的行政公益诉讼已经全面铺开，其中针对行政机关不依法履行职责的具体表现，也主要是指向了“行政不作为”。行政不作为相较于行政作为而言，更加具有隐蔽性，在认定上具有一定的难度。行政机关不作为形式的不依法履行职责，既包括行政机关在行政相对人提出申请时明确拒绝履行职责、虽未明确拒绝但不置可否不予理会，也包括行政机关在行政履职过程中不充分履行职责、拖延履行职责，还包括行政机关虽然作出了行政行为但是依据的法律、法规、规章错误，看似作为但实际上不正确履行职责的情形。有学者将行政不作为的类型划分为纯粹不作为和选择性作为两种。无论不作为形式的“不依法履行职责”的具体表现为何，前提都要求该行政机关负有作为的义务、具备履行职责的能力，即“当为而不为之”。三、经检察机关监督后行政机关仍未纠正行政公益诉讼的核心在于维护公共利益，但检察机关的公益诉讼权从根本上来讲，还是其法律监督权的延伸。检察机关在发现行政机关违法作为或违法不作为，并且已经造成公共利益受损的后果时，必须先行采取提出检察建议、督促纠正等监督方式，在该监督权未取得成效、行政机关拒不改正的情况下，方可提出行政公益诉讼。即“提出检察建议、督促纠正违法的行政作为或不作为”是检察机关适用行政公益诉讼的诉前必经程序。无论行政机关还是检察机关，他们本身都是国家利益和公共利益的直接代表之一，国家机关之间不是彼此对立、对峙的关系，而应当是相互协作、积极配合以最大限度保障公共利益的实现。行政公益诉讼是国家机关保障公共利益实现的相对极端的最后手段，但不是唯一的手段，特定公共利益的维护更多的还是需要通过行政执法机关的具体行为来实现，法院作出的判决最终还需要行政执法机关来执行、落实。这个诉前程序既是对防止行政公益诉讼滥诉的事先过滤，又是对行政机关庞大复杂的行政执法资源和有限的执法队伍的尊重，方便行政机关及时发现自身的问题、及时纠正偏差，也是对国家机关之间沟通机制的一种畅通保障，能够有效地节约司法资源，维护国家机关尤其是行政机关的公信力。该诉前程序的设立，体现了维护特定公共利益的效率性、国家机关之间的合作性与行政公益诉讼的操作性的立法初衷。从当前的行政公益诉讼的实践来看，绝大多数因行政机关不依法履行职责而致公共利益受损的案件中，经过检察机关提出检察建议等督促改正措施之后，将近九成的案件都在这个诉前“过滤”程序中完成了预期效果，通过行政机关及时纠正违法作为或不作为，实现了维护公共利益的目的。四、特定公共利益受到侵害當前我国行政公益诉讼仍然处于初建阶段，《行政诉讼法》《检察公益诉讼若干问题解释》等相关法律和解释，均将行政公益诉讼的受案范围限定为四类：生态环境资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权。这四个领域的公共利益在经济发展的高速发展过程中，往往成为了地方政府追求政绩的牺牲品，尤其是国有土地使用权和国有资产流失问题严重，食品药品安全、生态环境保护是关系国计民生、国家长久可持续发展，是人民对美好生活向往的最直观感受点，也是当前综合行政执法体制改革中的热点和公共利益的集中体现。其中生态环境资源保护、食品药品安全领域公共利益受到侵害时，既可以由检察机关提起行政公益诉讼，也可以由公民或其他组织提起民事公益诉讼，而国有资产保护、国有土地使用权领域的共欧诺个利益受到侵害时，只能由检察机关代表国家提起行政公益诉讼。随着《民事诉讼法》的修订和《英雄烈士保护法》的出台，当前我国公益诉讼受案范围呈现为“4+1”的格局，对于侵犯英雄烈士名誉等行为，除当事人提起民事公益诉讼外，检察机关也可以提起行政公益诉讼。2018年《英雄烈士保护法》生效以后，杭州互联网法院就率先受理了相关行政公益诉讼，并取得了良好的法律效果和社会效果。但是，公共利益的范围除上述法