《政策科学》第九章-政策监控案例分析

政策监控——“环评”工作走向科学化、民主化案例分析目录案例梗概案例讨论与思考“环评”走向科学化、民主化案例梗概

为了有效地保护环境，我国政府出台了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》），要求有关部门在报批建设项目规划草案时要附送环境影响评价报告书。然而，国家环保局在监督这项政策的落实过程当中，发现了一些违规现象，掀起了一场“环评风暴”，为加强政策监控做了有益的探索。第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过2002年10月28日公布一、《环境影响评价法》出台，成效初见端倪

2001年4月的“两会”上2002年10月底2003年9月1日以中国环境发专家王曦等为代表的委员们就已经提出，中国当时的《环境保护法》规定的环境影响评价制度仅限于对具体建设项目环境影响的评价，难以起到保障宏观决策科学性的作用，并积极呼吁新的环境评价法的出台。期待已久的《环境影响评价法》正式出台，规定了政府在制定规划草案时要附送环境影响评价报告书，从而对政府决策者、执行者在法律上追究环境责任。该法正式实施

《环境影响评价法》刚刚出台时，便立即成为了轰动全国的怒江水电开发与环境保护之争的最后判据。争论主要集中在水电开发是否是当地经济发展的唯一选择以及对生态、动植物、水生动物等的影响上，即开发怒江造成的环境影响、生态影响、社会问题等是否能够接受，这些问题只有通过环境影响评价才能够解决；即使是定性的判断，也要通过环境影响评价来回答。据此，国家发改委和国家环保总局立即依法开展了怒江流域水电开发规划的环境影响评价工作，并于2004年11月13日发布了“怒江中下游水电环境影响评价报告书”，给持续一年的怒江电站的争论下了一个决断。

争议十年，怒江水电“再开发”二、国家环保总局掀起“环保风暴”《环境影响评价法》出台后，尽管有环保部门在“把关”，水电开发中还是有不少的漏洞可钻，有些地方甚至把环境评价仅仅当作是走一个形式、盖一个图章而已。根本没有起到实质性的作用，仍然有大批项目未通过评价便已上马。

为保证《环境影响评价法》真正落到实处，国家环保总局又于2004年12月9日发布了《严格电站环评项目坚决制止电站无序建设》，强调环境影响评价要有法必依，并在同年12月27日向公众通报了68家不合格环评单位的处理情况，要求全面整顿环评行业秩序，坚决查处违法违规单位和行为。但是，由于执法力度不够等原因，违规开工项目仍屡禁不止。

2005年1月18日，公众真正见识到了国家将环评进行到底的决心。在国家环保总局当天召开的发布会上，副局长潘岳向50多家媒体通报了全国30个违反环境法律法规的建设项目名单，并责令立即停建，其中包括装机容量仅次于三峡工程的国家建设发展战略性项目金沙江溪洛渡水电站和三峡工程的延伸性投资项目等，牵扯到8个省份、三大电力公司以及与国家环保总局同属部级单位的长江三峡工程建设总公司，堪称史无前例。当天的环评报告中还披露出，从2004年1月至11月，国家环保总局已受理200个电站项目的环境影响报告书，总装机容量为17559万千瓦。如果这200个项目全部上马，预计每年将增加耗煤量4亿吨以上。如不采取污染控制措施，将新增二氧化硫和烟尘排放量500万吨/年和5326万吨/年，必然造成严重的环境污染。国家环保总局的这种做法，引起了世人的关注，人们惊呼“环保风暴”来了。

潘岳在会后接受记者采访时表示，这次清查行动清查显示了国家环保总局的坚定决心，是解决环评问题的三板斧。第一板斧“直指蜂拥上马的电站项目”；第二板斧是“砍掉不合格环评单位”，2004年底，国家环保总局已对68家不合格环评单位进行了严格处理；而第三板斧就是严厉查处违反环境法律法规的建设项目。《环境影响评价法》第31条规定，建设项目的环境影响评价文件未经批准，该项目审批部门不得开工建设。而此次予以曝光停建的项目都是在环境影响评价书未获批准的情况下，就已开工建设，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程，必须予以严厉查处，并追究相关人士的法律责任。“违法必究，环境影响评价绝不是橡皮图章。”潘岳强调道。

尤其令人瞩目的是，这30个项目的投资都很大，资本超过数亿，多的甚至上百亿。据了解，三峡工程电源电站项目静态总投资为69.97亿元；金沙江金洛渡项目总装机容量1260万瓦（18×700mW），静态投资466亿元……项目之大，投资之多，史无前例。

有人提出异议。这些大型工程大都已经开工，有的甚至快要完成，如果继续建设，项目建成之后，地方和国家都会有所收益；但是，一旦停工，损失则是100%。

潘岳的说法是：“叫停一批项目可能损失几十个亿。但如果这种势头持续下去，火电厂燃煤排放的温室气体一旦超出人均四吨，我们国际履约的费用每年就要达到500亿，这个数字大不大？据世界银行计算，2020年之后，我们仅为燃煤造成的疾病就将支付3900亿美元的费用，占GDP的13%。这个损失大不大？如果发电能力大量过剩闲置，银行不良贷款激增，中国的金融系统一旦发生动荡，所造成的国民损失恐怕就不能以千亿计算了。”

这次的“环保风暴”取得了良好的效果。自“环保风暴”后不到一周的时间，22个项目按规定停建；随后，其余8个项目在国家环保总局和国家发改委联合发出的《关于加强水电建设环境保护项目工作的通知》后被叫停。30个违法开工项目在接到国家环保总局的通知后都先后递交了环境影响评价书并积极进行整改，而国家环保总局也专门对这些项目的评价书进行了评定；对符合2003年9月1日实施的《环境影响评价法》的项目，国家环保总局下发了项目环评同意函。大部分违法开工项目已获准复工。二、新措施出台，环评工作走向科学化、民主化

为巩固“环保风暴”的成果，使我国的环评工作真正落到实处，国家环保总局还出台了一系列环评工作新措施：环评工作新措施一是将环境保护指标列入干部考核之中二是健全和完善公众参与机制，充分发挥公众参与的机制。环评工作新措施据国家环保总局局长谢振华介绍，目前，黑龙江省委出台的市地级党政领导班子主要责任指标考核暂行办法，已将环境保护的指标列入其中；重庆市把环保指标的考核对象从各县区当政一级一把手扩大到市政府有关部门的一把手；河北、广东、天津、四川、浙江、吉林等也在全省（市）范围内将环保指标列入了党政领导干部的政绩考核范围。一是将环境保护指标列入干部考核之中建设项目数量庞大，仅靠政府去监管显然力不从心。发动社会团体和公众参与到环境影响评价和“三同时”（建设项目中的环境保护措施必须与环境主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）管理过程中，以听证和座谈等多种形式，使公众成为环境影响决策第一支基本力量，是提高两项制度的有效性的重要途径，也能弥补环境影响评价和“三同时”监管的不足，保证决策的科学性。二是健全和完善公众参与机制，充分发挥公众参与的机制。另外，国家环保总局还在积极研究生态补偿机制，就是让环境受益地区为保护环境牺牲利益的地区付费，让环境资源消费多的富裕人群向贫困人群付费。这样弱势地区和群体就不用在环境保护和经济发展之间做出非此即彼的选择了，真正实现经济、社会、生态三方面的和谐。潘岳在接受《华夏时报》采访时明确表示：“我们应该是经济、环境、社会三者协调发展。发展是硬道理，但是发展不等于唯经济发展，更不等于唯经济增长。经济发展是协调发展，把经济增长等同于发展这是错误的。所以中国的发展是全面的发展，如果不是全面可持续发展，经济发展到一定程度必将难以为继。潘岳2003年3月，任国家环境保护总局副局长，党组成员。讨论与思考什么是政策监控？监控的主体是谁？政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了保证政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

根据政策监控的主体分类：立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控公众和大众传媒的政策监控等。政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政