【农村集体经营性建设用地入市探究：以连云港市某区域为例（论文）14000字】

农村集体经营性建设用地入市研究—以连云港市某区域为例摘要：农村集体经营性建设用地入市不仅能够加快城镇化发展、提高农民收入，还能够促进我国土地市场科学健康发展。本文利用文献综述法、案例分析法两种研究方法，对已经开展农村集体经营性建设用地入市试点工作的连云港市赣榆区进行调查研究。在梳理查阅相关文献、总结分析具体数据的基础上，得出赣榆农村集体经营性建设用地入市的现状、实践情况以及入市过程中存在的集体土地利用率低、市场相对混乱、农民收益受损等问题。最后，根据存在问题提出建设性对策，得出结论，为连云港市赣榆区农村集体经营性建设用地入市工作进一步顺利开展提供了理论基础和参考性建议。关键词：农村集体经营性建设用地；集体土地入市；入市机制目录TOC\o"1-2"\h\z\u1绪论 11.1研究背景及意义 11.2国内外研究综述 11.3主要研究方法 32基本概念与理论基础 32.1基础概念 32.2理论基础 43赣榆区农村集体经营性建设用地入市的背景 53.1必要性 53.2赣榆区概况 64赣榆区农村集体经营性建设用地入市实践情况 64.1赣榆区已入市农村集体经营性建设用地的现状 64.2赣榆区农村集体经营性建设用地入市的实践机制 124.3赣榆区农村集体经营性建设用地入市的实践成效 155赣榆区农村集体经营性建设用地入市存在的问题及政策建议 155.1赣榆区农村集体经营性建设用地入市存在的问题 155.2赣榆区农村集体经营性建设用地入市的政策建议 16结论 18参考文献 201绪论1.1研究背景及意义1.1.1研究背景目前，我国正处于城镇化的关键时期。城市规模不断扩大导致建设用地需求量增加，使得建设用地供需矛盾在一定程度上被激化加剧。我国农村的土地资源非常丰富，但是由于政策法规的限制，城市在建设过程中不能直接利用农村的土地资源，农村建设用地利用率也处于较低的状态，导致了“城市土地供应不足、农村土地无法供应”的现象。为改善这一现象，党中央、国务院不断探索农村集体土地流转和土地增值的有益实践。2019年8月，我国重新修正了《土地管理法》并表决通过。新《土地管理法》中对全国土地制度改革试点成功地区的实践经验进行了总结分析，并系统规划和合理布局，使之上升为法律条例。新《土地管理法》是新时期土地改革的伟大成果，也是我国土地制度改革的重大创新和突破。2020年1月，中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》明确地指出要进一步破解农村建设用地开发发展困难的问题，规定农村集体经营性建设用地可以通过入股、租用等方式助力农村产业发展[1]。在上述背景下，推进农村集体土地入市就尤为重要。1.1.2研究意义（1）理论意义积极推进农村集体土地入市，是有效解决当前我国“三农”问题的有力工具和抓手，是促进城乡统筹发展的一个重大课题，也是学术界深入探讨研究新型城镇化的一个重要方面。从城乡一体化的角度研究分析我国农村集体经营性建设用地入市流转试点实践，既能使其流转机制理论体系更加完善丰富，也有助于打破传统的城乡二元土地制度与市场格局，使土地资源能够被合理配置与高效利用，完善统一城乡建设用地市场[2]。（2）现实意义江苏省为解决土地制度问题、深化土地制度改革和建立统一的城乡建设用地市场，在全省选择了20多个地区作为入市试点实践地区，连云港市赣榆区入选并且率先展开了入市的试点工作。因此，本文以连云港市赣榆区为例，研究农村集体经营性建设用地在入市流转过程中存在的有关问题。这不仅仅有利于实现土地资源在城乡之间平等合理地流动、农村土地资产进一步盘活振兴，同时为赣榆区经济社会发展提供了土地保障，也在推进新型城镇化建设方面具有重要作用，并希望对其他区县农村集体土地入市工作起到一定的借鉴作用。1.2国内外研究综述1.2.1国外研究现状国外的土地制度大多数是土地私有制，不存在集体建设用地的概念，所以国外学者的研究基本没有集体建设用地入市相关内容，他们对土地机制研究多从产权以及市场交易等方面展开[3]。HenryL.diamond，PatrickF.Noonan(1996)认为，土地产权界定明晰意义重大，土地产权的明晰可以减少产权方面的争议和纠纷，鼓励土地所有者增加对土地的投资，从而提高土地生产力和经济效益[4]。但在我国，存在着土地产权不明晰的问题，导致土地资源被肆意争夺、闲置以及低效利用等各种现象，大大降低了土地资源配置效率。因此，农村集体土地需要明确使用权的产权，同时赋予其转化为资本的能力以及权利，促进农村集体土地利益增值和合理分配，以此来保证土地流转交易过程中农民的基本权利和利益不受损[5]。DouglasCMacmillan（2000）认为，通过将土地商品化并将其作为交易对象引入市场，可以充分实现土地的经济效益[6]。Klaus(2003)指出，在市场经济条件下各生产要素主要依靠市场来进行配置，土地资源是生产要素中的一种，也要通过市场来进行调节配置，基于市场的土地流转将提高土地利用效率，因此实现土地资源合理利用的根本途径是市场配置[7]。土地是一种具有固定位置的特殊商品，其供应并不会因为市场需求的增加而无限增加，也不会因为一个地区土地的稀缺而从其他地区自由流动。因此，市场是配置土地资源的基本途径，但必须借助政府的宏观调控，才能及时弥补市场失灵带来的问题[8]。1.2.2国内研究现状在我国，集体建设用地入市研究的主要内容是制约因素、入市过程中存在的问题以及促进入市的对策。高富平(2014)表示，深入探索农村集体经营性建设用地进入市场，不仅可以加快城乡一体化目标的实现速度，而且有助于实现土地物权平等[9]。但是，面对当前的社会经济环境，集体建设用地无法得到合理地区分和界定，农村集体建设用地使用秩序混乱与土地收益低的矛盾并存等问题,这些都严重影响集体建设用地入市进程。同时，还存在政府过分干预入市收益分配、农村集体内部收益分配不完善、监督管理缺失、收益分配法律制度缺失、入市主体问题引发潜在的交易风险等问题[10]。为了解决农村集体经营性建设用地入市的问题，促进其更好地发展，业界和学术界结合实践和理论研究，从多方面提出了思路对策。梁燕(2015)根据土地相关理论和土地入市路径的变化，指出进行农村土地产权制度的深化改革、修订完善土地法律法规和建立健全入市相关配套支撑体系，是加快集体经营性建设用地入市的有效路径[11]。王文认为，农村集体土地入市没有上级法律支持，试点地区首先要出台因地制宜的地方性法规或政策，为地方“农村土地入市”的探索提供法律保障[12]。1.2.3文献综述对比研究发现，国外土地市场化较早，土地法律法规较为全面，土地产权制度完善，因此国外土地流转市场发展迅速且全面[13]。国外学者在土地产权、土地交易和土地市场方面的研究值得我们借鉴学习，对我国农村集体土地入市产权明晰以及建立健全统一的土地市场有很大启示。我国制度体制与国外不同，实行的是土地公有制，农村集体土地一方面由于法律法规的限制其进入市场存在阻碍，另一方面其地位在土地交易市场中与国有建设用地存在差距。因此，根据国内学者研究的著作及论文来看，他们多是在农村集体土地入市存在的问题层面进行探讨，并以此提出入市的意见经验。但是全国试点地区众多，实际情况也各有差异，这些意见以及经验对于试点地区来说可能操作性不强、指导意义不足。1.3主要研究方法1.3.1文献研究法对国外土地流转入市相关文献和国内农村集体经营性建设用地入市试点实践等相关文献进行研读并加以梳理总结，分析赣榆区入市的背景，结合赣榆区入市数据资料，筛选和提炼相关内容，将其加以理解吸收，成为文章的重要论据。1.3.2案例分析法以连云港市赣榆区农村集体经营性建设用地入市为研究案例，总结思考了赣榆区入市实践工作的具体情况，提出了入市过程中存在的一些问题；本文通过对入市存在问题进行分析，透过现象看本质，并进一步提出相关建议。希望通过对赣榆区入市实际情况的研究，能够得到普适性经验，这也有助于我国其他试点地区解决入市过程中的实际问题。2基本概念与理论基础2.1基础概念2.1.1农村建设用地农村建设用地就是属于乡（镇）村集体的建设用地，由乡（镇）村的集体经济组织通过投资或集资等活动，在农村建设用地上进行各种非农业建设。农村建设用地可分为三类，分别为集体公益事业性建设用地、集体经营性建设用地和宅基地[14]。2.1.2农村集体经营性建设用地农村集体经营性建设用地是指具备生产经营性质的农村集体建设用地，包括集体工业用地、集体商业用地以及乡镇企业仓储用地。集体经营性建设用地需要取得生产运营许可证，主要存在三类土地：一是农村弃用地；二是经济价值低、效益低的土地；三是违反法律规定的土地。2.1.3农村集体经营性建设用地入市农村集体经营性建设用地入市是指农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下，以出让、租赁、入股等方式进入土地市场流转，实行与国有土地同等的市场准入机制并且具有同等的权利和价格[15]。但土地的所有权仍属于村民集体，没有任何形式的转让。此外，在合同有效期限内，已入市土地的使用权可以再次转让，为入市土地持续升值提供了保障。2.2理论基础2.2.1土地产权理论土地产权是指存在于土地上排他性完全权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权等多项权利，土地产权即土地上所有权利的集合[16]。西方的土地产权理论强调产权的法律属性和自然属性等基本属性，我国的土地产权制度在很大程度上受马克思土地产权理论的影响。马克思指出，人类历史上首个产生的土地产权制度就是土地公有产权制，但是随着社会生产力不断发展提高，土地公有产权制无法再适应生产力发展需求，继而逐步被淘汰，土地私有产权制也随之产生[17]。土地产权的核心是土地的最终归属权，即土地在法律意义上的所有权。土地所有权是土地所有属性中最根本的属性，只有通过土地所有权才能体现土地所有制。以马克思对土地产权制度的研究为理论基础，极大地推动了农村集体经营性建设用地使用权入市的发展。土地产权理论为赣榆区农村集体经营性建设用地入市试点工作的开展提供了坚实的理论基础，为保证农村集体经营性建设用地入市过程中集体利益的实现提供了相关规范和标准。2.2.2资源配置理论资源就是一个国家或地区社会经济中各种物质要素的总称，又可以将其分为两大类，分别为自然资源和社会资源。马克思在《资本论》中说：“劳动和土地是财富两个原始的形成要素[18]。”资源既能满足现代人们物质生活的需要，又能够提供精神生活的保障，但是资源具有稀缺性以及有限性的特征，尤其是土地资源。因此，有必要对资源进行合理的优化配置。资源配置是指对稀缺的、有限的资源进行最恰当的利用，以达到最佳利用。对于资源配置中所提出的“市场”和“政府”两个因素，我国都进行了充分全面地解释，在党的十七届三中全会以后，更是进一步明确了这两个因素在资源配置中的作用，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要更好发挥政府的作用[19]。资源配置理论可以作为赣榆区开展农村集体经营性建设用地入市工作的理论支撑。农村集体经营性建设用地入市首先要让农村集体土地能够进入交易市场进行流转，让市场决定如何发挥其最大作用；其次，政府需要进行有效干涉，从环境保护、规划等方面对农村集体经营性建设用地入市提出严格要求[20]。2.2.3城乡统筹理论城乡统筹指城乡之间的有机融合和互动互助，最终实现共同发展和双赢。从各个国家和地区的城乡关系发展历史来看，一般都是先从城乡之间相互独立开始，然后逐步发展为城乡之间相互对立、城乡之间相互联系，最终走向城乡一体化的道路[21]。城乡统筹就是在生产力高度发展的前提下，实现城乡社会的生态文明、经济生活和整体意识等各方面的协同进步。城乡二元结构在我国由来已久。当前，我国迫切需要打破这种结构的束缚，促进城乡经济体制与社会主义市场经济体制相适应，优化城乡资源配置，实现交易自由、互助服务、城乡一体化的现代一元经济社会结构。我国土地市场也呈现出城乡二元格局，城市国有建设用地稳步进入市场，运行机制相对完善，利益分配相对均衡；然而，农村集体建设用地受法律约束、主体不明确、被征地农民收入低、社会认可度低，市场准入的正常进程受到严重阻碍。本文以连云港市赣榆区农村集体经营性建设用地入市为研究对象。将城乡统筹理论作为研究的理论基础之一，有助于全面把握城乡土地市场的格局。集体经营性建设用地的入市工作顺利开展前提是城乡协调统筹，以此来模糊处于分割状态的城乡土地市场界限，充分利用农村集体土地的巨大潜能，促进城乡土地市场自由流转和优化配置。3赣榆区农村集体经营性建设用地入市的背景3.1必要性3.1.1发展土地市场经济的必要选择土地作为一种特殊的商品，也应该同其它在市场中的商品一样按照价值规律，由市场进行优化配置，使土地资源能够被合理地利用。首先城市建设发展使土地资源的需求量日益增加，但土地资源具有位置固定性、区位差异性以及经济供给稀缺性等特性；其次赣榆区土地总量有限，建设用地面积更是不足全区土地总面积的三分之一。为了适应土地市场经济的发展合理利用土地资源，赣榆区需要实行农村集体经营性建设用地入市流转机制以提高现有建设用地利用率和建设用地的供给量。在市场经济条件下，农村集体经营性建设用地入市流转也是实现农村建设用地与国有建设用地同价同权、实现土地同其它生产要素一样合理流动的必然选择。3.1.2推进城镇化发展的必由之路推动农村集体经营性建设用地入市流转交易，一方面能增加农民的收入，增强其幸福感和获得感，提高他们在生活和工作方面城市化的信心；另一方面，将存量农村集体建设用地推进土地市场，在城市建设用地已基本消耗殆尽的情况下为城镇化进一步发展注入有效的动力。赣榆区截至2020年底城镇化率为56.6%，城镇化水平处于中期阶段，并未达到连云港市的平均城镇化率。因此，赣榆区需要依靠农村集体经营性建设用地入市来破解土地要素制约发展的问题，促进自身城镇化发展，提高城镇化水平。3.1.3深化土地制度改革的必然趋势目前，我国的各种法律法规以及政策条件都在推动土地制度深化改革。农村集体土地入市有助于土地市场发展完善、土地产权界定明晰，促进土地资源合理分配，实现产业发展与入市需求紧密结合、两者之间相互促进。同时，农村集体土地入市能起到深化土地制度改革的作用，因为在入市过程中需要注意的土地市场是否完善、土地产权是否清晰和土地资源是否合理分配等问题，也都是土地制度在改革中需要关注及解决的核心问题。现在国家和党对土地制度的改革越来越重视，赣榆区农村集体建设用地的入市显然是符合这一改革发展趋势，不仅有利于本区域的发展，也为其他地区提供实践经验。3.2赣榆区概况3.2.1地理位置及经济社会条件赣榆区隶属于江苏省连云港市。2014年7月9日，赣榆县撤县建区变成赣榆区；位于中国华东、长江三角洲地区，地处江苏省东北部，在江苏沿海经济带和东陇海产业带的东部交汇处，是江苏的北大门。全区总面积1514平方公里，管辖范围内有15个镇，2个省级经济开发区，427个行政村、42个社区，人口120.3万。2020年，全区实现地区生产总值631.58亿元，完成全部投资262.85亿元，全体居民人均可支配收入28324元，其中城镇常住居民人均可支配收入35786元，农村常住居民人均可支配收入20297元。3.2.2农村集体经营性建设用地的存量概况赣榆区现有集体建设用地8254个地块，面积24794.8亩。现有集体建设用地中，用途为工业用地的1342宗，面积9783.92亩；商服用地207宗，面积557.52亩；城镇住宅用地964宗，面积1383.79亩；机关团体、科教文卫、公共设施等用地1099宗，面积4203.54亩。4赣榆区农村集体经营性建设用地入市实践情况4.1赣榆区已入市农村集体经营性建设用地的现状于2020年7月10日上午，连云港市赣榆区举行集体经营性建设用地首次入市交易签约仪式，首宗入市的农村集体经营性建设用地的地块位于柘汪镇东林子村。签约以后，现场就进行了《交地确认书》、《建设工程规划许可证》、《不动产权证书》、《建筑工程施工许可证》一系列证件的颁发[22]。柘汪镇东林子村入市地块都是经过认真筛选的，首先根据东林子村入市交易申请和村民代表会议民主决策、入市决议、入市方案，由敢于去集体建设用地入市试点领导小组集体审核。最后，地块入市方案获得通过，并提交区政府审核。2020年9月25日，编号为GYQ2020-JT2号宗地集体经营性建设用地使用权公开挂牌成交。该地块位于石桥镇石桥村，东:空地、西：空地、南：路、北：驾校。现状达到净地出让条件，出让土地面积为22787平方米，划归用地性质为工矿仓储用地，容积率≥0.7，出让期为50年，挂牌起始价为人民币500万元，由唯一竞买人连云港市宝鲜乐供应链有限公司以底价摘得。自2020年9月起，编号为GYQ2020-JT3、GYQ2020-JT4、GYQ2020-JT5、GYQ2020-JT6到GYQ2021-JT13等26个地块农村集体经营性建设用地使用权相继以公开挂牌方式出让。正在挂牌中3个地块，面积56.21亩，编号分别为GYQ2021-JT5、GYQ2021-JT6、GYQ2021-JT16。已入市的26宗地块，面积1716.89亩，成交价为3.0345亿元，即入市收入为3.0345亿元。已出让的地块中：按入市用途分，工业用地23宗、面积1633.32亩，仓储用地2宗、面积39.77亩，商服用地1宗、面积43.80亩；按入市方式分，挂牌出让有22宗、面积为1661.47亩，先租后让有1宗、面积为55.42亩。工业用地则存在不同采用的是弹性出让年期的方式，根据产业实际情况分为20、30、50年三种。已经入市农村集体经营性建设用地地块情况及成交情况详见统计表（表3.1）表3.1赣榆区已入市农村集体经营性建设用地地块情况统计表地块编号位置供地条件土地面积(平方米)产业用途容积率出让年限(年)起始价(万元)保证金(万元)竞得人GYQ2020-JT2位于石桥镇石桥村，东:空地、西：空地、南：路、北：驾校净地22787工业用地≥0.750500500连云港宝鲜乐供应链有限公司GYQ2020-JT3位于石桥镇白石头村，东:金辰新材料有限公司西：沟、南：通海路、北：沟净地60677工业用地≥0.75013261326江苏前卫实业发展有限公司GYQ2020-JT4位于柘汪镇甘县村，东：路、西：路、南：228大道、北：村庄净地217387工业用地＞0.75053505350连云港金叶科技产业发展有限公司GYQ2020-JT5位于塔山镇土城村，东：空地、西：267省道、南：电商产业园、北：乐富包装厂净地15560工业用地≥0.750340340连云港市昌隆包装新材料有限公司GYQ2020-JT6位于海头镇大兴庄村，东：德运塑业、西：拥海大道、南：空地、北:金海大道净地119231工业用地≥0.75028662866江苏金凌创联新材料有限责任公司GYQ2020-JT7位于海头镇海前村，东：路、西：空地、南：海港路、北：空地净地21049仓储用地≥0.750555555江苏川昇实业集团有限公司GYQ2020-JT8位于石桥镇韩口村，东：韩口港、北：韩口港、南：村庄、西：码头净地29197商服用地≤1.54010501050连云港赣榆苏海实业有限公司GYQ2020-JT9位于班庄镇三清阁村、演马场村、东：道路、西：生产路、南：金正阳矿区、北：青抗线净地80895工业用地≥0.72014751475连云港国丰石业有限公司GYQ2020-JT10位于班庄镇欢墩埠村，东：生产路、西：327国道、北：沟渠、南：田埂净地8098工业用地≥0.830190190仟佰弘纺织（江苏）有限公司GYQ2020-JT11位于赣马镇官河村，东：路、南：路、北：原食品站、西：居民点净地5464仓储用地≥0.730125125连云港柳树河农业技术有限公司GYQ2020-JT12位于塔山镇土城村，东：路、西：厂区、南：恒舟医疗、北：路净地10983工业用地≥0.750270270连云港博欣包装有限公司GYQ2020-JT13位于厉庄镇翔凤岭村，东：空地、西：迎宾大道、南：空地、北：紫竹路净地32842工业用地≥0.85010101010连云港明煌电子技术有限公司GYQ2020-JT14位于厉庄镇翔凤岭村，东：工业大道、西：空地、南：空地、北：紫竹路净地15852工业用地≥0.850490490江苏康尔泰药业有限公司GYQ2020-JT15位于厉庄镇翔凤岭村，东：工业大道、西：空地、南：空地、北：空地净地12993工业用地≥0.850400400连云港金之源食品有限公司GYQ2020-JT16位于厉庄镇翔凤岭村、厉庄村，东：锦艺材料、西：迎宾大道、南：空地、北：凤翔路净地20248工业用地≥0.850625625连云港中升防护用品有限公司G30YQ2021-JT1位于城西镇沙河子村，东：红动服饰老厂区、南：路、西：路、北：青抗线净地12754工业用地＞1.030350350江苏红动服饰有限公司GYQ2021-JT2位于城西镇大里村，东：华鑫老厂区、南：金满仓物流、西：农田、北：河堤净地41042工业用地＞1.03011301130连云港华鑫石化机械设备有限公司GYQ2021-JT3位于城西镇大里村，东：十斗河、南：绿巢科技、西：华鑫路、北：路净地22331工业用地＞1.030620620江苏鲁构钢结构工程有限公司GYQ2021-JT4位于城西镇大里村，东:仓库、南：工业园道路、西：林地、北：华鑫二期净地11182工业用地＞1.030310310连云港金满仓运输有限公司GYQ2021-JT5位于塔山镇土城村，东:267省道、西：耕地、南：耕地、北至路净地19881工业用地＞0.930565GYQ2021-JT6位于塔山镇土城村，东：路、西：乐富新材料包装、南:耕地、北：道伊尔食品包装净地10106工业用地≥0.930260GYQ2021-JT7位于柘汪镇陡岭村，东：空地、南：望海路、西：沟、北：空地净地30191工业用地≥0.930786786连云港凯港矿业有限公司GYQ2021-JT8位于石桥镇石桥村、大庄子村，东:农村道路、南：石林路、西：江山有色金属厂区、北：空地净地14212工业用地不低于0.9不高于2.030400400江苏容豫鑫新材料有限公司GYQ2021-JT9位于柘汪镇西棘荡村，东：路、南：路、西：路、北：河净地20936工业用地＞0.950640640连云港爱仕沃玛环保新材料有限公司GYQ2021-JT10位于海头镇海脐村，东：空地、西：揽海路、南：强海路、北：空地净地27493工业用地≥1.250838838江苏腾信食品科技有限公司GYQ2021-JT11位于海头镇匡口村，东：揽海路、西：路、南：金海大道、北：兴海路净地136482工业用地≥0.95040564056连云港市创联新农村建设发展有限公司GYQ2021-JT12位于海头镇匡口村，东：空地、西：空地、南：金海大道、北：兴海路净地96826工业用地≥0.95028932893连云港市创联新农村建设发展有限公司GYQ2021-JT13位于海头镇匡口村，东：G228、西：空地、南：金海大道、北：兴海路净地57882工业用地≥0.95017501750连云港市创联新农村建设发展有限公司GYQ2021-JT16位于塔山镇土城村，东：莒都路、西：三顺农业、南：庚兴新材料、北：南城路净地7484工业用地≥0.930186合计11820653135630345数据来源：根据江苏农村集体经营性建设用地交易网络平台出让数据整理得出从以上数据可看出赣榆区农村集体经营性建设用地入市出让具有以下特征：从出让地块的位置以及特征来看，地块主要位于典型农村地区，即乡镇规划区外，与缩小征地范围的要求一致，分布零散，宗地面积较小，难以形成规模经济；从入市地块的划分性质来看，主要为工业用地，只有极少是商业、仓储用地，用途较为单一；从地块入市的出让方式来看，均为挂牌出让，方式类型较为单一；从地块参加竞买人数来看，同一宗地参加竞买人数只有一家，所有宗地均以低价成交，未形成溢价；从最终竞得土地的单位来看，竞得人均为小微企业或个体企业，难以保证宗地发挥最大最优效益。4.2赣榆区农村集体经营性建设用地入市的实践机制4.2.2明确入市主体在集体土地入市试点政策起草调研中，有企业反映，村集体虽然是集体土地所有权人，但其作为入市实施主体公信力仍有待提高，企业存有疑虑。经过探索和实践，明确了入市的实施主体为镇（开发区）集体经济组织，镇（开发区）人民政府（管委会）负责一些需要审核、监督等行政管理，而一些入市工作需要进行审批和管理的主要由区人民政府来负责。镇（街道）集体作为入市实施主体，公信力有保障，有利于全镇集体经营性建设用地的整体布局和统筹利用，有利于各村共同富裕。4.2.2明晰入市程序明确集体经营性建设用地入市交易流程。按入市前期准备、入市方案编制、供地方案编制、方案审查报批、公开交易、成交及公示、签订入市合同、申请规划许可、不动产登记等流程进行。具体的流程如下（图5.1）：图5.1赣榆区农村集体经营性建设用地入市流程图4.2.3规范产权管理参照国有建设用地有偿使用制度，符合规划且依法取得的集体经营性建设用地所有权人，对全部经营性建设用地具有占有、使用、收益和处分的权利。允许集体经营性建设用地使用权出让、出租、作价出资（入股），最高使用年限与同类国有建设用地使用权等同（出让：工矿、仓储用地50年，商服、旅游等用地40年；出租：出租期限根据项目的具体情况确定，一般最高不得超过20年；先租后让：租赁与出让使用期限之和一般不超过30年，其中租赁使用期限一般不超过5年）；明确集体经营性建设用地的用途、期满处置方式以及相关权利义务等，在使用年限内，享有与国有建设用地使用权同等的转让、出租、抵押权能。入市的集体经营性建设用地应履行与国有建设用地同等义务，承担相应的基础设施建设，按规定缴纳相关税费，并办理不动产权登记手续[23]。4.2.4统一交易规则赣榆区坚持“六统一”打造城乡建设用地市场。在交易的整个过程中实现了农村集体土地与国有土地交易规则的统一，实现了两者之间真正的“同权同价”。具体交易规则如下：（图5.2）图5.2赣榆区农村集体经营性建设用地入市交易规则详细图4.2.5规范集体决策程序所有属于村集体的集体经营性建设用地，在入市工作中关于方式、价格和年限等方面的重大事项决定，需要经三分之二以上集体经济组织村民会议的成员同意或者村民代表同意，并将决定在本集体经济组织所在地进行公示，在其他村集体成员和村民对所公示的内容没有异议后，最终将决定形成入市书面决议[24]。书面决议将作为后续农村集体经营性建设用地申请入市、拟订交易合同以及履约监管协议的重要依据，并且作为政府有关部门受理、审批土地入市的重要文件。4.2.6明确增值收益分配赣榆区因地制宜根据自身入市试点工作的实际情况，明确与当地发展相适应的土地增值收益核算办法，分类分级确定了土地增值收益调节金的收取比例，确保增值收益分配的合理性。土地增值收益调节金按照不同的成交价格分级进行缴纳，土地成交价格低于100万元（含100万元）的，按5%缴纳；土地成交价格在100万元到200万元（含200万元）之间的，按10%缴纳；土地成交价格在200万元以上的，按15%缴纳；土地以租赁或出资（股权）方式进入市场的，在取得租金、股息、红利收入时，按收入的20%进行缴纳。入市土地的增值净收益主要留给乡镇集体用来增强集体经济，按照镇集体30%、村集体70%的比例分成[25]。镇集体可采用生态补偿方式来规划统筹每个村的发展，村集体可以通过股份分红来实现可持续的二次分配，用于社会保障、完善基础设施和提升农村公共服务等公益性事业，既让农民公平地分享了土地制度改革带来的成果，还防止了贫富差距拉大。4.3赣榆区农村集体经营性建设用地入市的实践成效4.3.1促进了城乡建设用地交易市场统一为了解决土地市场长期城乡二元分割且管理混乱、市场交易行为不合理、城乡地价差异大等问题，赣榆区按照“两种产权、统一市场、交易规范、价格统筹、统一管理”的模式，构建了城乡土地市场体系“六统一”，从而打破了城乡之间的壁垒缩小城乡差距，统一了国有土地和集体土地市场[26]。将打造统一的城乡建设用地市场作为目标，在实施主体、入市程序、价格形成机制、土地增值收益调节金征收、土地增值净收益分配等方面形成了全链条的制度体系，为确保集体建设用地与国有建地的“同权同价”和无差异使用，打通城乡土地要素市场，促进城乡一体化发展，助力乡村振兴奠定了基础。4.3.2打造了基本完备的集体建设用地入市配套政策赣榆区政府组织有关部门研究制定了《连云港市赣榆区集体经营性建设用地入市试点实施方案》和《连云港市赣榆区集体经营性建用地入市管理暂行办法》。在充分征求各镇、各部门意见的前提下，区政府又召开区长办公会研究通过《实施方案》，并呈报连云港市政府批准和江苏省自然资源厅备案。同时，会同财政局、农业农村局研究制定了《连云港市赣榆区集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用管理暂行办法》、《连云港市赣榆区集体经营性建设用地入市增值收益分配管理暂行办法》等配套政策文件，这些配套政策文件提供了政策支持，以及集体建设用地入市的具体操作细则和方向。4.3.3促进了农村产业发展及乡村振兴在按照规划、产权明晰且经过集体经济组织成员同意的情况下，赣榆区积极组织选择出可以在市场上交易的典型地块，并按有关规定和法定程序公开交易。2020年7月，赣榆区首宗集体经营性建设用地入市的试点地块位于柘汪镇东林子村顺利入市，首宗地块入市就打造了“交地即拿证、拿证即开工”的工作亮点。集体经营性建设用地的成功入市，促进了赣榆区当地产业的发展，增加了更多的工作机会以吸纳更多农村人口就业，这样生活性服务业和生产性服务业的需求也会相应增加，对提高村庄生活质量、促进乡村振兴具有重要意义[27]。5赣榆区农村集体经营性建设用地入市存在的问题及政策建议5.1赣榆区农村集体经营性建设用地入市存在的问题5.1.1农村集体经营性建设用地市场相对混乱且低效利用。城市经营性用地供应量目前处于紧张的状态，集体经营性建设用地入市将增加供给量对其进行补充，对于缓解城市发展的用地压力与抑制地价也有一定作用，然而不同区域由于社会经济发展的程度以及对于土地管理及利用方面存在差异，导致了赣榆区集体经营性建设用地供给与需求产生不平衡，这样容易造成土地市场以及土地价格混乱，农民利益也会有所损失。同时，赣榆区已入市的集体经营性建设用地呈现分布零散、规模较小的特点，难以形成规模经济，导致其利用率较低。5.1.2已入市农村集体经营性建设用地用途单一从赣榆区已入市的农村集体经营性建设用地的产业用途来看工业用地1633.32亩，占比高达95%，商服及仓储用地一共才83.57亩，对应的占比为5%左右。同时，通过观察分析可得出竞得农村集体经营性建设用地的企业多为劳动密集型或原材料密集型，比如服饰、化工、食品加工、原材料加工等。这些企业技术含量较低，产业也呈现出低端化发展状态，在农村集体经营性建设用地亩均产值、亩均税收上表现出的现象就是效率底下[28]。5.1.3集体土地农转用补偿安置没有保障根据《土地管理法》规定，集体农用地征收为国有建设用地时，需要对被征地农民进行相关的补偿安置。由于土地权属性质为村集体，所以通过办理农用地转用手续将农村集体经营性建设用地转为集体建设用地的，这不涉及失地农民安置补偿问题。但实际上，原来的土地承包经营权人相对来说也是失地农民。由于没有政策依据支持原土地承包经营农户的安置补偿、社会保障，只能由村集体经济组织通过调整土地、实施农业保障等方式来解决。5.1.4增值收益分配易产生矛盾农村集体建设用地市场发展的关键在于如何分配土地流转产生的增值收益。目前，试点工作中最常见的方式是根据国家政策和当地情况确定土地增值收益调节金的征收比例，各试点地区在征收比例上也没有绝对标准，不同试点地区入市集体或农民会有攀比心理，易产生矛盾[29]。此外，由于规划和用途管制的不同，集体建设用地入市后土地用途增值差异也会在一定程度上导致利益分配不均，进而引发纠纷。5.2赣榆区农村集体经营性建设用地入市的政策建议5.2.1建立市场交易监管协同机制，促进集体建设用地高效利用集体经营性建设用地与国有建设用地最大的区别在于其入市主体是集体经济组织。土地入市以后，在开发建设、后期运营过程中的监管难度更大，自然资源部门和农业农村部门需要加强部门之间联动合作，联合入市地块属地政府共同对入市集体土地的开发利用进行监管，从发布入市信息开始要确保信息公开透明，中间还有土地交易以及开发运营一直到违法行为的查处等等环节进行监督管理，保障入市土地的交易能够公开顺利、公平有序地进行，还要做好其在交易机制过程中的监督管理工作，并做好土地入市后续保障工作[30]。5.2.2积极转变经营性建设用地用途，优化位置布局对于小、散、乱分布影响其合理有效使用的农村集体经营性建设用地，可以通过调整、置换等手段进行优化布局，使其能够更好地开发利用；对于那些竞得农村集体经营性建设用地的企业并能够充分利用集体土地来发展新兴产业或者绿色产业的，可以给予一定资金或其他方面的奖励，鼓励更多企业转型升级；对于已入市但闲置或低效利用的农村集体经营性建设用地，政府可以通过出台相应的优惠政策，鼓励企业增加投入以提高亩均产值。针对不同用地情况采取多样化方法以实现农村集体经营性建设用地布局合理、高效率利用，促进农村产业向高层次发展。5.2.3进一步明确失地农民补偿安置标准，保障农民合法权益根据《土地管理法》规定，在征收土地时对农民补偿的相关费用应该依法并及时足额支付，同时也要安排社会保障费，以此保障失地农民的权益。但是集体经营性建设用地不涉及土地征收，不存在征收土地的补偿费用。因此，保障因农村集体土地入市而失地农民的合法权益，保证农民原有的生活水平不因失地而降低、长远的生活工作有保障，建议国家和省级自然资源部门会同人力资源和社会保障部门共同研究，出台相关操作细则，合理保障集体农用地转为建设用地后失地农民的补偿安置。土地入市相关试点实践地区更要按照具体操作细则，认真落实保障农民基本权益。5.2.4完善土地增值收益分配机制，合理分配土地入市收益由于土地增值收益分配机制难以兼顾国家、集体、个人三方的利益，存在分配不均衡，省内各地区标准不统一等问题，建议从国家或省级层面制定更加明确完善和操作性更强的土地增值收益分配办法或操作细则，以确保政府可以通过收益调节金在很大程度上与税收收入保持一致，并且农民在入市中取得的直接性补偿收益在很大程度上与土地征收保持一致，而镇、村集体则留有增值收益以加强集体经济[31]。同时制定增值收益使用、管理和监管的详细规定，加强对镇、村集体留存的土地增值收益的监督管理。

结论本文以国内外有关土地入市文献的分析总结为基础，将土地产权理论、资源配置理论、城乡统筹理论作为理论指导，以连云港市赣榆区为研究区域，对连云港市赣榆区农村集体经营性建设用地入市的相关情况开展了一系列的研究。在对赣榆区的区域概况以及入市工作开展的外部条件进行阐释的基础上，将赣榆区农村集体经营性建设用地入市实践情况以及成效加以总结，发现存在的问题并加以分析，最后提出相关操作性可行性强的对策。最后经研究得出以下几点结论：（1）连云港市赣榆区通过一系列入市实践达成了一些效果，如明确了集体建设用地入市主体责任与管理职责、制定了集体建设用地入市配套政策文件、建立了“六统一”的城乡用地市场制度架构、推进了条件成熟的农村集体经营性建设用地地块入市等。（2）赣榆区农村集体经营性建设用地入市在推进过程中也存在一些问题需要解决，主要有农村集体经营性建设用地市场相对混乱且低效利用、已入市农村集体土地的用途单一、集体土地农转用补偿安置存在问题、增值收益分配易产生矛盾等问题，这些问题在一定程度上会带来更多的问题甚至更严重的影响，不利于赣榆区农村集体经营性建设用地入市流转，进而会影响本区域整体土地市场的健康发展。（3）针对以上问题，本文提出相应的可行性建议，如：建立市场交易监管协同机制，保障集体建设用地高效利用；积极处置低效用地，优化经营性建设用地布局