文献综述-上海市统筹城乡基本医疗保险制度研究

上海市统筹城乡基本医疗保险制度研究文献综述0.前言为了建立覆盖全民的基本医疗保障制度，中国政府于1998年、2003年、2007年分别推行了城镇职工医保、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险制度(以下简称三大基本医保)，试图从制度设计上，实现建立覆盖全体城乡居民的医疗基本保障体系的目标。现行的医保制度为中国国民提供了基本的医疗保障，实现了政策的全覆盖和人口的广覆盖。但是中国现行的社会医疗保险制度是根据户籍制度及是否就业分为三大基本医保，其保障水平各不相同。党的十六届五中全会明确提出了“积极推进城乡统筹”的发展战略目标与任务,统筹城乡发展已成为我国新时期的重大课题。中华人民共和国人力资源社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会制定的《社会保障“十二五”规划纲要》明确提出要“更加注重统筹城乡发展”、“根据经济社会发展情况，逐步提高各项社会保障水平，缩小城乡、区域、群体之间的社会保障待遇差距。中共十八大报告第四部分中指出“加快完善城乡发展一体化体制机制”，第七部分中更详细地指出“统筹推进城乡社会保障体系建设……以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点……整合城乡居民基本医疗保险制度”。然而,由于长期沿袭的二元社会经济结构,使我国不仅在城乡户籍制度、分配制度、就业制度等方面存在巨大差异,而且在基本医疗保险制度上也呈现出明显的二元特征,突出表现在我国城镇基本医疗保险制度不断趋于完善的同时,农村却仍然面临着基本医疗保险制度的严重缺失。城乡壁垒的存在和二元医疗保险制度的固有局限,使得城乡两种基本医疗保险制度无法互通有无,也无法进行有机衔接。随着我国工业化、城市化进程的加快以及产业结构的调整,农村劳动力必然向城市大量转移,二元医疗保险制度的局限性不断显现出来,并且成为制约城乡统筹的一大瓶颈。本论文在研究上海市统筹城乡基本医疗保险制度时主要搜集了中文学术论文、英文学术论文、学术著作和相关政府政策文件。国内学术论文主要来源于中国知网和万方数字资源数据库，搜索了近10年来统筹城乡基本医疗保险的相关文献共1800多篇，依据与所研究问题的相关度和论文质量选出其中100篇，进行研读，并对其中的60篇进行深入研读；从SpringerLink等相关网站搜索英文文献共30篇，对其中10篇高度相关的英文学术论文进行深入阅读;共查阅了相关著作5本，认真阅读了其中具有高相关度的3本；收集了如《2014年崇明县新型农村合作医疗工作的实施意见》等相关政策文件。通过对文献的检索和研读，近年来,有关我国建立城乡统筹的基本医疗保险问题不但引起了社会各界的广泛关注,学术界也纷纷提出了各自不同的见解与观点，虽然国外并没有统筹城乡基本医疗保险制度的研究，但是有对医疗保险公平性的研究。统筹城乡基本医疗保险制度在我国国内是学术界讨论的问题，主要有“城乡统筹和统筹城乡医疗保险制度的内涵”、“城乡基本医疗保障制度现状”、“城乡基本医疗保障统筹发展的必要性和可行性”、“统筹城乡基本医疗保障制度的路径”、“基本医疗保障制度城乡统筹发展的对策建议”等问题展开。1.城乡统筹和统筹城乡医疗保险制度的内涵1.1城乡统筹的内涵祝小宁,罗敏（2008）[1]城乡统筹的内涵可以追溯到十九世纪80年代，恩格斯在社会主义经典著作中首次提出了“城乡融合”。所谓城乡融合，就是“结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”，恩格斯还指出：“通过消除旧的分工，进行生产教育，变换工种，共同享受大家创造的福利，以及城乡融合，使全体成员的才能得到全面发展”，这同时也是城乡统筹发展的最终目标。在我国“城乡统筹”概念源自于党的十六届三中全会“五个统筹”的科学发展观：“统筹城乡发展”王保真，徐宁，孙菊（2009）[2]认为，“统筹”的主要内涵即统一规划、协调发展，“统筹”必须首先打破城乡二元结构，即打破城市与乡村两个各自封闭循环的体系，打破城乡分割的户籍制度。刘荣增（2008）[3]认为城乡统筹规划、协调发展是城乡统筹的实质。从发展的过程来看，城乡统筹主要指生产要素的合理配置及城乡的协调发展；从发展的结果来看，城乡统筹的终极目标即使城乡居民均能享受到物质极大丰富所带来的高品质生活，体现在基础设施便利、社会保障全面覆盖、环境优良等诸多方面。张德元（2004）[4]认为城乡统筹是指把城乡经济社会发展作为一个整体来看待，按照城市与农村进行统一规划、统一安排、统一政策的工作思路和方法，打破城乡分割的二元体制，建立以工促农、以城带乡的长效发展机制，逐步缩小城乡差距，促进城乡协调发展，实现一体化的理想。1.2统筹城乡医疗保险制度的内涵王保真，徐宁，孙菊（2009）[2]认为统筹医疗保障制度实质就是要打破并彻底改变城乡分割局面，建立新型城乡医疗保障关系，改善城乡医保制度功能结构，实现城乡医疗保险资源的合理配置，协调城乡参保者利益，逐步消除城乡医疗保险制度的二元结构，缩小城乡公民医疗保险筹资与待遇水平的巨大差别。梁金刚（2011）[5]认为建立统筹城乡医疗保险制度，不是简单的制度整合，而是一项涉及体制改革和机制创新的系统工程。王红漫（2013）[6]认为统筹城乡医疗保险制度，就是把城市与乡村、城镇居民与农村居民的医疗保险作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，改变医疗保障的城乡二元结构，实现城乡医疗保障在政策上的一致，使整个城乡医疗保障全面、协调、可持续发展，其目标是实现“人人享有基本医疗保障”，保障基本卫生保健的公平性、可及性。任苒（2011）[7]所认为的统筹城乡医疗保险制度与王红漫相似就是要把城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过医疗保障制度的变革和政策的调整，逐步改变长期形成的城乡医疗保险制度和保障待遇的二元结构，逐步缩小城乡居民医疗保险筹资和受益的差距；让农民享受到与城镇居民同样的改革和发展的成果和实惠，城乡居民在享受医疗、预防、保健服务待遇上的同等的机会和保障，实现城乡居民在政策上的平等、待遇上的一体化。梅丽萍,仇雨临（2009）[8]认为统筹城乡的医疗保险体系建设,既是一项长期的战略谋划,又是一项具体的系统工程,需要经过一个较长的时期,才能实现城乡基本医疗保障制度的完全统一。陈健生、陈家泽、余梦秋（2009）[9]认为统筹城乡医疗保险制度是指逐步提高筹资水平和统筹层次、缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一为制度目标；制度、管理和组织的一体化为制度构成；而发展阶段是分阶段、有层次且渐进的，不应为其设定最终完成的时间表。王禄生，苗艳青（2010）[10]认为，统筹城乡医疗保险制度就是消除城乡在医疗保险制度上的二元结构，消除正式就业人员与非正式就业人员在医疗保险制度上的差距，实现“全民医保”。2.城乡基本医疗保障制度现状仇雨临，郝佳，龚文君（2010）[11]分析了现行医疗保障制度的现状，主要包括以下几点：首先，当前城乡居民的医疗负担依然较重，医疗资源配置不完善；其次，制度分割和碎片化导致医疗保障制度缺乏公平性及有效性；第三，医疗保险制度的管理经办机制尚未理顺；第四，制度设计上还存在不合理的地方，例如居民基本医保和新农合中自愿参保原则的设置，导致经济条件不好的居民对医疗保险资源的利用不足，出现“穷人帮富人”的现象；其次，居民基本医保和新农合都将保障目标定位为“保大病”，弱化了居民对疾病预防的重视，不利于避免道德风险；第五，基本医疗保险各个制度之间缺乏衔接和转移的通道。翟绍果，仇雨临（2010）[12]认为，当前嵌入二元结构的基本医疗保险制度具有以下几方面的特点：首先，制度定位上体现为城乡分割及人群分割；其次，制度之间待遇水平差距较大，制度设计与就业相关联；第三，在经办管理方面，存在制度间相互竞争和制衡的现象。李文辉（2009）[13]从五个方面分析了珠三角地区城乡基本医疗保障制度的现状。首先，各项医疗保险制度之间的缴费标准、财政补贴及待遇水平等都不尽相同，城乡之间的医疗保障水平差距较明显；其次，医疗卫生资源配置不均衡，城市卫生资源过于集中，乡村卫生资源相对匮乏，并且优质资源大多集中在城市；第三，卫生服务需求和供给不匹配，更多医疗服务被吸引到城市的大医院，社区卫生服务机构并未能完全发挥其作用；第四，基层卫生服务机构基础设施条件较差，卫生技术人员业务素质相对不高；第五，医疗救助制度不完善，低收入群体、贫困人口看病就医的负担仍然较重，因病致贫现象仍然比较突出。吴君槐（2011）[14]则对发展较快的长江三角洲的城乡医疗保险制度进行了分析，发现存在以下几大问题：一、长江三角洲地区医疗保险的转移衔接机制未形成；二、长江三角洲地区城乡医疗卫生资源配置不够合理；三、筹资机制与补偿机制不同；四、商业医疗保险和社会医疗保险的衔接较困难。殷俊，陈天红（2012）[15]认为我国基本医疗卫生服务仍然存在着明显的城乡二元性，其二元性体现在城乡医疗资源分配、城乡医疗资源使用效率以及城乡居民医疗保健支出等方面。喻露奇（2013）[16]认为湖南省城乡医疗保险制度的现状主要包括以下几个方面：第一，医疗保险发展不平衡；第二，医疗保险制度不完善，主要体现在医疗保险对门诊费用保障和各项医疗保险筹资机制及支付标准形成机制上；第三，医疗保险覆盖面仍旧有限；第四，医疗保险法律法规不健。张翠娥，杨政怡（2013）[17]从公平视角和效率视角对我国城乡基本医疗保障制度的现状进行分析，得出：从公平视角来看，我国城乡基本医疗保险制度之间待遇水平相差甚远；城乡医疗状况差距较大，包括城乡医疗保险保障能力、城乡医疗卫生费用投入和城乡医疗资源；从效率视角来看，我国城乡基本医疗保险制度分割导致社会互济程度降低；两条线管理造成资源浪费。秦立建,付云云（2014）[18]从我国城乡居民医疗保险缴费的情况进行分析，他认为：目前我国城乡医疗保险覆盖范围虽广，但保障水平较低，主要是因为筹资水平和报销比例较低，居民看病就医的个人负担较重，并且，不同医疗保障项目之间的城乡差距比较大；另外，城镇医疗保险制度具有较高的筹资和补偿标准，使优质的医疗资源和人才涌向了城市，而农村和城市的社区卫生机构则因为医保基金规模和市场份额较低，基本医疗设备和医疗技术人员明显不足。谭健（2011）[19]认为我国城乡医疗保险制度的现状为：医疗保险制度“三分式”包括城乡基本医疗保险制度的分设；城乡基本医疗保险管理体制的分管和城乡基本医疗保险管理经办资源的分散；财政投入不足；城乡基本医疗保障水平低，包括保障范围窄、报销比例低和统筹层次低、异地接续难；医保基金监管难。3城乡基本医疗保障统筹发展的必要性和可行性3.1城乡基本医疗保障统筹发展的必要性李赖志，任净（2010）[20]总结了新医改背景下城乡基本医疗保障统筹发展的必要性，主要体现在以下几个方面：首先，城乡二元分割的医疗保障机制非常不合理；其次，医疗保障制度不同，加大了政府管理的难度；第三，城乡基本医疗保障统筹发展是城市化进程和人口流动加速的必然要求；第四，医疗保障制度作为社会保障制度中的一大主要制度，关系到人民的健康水平，必须体现社会公平，维护社会稳定。常仁珂（2013）[21]对城乡基本医疗保障统筹发展的必要性表达了自己的看法，他认为在我国，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险归属于人力资源与社会保障部门，新型农村合作医疗归属于卫生部门。这种多头管理、分散实施就会导致医疗保险转移接续困难、部门之间出现利益分割、城乡医疗保障发展不均衡、矛盾日益突出，从而阻碍了我国社会保障事业的发展。杨晶晶（2013）[22]从四个方面分析了昆明市统筹城乡医疗保障制度实施的必要性，第一，统筹城乡社会保陣体系的需要；第二，充分体现了医疗保险的大数法则，增强互助共济能力；第三，有效解决流动就业人员医疗保险关系转移问题；第四，节约成本、提离效率的需要。孙文基,童晖,李俊屏（2004）[23]则认为统筹城乡医疗保障体系建设的必要性体现在：第一，统筹城乡医疗保障体系是缩小城乡差距、实现社会公平的需要。城乡居民医疗保障方面的较大差距，违背社会保险的公平原则，农民理应享受与城镇居民同样的医疗保险政策。第二，统筹城乡医疗保障体系是合理配置医疗资源、提高医疗卫生水平的现实需要。通过统筹城乡医疗保障制度，在制度设计中制定相关措施，并加大政府对基层医疗机构的投入，搞活基层医疗卫生资源，有利于提高卫生服务人员的技术水平。第三，统筹城乡医疗保障体系是促进城乡社会经济发展的重要举措。统筹城乡医疗保障制度，可解决农民工的后顾之忧，进而可加快推进城镇化、工业化的进程。第四，目前医保制度城乡分割、地区分割的弊端要求用统筹的办法解决。郜宇杰，李汝德（2013）[24]和郑瑞英（2014）[25]都认为，现有的政策给医疗保险制度的长期稳定运行带来了波动，同时，又对人口的流动带来了抑制作用，不利于社会经济活动的发展。只有从体制上解决对城乡之间、就业与非就业人员之间医疗保障制度的区别对待才是解决这些问题的根本，才能实现真正的“全民医保”。孙波（2006）[26]，鲍震宇,王智广（2007）[27]从心理学、政治学、经济学等不同的角度阐述了社会公平的理论基础，指出我国城乡二元医疗保障存在保障水平、保障范围、财政支持以及医疗卫生资源分配等方面的不公平问题，只有打破这种城乡隔离的二元医疗保障制度，才能促进我国社会经济的协调发展。高和荣（2007）[28]从中国医疗保障制度本身存在的缺陷——二元性、断裂性、分散性特点出发，认为应加强医疗保障制度建设，加强建设医疗保障制度的实施机制，理顺各种利益关系，促进医疗保障制度的可持续发展。李美燕（2008）[29]，杨小丽,张亮,冯泽永（2009）[30]以我国医疗保障制度改革的现状和实际需要为出发点，分析了医疗保障制度改革所具有的维护社会稳定、促进经济发展、调节收入分配、实现社会公平以及推动社会进步的作用，对构建和谐社会有着深远的意义。3.2城乡基本医疗保障统筹发展的可行性李赖志，任净（2010）[20]还分析了城乡基本医疗保障统筹发展的可行性，主要表现在国家已经具备相应的经济实力、社会基础和完备的政策法规支持，并且，国内先行地区提供了可借鉴的实践经验。于建华，魏欣芝（2011）[31]对山东省统筹城乡医疗保障制度的可行性进行了分析。一是具备良好的政策法规基础，出台了相应的文件规范；二是具备良好的经济基础，山东经济发展迅速，经济实力较强；三是，三大医疗保险制度的稳步推进为基本医疗保障的统筹奠定了试点基础；四是，先行地区的统筹模式提供了良好的经验基础。常仁珂（2013）[21]同时对统筹城乡基本医疗保险制度的可行性也表达了自己的看法：由于财政用于农村卫生事业支出的比重逐年减少，农民无法享有与城镇居民同等的医疗保障权利。城乡医疗保障二元制度设计上的差异增大了整个社会的贫富差距，潜伏着不稳定因素，不利于社会稳定的发展。因此，全面构建统筹城乡的医疗保障体系是必要且亟待解决的。并且由于我国城乡二元医疗保障制度弊端的凸显，全国已有部分地区开展了医疗保险城乡统筹。殷俊、陈天红在2012年提到，随着城市化进程的加快，人口结构以及职业身份变化加快，社会基本医疗保险制度在城乡、职业和地区之间的制度整合政策衔接显得尤为迫切。同时，从取消户口限制，统一各级财政补助资金，提高医疗资源使用率和医疗保险待遇水平等方面给出了建议。翟绍果、仇雨临认为，随着新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的补助标准、报销比例和封顶线等不断提高，三项制度的偿付水平、偿付范围逐步接近，为制度衔接打下了基础。杨小丽,张亮,冯泽永（2009）[32]提出我国实施统筹城乡医疗保险制度具有可行性，已经初步具备了统筹城乡发展的基础条件。首先是理论基础，发展经济学提出了多种城乡统筹发展的理论，如二元经济发展理论、非平衡增长理论、结构转换理论、人力资本和地理二元结构理论等，这些理论为促进工业和农业、城市和农村协调发展提供了重要的理论依据。其次是政治基础，我国第十六届三中全会上提出的以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的新思路为我国实现统筹城乡发展奠定了坚实的政治基础。第三是经济基础，经济快速迅猛的增长为我国统筹城乡医疗保障奠定了必要的经济基础。盛钢,黄东平（2008）[33]也认为我国城乡一体化建设有着强有力的基础支持，包括四方面基础支撑，首先是经济基础，工业化、城镇化进程的加快为推进城乡一体化医疗保障体系奠定了经济基础；其次是政治基础，坚持科学发展观、实施民生工程为推进城乡一体化医疗保障体系奠定了政治基础；三是制度基础，各项医疗保险制度的探索和完善为推进城乡一体化医疗保障体系奠定了制度基础；四是管理基础，基层服务平台建设和信息化网络建设为推进城乡一体化医疗保障体系奠定了管理基础。杨晶晶（2013）[22同时也分析了昆明市统筹城乡医疗保障制度实施的可行性：政府的有力支持提供了政治可行性、社会经济的发展提供了经济可行性和三项制度的稳步推进为统筹提供了制度可行性。张翠娥，杨政怡（2013）[17]从三个方面分析了我国统筹城乡基本医疗保险制度的可行性，首先是经济持续快速增长是保障：随着近年来我国经济平稳快速发展，财政收入持续增加，我国具备了实现全民基本医疗保险的客观条件，也完全有财力建立城乡一体化的全民基本医疗保险体系；其次，医疗保险衔接制度的完善是前提：人社部、卫生部、财政部联合下发的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》规定从政策层面上消除了医疗保障异地转接和城乡转续的制度障碍，有利于医疗保障城乡统筹顺利展开；最后，民众对医疗保险制度的认可是基础：随着国民经济快速增长，城乡居民的收入水平不断提高，越来越多的居民意识到医疗保险的重要作用，积极踊跃地加入到基本医疗保险制度中。目前，三大基本医疗保险制度的覆盖人群广泛，对居民有一定的保障效果，得到居民的认可，并期待保障水平的提高和保险制度的完善，希望公平地参加与享受基本医疗保险制度。孙文基,童晖,李俊屏（2004）[23]同时认为统筹城乡医疗保障体系建设的可行性也包括如下四点：第一，经济持续增长、财政收入逐年提高。第二，城乡居民收入大幅增加。第三，三项制度的稳步推进为统筹工作奠定了试点基础。第四，江苏部分地区提供了经验基础，为在全省统筹城乡医疗保障体系建设提供了可借鉴的经验。郜宇杰，李汝德（2013）[24]和郑瑞英（2014）[25]通过对两种制度的筹资机制和保障水平进行分析认为：从城乡经济发展水平上看，城镇居民中未正式就业的人与农村居民差异并不大，且两种制度的缴费额度都不高，对衔接后的医疗保险适当调整缴费额度，两种制度并轨运行完全可行；从城乡医疗服务体系建设水平上看，随着对农村基层卫生服务机构的投入逐渐到位，城乡之间基本医疗服务能力差距越来越小，这就为两种医疗保险制度的并轨运行提供了有力的保障条件且两者提供的医疗保险服务都是服务于流动性较大的人群，服务对象几乎无差别。无需对两者制度进行较大的改动。4.统筹城乡基本医疗保障制度的路径仇雨临，翟绍果，郝佳（2011）[34]提出了城乡基本医疗保障制度统筹发展的总体构想，主要包括三个方面：第一，公平筹资和均等受益是统筹城乡基本医疗保障制度的关键，旨在建立“同等费率、多方筹资、合理分摊、财政补贴”的筹资机制，消除城乡之间不同身份人群在使用医疗卫生资源、享有保障待遇等方面的差异，做到同病同待遇。第二，目前我国城乡基本医疗保障统筹发展的先进模式主要包括以下几种：东莞和太仓所实施的一体化的城乡居民医疗保险，成都、天津等采取的分层选择式的城乡居民医疗保险，惠州、无锡所实施的制度分设、管理体制统一的模式以及江苏兴化实施的制度分设、经办资源统一的模式。第三，从医疗保障制度的内容来看，统筹城乡基本医疗保障制度应该分步推进。首先，实现医疗保障全民覆盖；其次，在此基础上实现城乡医疗保障经办服务的统一，建立医疗保险制度之间的转移接续机制；第四，在制度内部实现缴费的分层，居民可根据自己的收入水平自由选择，并设置相应的补偿标准。从区域发展来看，不同地区经济社会发展水平不尽相同，统筹城乡基本医疗保障制度要充分考虑到这一点，做到量力而行。中国医疗保险研究会会长王东进（2008）[35]认为，构建覆盖城乡的医疗保障体系应实施三步走战略：第一步，建立基本的制度框架，包括城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度这四大块，为制度之间的衔接打好基础；第二步，探索各项制度之间衔接的有效途径，逐步消除制度衔接的障碍，包括地域、户籍、就业形式等因素，探索有效途径，实现全体参保居民在整个医疗保障体系中的自由流动。第三步，基本建成覆盖城乡的基本医疗保障体系，不断提高医疗待遇水平，增强医疗保障制度的开放性，使整个基本医疗保障体系能够更好地适应当前经济社会的发展，满足城乡居民的现实医疗需要。熊先军，孟伟，严霄，高星星（2011）[36]认为统筹城乡医疗保险的主要模式有以下三种：（1）实施统一的城乡居民医疗保险制度，待遇水平与缴费水平挂钩，即“一制多档”，由城乡居民自主选择。这种方式下，城镇居民医疗保险和新农合不再作为独立的制度存在，城乡居民参加医疗保险不以户籍划分，统一参加“城乡居民基本医疗保险”，其基本制度构架包括目标和原则、参保、筹资、费用支付、医疗服务管理、基金管理、组织领导等。（2）仍保留城镇居民医疗保险和新农合两个不同的制度，但统一行政管理体制。在此模式下，两项制度划归一个部门统一规划管理，或成立专门机构进行管理，实行统一的经办管理系统、信息系统、结算办法、定点医疗机构管理办法等。（3）两项制度的行政管理体制暂不统一，先行整合经办资源，统一信息系统、业务流程、数据标准、参保信息、就医凭证等。李晓燕（2012）[37]认为我国目前的社会医疗保障体系由城镇居民医保、职工医保、新农合和医疗救助组成，也就是“3+1”模式。今后的主要发展取向是从“3+1”模式过渡到“2+1”模式，再过渡到“1+1”模式。其中，“2+1”模式的含义是指城乡居民医保+职工医保+医疗救助。城乡居民医保是新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险统筹之后的医疗保险制度。“2+1”模式的含义是有工作单位的劳动者必须强制参加职工医疗保险，其他人则参加城乡居民医疗保险。“1+1”模式是指全民医疗保险+医疗救助，这一模式的含义是所有社会成员统一参加一种社会医疗保险制度，医疗救助制度作为补充。现阶段首先需要整合的是新农合与城镇居民医保制度。这两个社会医疗保险制度的性质基本相同，将两者整合不仅符合社会医疗保障制度的发展方向，而且有利于降低制度运行和管理成本。刘继同，陈育德（2006）[38]在分析基本医疗保险制度存在诸多结构性弊端的基础上，提出“一个制度、多种标准”模式，以此模式作为医保改革的突破口，建立全民性基本医疗保险制度框架。所谓“一个制度”是指整合、重组三项基本医疗保险制度，将其统一为一个基本医疗保险制度；“多种标准”是指根据各地经济发展情况，尤其是不同社会群体的可支配收入水平等设计不同的缴费标准；同时，他指出实现全民基本医疗保险制度还需要转变医疗保险制度设计与政策模式选择价值理念、继续深化医药卫生体制改革、建立健全公共财政制度等等诸多相应的配套政策措施。王禄生，苗艳青（2010）[10]提出城乡医疗保险制度衔接并轨的“2+2”模式，统筹标准是经济发展水平高低和农业人口比重大小：在以农业生产为主、农业人口占比重较大的地区，将城镇居民医保并入新农合——形成“新农合+城镇职工医保”模式；在城市化发展水平较高的经济发达地区，将新农合并入城镇居民医保——形成“城镇居民医保+城镇职工医保”模式。杨红燕（2008）[39]也持相似观点，她认为，考虑到我国的基本国情，医疗保险模式应选择多元化的社会医疗保险，即职域保险（城镇职工医疗保险）、部分地区地域保险(新型农村合作医疗)与商业保险相结合的模式，在经济发达地区、城镇化程度较高的地区、试点成熟地区，适时实现三项制度的衔接并轨。郑功成（2008）[40]提出应从多元医疗保障体系到统一的国民健康保险的“三步走”战略思路：第一阶段（2008—2012年），实现多元医疗保险制度，推进城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的并轨；第二阶段（2013—2020年），建立区域型一元化的国民医疗保险制度，实现区域范围内的制度整合及待遇公平；第三阶段（2021年一本世纪中叶），建成全国统一的国民健康保险制度，让全体国民公平地享有充分的健康保障。车莲鸿(2009)[41]指出，发达地区统筹城乡医疗保障制度应分四步走。他和郑功成一样也提出了三步走的路线，首先，城乡医疗保障制度要达到全面覆盖、体现城乡差别；其次，城乡医疗保障制度要在省级范围进行统筹；最后，在全国范围内基本实现统一、多样的医疗保障制度。顾昕(2008)[42]提出了如何分阶段实现全民医保的步骤，在第一阶段，三大医疗保险在劳保部和卫生部的带领下，在原有身份制的基础上，分别对城镇工作人群及城镇非工作人离退休者和农村居民进行参保。在第二阶段，三大医疗保险将面对全体国民，打破身份制，构成缴费水平不同、给付水平不同、服务水平不同的三层次公立医疗保障体系。胡大洋(2008)[43]则在原来两步方针的基础上放慢脚步，实行三步走向全民医疗保险，第一步，打破职业界限，对所有从业人员进行参保；第二步，打破原有的城乡二元制的界限，统筹城乡医疗保险制度；第三步，摆脱身份制的束缚，以家庭为单位进行参保，从而实现建全民医疗保险制度。5.基本医疗保障制度城乡统筹发展的对策建议仇雨临，翟绍果，郝佳（2011）[34]认为城乡基本医疗保障制度统筹发展的对策建议有以下几点：首先，在一个总体的制度框架下建立多档次的筹资标准和补偿标准；其次，整合经办资源，构建一体化的医疗保险信息管理系统；第三，整合管理资源，建立统一的管理体制；第四，建立制度之间的转移接续机制，便于参保居民在不同制度之间自由流动，自由选择；第五，提高制度的统筹层次，更好地发挥制度效应；第六，完善医疗保障制度的筹资机制和财政补贴机制。李林霞（2011）[44]提出了五点城乡基本医疗保障制度统筹发展的建议，第一，打破城乡户籍制度的限制；第二，因地制宜，探索适合当地经济社会发展的医疗保险模式；第三，理顺管理部门的职能，完善经办机构的服务；第四，完善转移接续机制，使流动参保人员的就医权益得到保障；第五，利用网络平台，完善医疗保险信息管理系统，提高服务水平。王志（2011）[45]认为统筹城乡基本医疗保障制度的对策建议有以下几点：首先，明确政府的主导责任，增加政府补贴，发挥政府在统筹城乡基本医疗保障制度中的领军作用。其次，不断整合城乡基本医疗保障制度，实现制度间的有效衔接。一要从根本上打破城乡分割的二元户籍制度；二要整合各项医疗保障制度的管理资源，包括社保部门及卫生部门等，实现医疗保障管理体制的统一；三要不断提高医疗保障制度的统筹层次。再次，探索资金筹集的渠道，确保资金的有效供给。一要明确政府在筹集资金中的主导地位；二要明确中央及地方各级政府的责任，充分调动地方政府的积极性；三要出台优惠政策，鼓励和引导社会资本参与到医疗保障的资金筹措中。纳倩茹（2014）[46]认为实现统筹城乡基本医疗保险制度需要进行如下几个方面的改革：第一，深化户籍制度改革：我国要在城乡建立统一的医疗保障制度，以实现城乡的统筹发展，政府应在已有的经验上加大改革力度，打破传统的城乡二元分割的户籍制度，取消现有的农业户与非农业户的界限，使城乡居民可以根据自身情况自由选择医疗保障形式。第二，适当提高医疗保障的统筹层次：整合城乡医疗保障制度的关键是偿付标准和待遇水平问题，根据不同地区的经济水平对起付线和封顶线进行一定范围内的调整，适当降低或取消医保报销的门槛，以减少医疗保险补偿的限制，把我国的医疗保险的偿付水平提高到一个相对合理的范围。可先以市级为单位的医疗保险基金进行统筹，逐步扩大实现省级乃至全国的统筹，构建起统一、综合的医疗保障管理服务和结算服务的大平台，深化医保制度间的有效衔接，为城市、农村的各类人员提供均等、一站式的服务。这样不仅增强了分散风险的能力，提高医疗保险基金的使用率，使医疗保险基金的运行更安全。第三，整合医疗保障管理机构，实现统一管理：、为适应经济发展需要，医疗保障管理机构应由目前的分散管理逐步向集中统一的管理转变，建立起规范、专业、统一协调的管理制度，以达到制度衔接，政策平衡、机制顺畅，节约物力、人力管理成本的目的。日第四，建立城乡统一的医疗保障信息网络管理系统：以互联网为基础，实现医疗保障信息的网络化发展，建设覆盖全国的医疗保障计算机信息网络服务系统。运用网络科学技术，建立医疗保障城乡一体化的信息网络管理的技术支持系统。武永生(2011)[47]认为在借鉴试点城市经验的同时,要做到三个“结合”即结合不同的制度安排；结合不同的经济水平；结合不同的经济水平,找出适合自己城市的统筹路径,稳步推进,最终达到城乡医疗保险一体化的目的。周寿祺（2007）[48]认为，需要从三个方面来整合管理，提高效率。首先，从决策层来说，为便于政策协调，宜将新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度的两个部际联席会议整合成一个；其次，从管理层来说，应将目前各项医保制度由社会保障部门、卫生部门等“分而治之”整合为由一个部门主管；第三，从操作层来说，更应将各项医保制度整合成由一个单位来操作，这无论从精简机构、紧缩编制、节约投资（如计算机管理网络的建设）、提高效率、方便群众等方面来说，都是有好处的。6.国际经验党敏恺，吴忠（2009）[49]对国外医疗保障的城乡衔接模式进行了借鉴研究，指出目前发达国家医疗保障城乡衔接模式主要有三类：一是“统一模式”，该模式在形式与内容上完全一致，代表国家主要有英国、瑞典、芬兰等，全体公民公平享有医疗保障待遇；二是“有差别的统一模式”，该模式采取城乡制度分立的形式，内容有统有分。三是“专门模式”，该种模式下，制度的形式不尽相同，但制度的实质是一样的。张再生，赵丽华（2009）[50]在梳理了英、美、德、日、丹麦、加拿大等发达国家的医疗保障制度后，总结了如下三点经验：首先，医疗保障水平与各国的经济发展水平密切相关，政府承担的责任要契合制度理念；其次，医疗保障经费的来源和支付范围是由各国的经济发展水平所决定的；最后，城乡医疗保障的统筹发展离不开健全的法律制度。因此，必须坚持医疗保障水平与经济发展水平相适应的原则，明确政府的责任以及完善相应的法律制度。杨红燕(2000)[51]则对英国、法国、德国、韩国、日本、巴西和墨西哥等国家的医疗保障制度进行比较研究，提出了影响我国实现全民医保的因素包括经济、社会、人口等，她认为实现全民医保的前提是雄厚的经济基础，关键则是政府的作用与社会环境，而人口结构的变化也在一定程度上影响着全民医保的建立。德博·玛柏特（DeborahMabbett）和海伦·博德森（HelenBolderson）(2004)[52]指出：在欧洲，由于移民工人容易失去或者放弃居住权，从而不能享受福利，因此出现了一个特殊问题：居住和福利享受资格之间的关系问题需要加以解决。一种办法是移民工人境外就业后，某些福利可跨境享受，即福利可输出；另一种办法则是保护工人的权利，允许其就地在移入国享受福利。在劳动力自由流动的情况下，强调通过缴费来获得社会福利，可以使流动工人在任何社会保障制度背景下，均可申请享受福利待遇。关信平，吴伟东（2008）[53]对欧洲共同体内劳动力转移就业的社会保障问题进行了研究，欧盟为了应对共同体范围内劳动力转移就业所带来的社会保障缺失问题，建立了欧盟公民资格制度，这种制度规定具有欧盟成员国国籍的每一个人都是欧盟的公民，所有成员国的国民同时是欧盟的公民，欧盟公民资格补充而不是替代国家公民资格。在此基础上通过渐进覆盖、参保期累计、比例分担等政策原则，给转移就业的成员国劳动者提供社会保障覆盖。7.简要述评通过对文献的整理和研读，各界学者对于统筹城乡基本医疗保险制度的研究观点对笔者有着很大的启发且都是富有价值的。综合文献的整理发现，目前国内学者越来越关注城乡基本医疗保障制度的统筹发展，在这方面的研究越来越多，政策研究的关注点主要在于如何实现城乡基本医疗保障制度的统筹发展，最后达到城乡基本医疗保障制度一体化的目标。国内学者将理论研究和实证研究相结合，研究点主要集中在以下几个方面：城乡基本医疗保障统筹发展的必要性和可行性、统筹城乡基本医疗保障制度面临的困难和障碍以及城乡基本医疗保障制度统筹发展的对策建议等。国外对中国城乡基本医疗保障制度统筹发展的研究较少，现有研究主要集中在中国农村医疗保障的发展方面，但是对本课题的研究也有着举足轻重的地位。由此可见，即便国外的研究很少但是统筹城乡基本医疗保障制度问题越来越受到国内外学者的关注，研究的涉及面较广泛。但是，从以上分析可以看出，目前的文献研究主要存在以下几点不足：第一，对统筹城乡基本医疗保障制度的实现步骤的界定不够明确，没有一个统一的发展实现步骤；第二，在统筹城乡基本医疗保险制度的路径研究方面，只是提出了路径，而没有对路径的可行性进行分析。第三，尽管如今我国已经有很多试点地区成功实施，但是都只是片面的只符合试点城市的情况，并未考虑到其他城市的情况，比如本课题研究的是上海市，而上海市作为特大型城市，其实施情况必须符合整个上海市的情况。参考文献[1]祝小宁,罗敏.对马克思、恩格斯城乡统筹发展理论体系的当代解读[J].西华师范大学学报,2008，（5）:66-70[2]王保真，徐宁，孙菊.统筹城乡医疗保障的实质及发展趋势[J].中国卫生政策研究，2009，2（8）：32-35.[3]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2008，41（4）：63-67.[4]张德元，论社会保障的城乡统筹与城乡统一[J].调研世界，2004，⑵：29[5]梁金刚.统筹城乡医疗保障体系研究综述[J].中国卫生政策研究,2011，（2）:46-49[6]王红漫，中国城乡统筹医疗保障制度理论与实证研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2013,50（5）:152-158.[7]任苒.城乡经济社会发展一体化与城乡医疗保险一体化内涵解析[J].中国卫生经济,2011,30(11):48-51[8]梅丽萍,仇雨临.统筹城乡医疗保险研究综述[J].中国卫生经济.2009(8):37-39[9]陈健生、陈家泽、余梦秋：《城乡基本医疗保障一体化：目标模式、发展路径与政策选择》，理论与改革，2009，（06），36-40[10]王禄生，苗艳青．城乡居民基本医疗保障制度改革引发的理论思考[J]．中国卫生政策研究，2010（4）：2-7．[11]仇雨临，郝佳，龚文君.统筹城乡医疗保障制度的模式与思考——以太仓、成都为例[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2011，37（2）：104-109.[12]翟绍果，仇雨临.城乡医疗保障制度的统筹衔接机制研究[J].天府新论，2010，（1）：90-95.[13]李文辉.加快珠三角城乡医疗保障一体化的建议[J].广东省社会主义学院学报，2009，35（2）：7-9.[14]吴君槐.构建长江三角洲地区城乡统筹医疗保障体系的思考[J].江西财经大学学报,2011,(4):58-65.[15]殷俊，陈天红.中国城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗衔接路径探讨——基于湖北省武汉市的实证分析[J].社会保障研究,2012,（3）:11-18.[16]喻露奇.统筹城乡医疗保险制度改革研究——以湖南省为例[D].湖南湘潭：湘潭大学公共管理专业,2013.[17]张翠娥，杨政怡.统筹城乡基本医疗保险制度的路径研究[J].卫生经济研究,2013,(2):9-12.[18]秦立建,付云云.我国城乡居民医疗保险缴费意愿研究_省略_城乡医疗保障一体化制度设计的分析_秦立建[J].价格理论与实践,2014(7):95-97.[19]谭健.我国社会医疗保险制度城乡一体化模式探析.湖南衡阳：南华大学社会医学与卫生事业管理专业,2011.[20]李赖志，任净.统筹城乡医疗保障的可行性分析[J].大连海事大学学报(社会科学版)，2010，9（6）：35-37.[21]常仁珂，城乡统筹基本医疗保障体系研究[J].太原城市职业技术学院学报,2013,(9):77-78.[22]杨晶晶.昆明市城乡统筹基本医疗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