完善城市社区公共服务体系的财政政策研究

毕业论文文献综述 题目完善城市社区公共服务体系的财政政策研究学院社会科学学院专业公共事业管理摘要：随着国家构建服务型政府的发展，社区建设尤其是社区公共服务的供给已经成为政府关注的重点。改革开放以来，随着经济体制转轨和社会转型，社区建设已成为我国经济和社会发展不可忽略的问题，社区建设和社区公共服务提供问题越来越引起政府的关注。社区建设在繁荣基层经济、提供各种公共服务、维护社会安定方面发挥了积极作用。社区建设需要政府、社区自治组织和志愿者等多方参与，其中政府在社区建设中处于主导地位。政府在社区建设中作用的实现需要靠财政政策的引导，如财政补贴制度、政府财政投入制度、税收制度、预算制度、政府采购制度等。本文将从公共财政角度入手，整合国内外的在社区公共服务领域的研究，寻求理想的财政政策以完善城市社区公共服务体系。关键字：社区公共服务，财政政策、政府购买、税收政策引言社区服务范围扩展之后，抓好社区公共服务是加强和改进社区服务工作的重点，也是建设服务型政府的具体体现，表明了社区服务的重心向公共服务的转移，而社区公共服务对于人们还是一个新生事物，什么是社区公共服务？社区公共服务包括哪些内容，社区公共服务与财政政策的关系如何，应如何推进社区公共服务的发展等问题，理论界和实践部门对社区公共服务至今存在较大分歧，此外，理论研究与实践的严重脱节，也影响到公共服务体系建设和城市社区居民的福祉，社区公共服务的研究已成为学术界和实际工作部门的重要组成部分和基础性课题，但是，国内学者对城市社区公共服务的相关研究，大多混合于城市社区服务，社区建设研究之中，有关中国城市社区公共服务的研究还相当薄弱，研究成果有限。我检索了中国知网、万方数字资源，与我研究对象相关的共有1390篇文献。我依据与我研究的问题相关度这个标准，选择了100篇文献，针对其中30篇质量较高的文献进行了深入的阅读。由此我对于从财政政策角度完善社区公共服务体系的研究有了总体把握。根据我对社区公共服务体系文献的阅读，我认为学术界关于这个问题的讨论主要集中在社区公共服务的基本概念与发展历程，财政支持，社会组织和财政政策的困境这四个方面。社区公共服务的概念早在2000年11月召开的上海社区建设与社区管理研讨会上，上海市民政局胡增耆同志就明确提出要研究“社区公共服务的概念，它与社区建设，社区管理的关系，它包括那些内容，应当如何运作?”［1］并做了有一定深度的探讨。2001年，为了重整中国关于社区服务的混乱概念，上可承接社会公共服务，体现着向社区的主动延伸，下可衔接社区内部的自治型服务，体现社区自治意识和能力发展的空间，从而可能建构一个包容量很大的、以社区为核心的社会公共体系，社会政策专家杨团首次对社区公共服务进行了界定。杨团认为，社区公共服务就是指现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务［2］。陈伟东提出了“社区半公共产品”的概念，认为社区公共产品是一种半公共产品，由于其受益范围有限，仅具有部分排他性和部分竞争性［3］。田华从社区公共服务提供主体的角度对社区公共服务界定认为，“社区公共服务”即“社区中的社会公共服务”或“为了社区的社会公共服务”，包括社会为社区提供的公共服务和社区自给的公共服务。前者主要由政府提供，后者主要由各类社区组织提供。其中社区组织作为政府与社区居民之间的中介环节，它对社区居民所提供的公共服务并不是全方位的，它所提供的是市场不能或不愿提供而政府又无力或不能提供的服务［4］。类似的还有张洪武认为社区公共服务就是政府在社区提供的公共服务［5］。高鉴国将社区公共服务简明定义为，以社区为基础的社会公共服务［6］。于燕燕从比较宽泛的意义上定义社区公共服务，认为“社区公共服务指的是政府及其组织，以及非政府组织所提供的不是为组织内部人服务的一种服务形态［7］。卢爱国以社区为单元，认为社区公共服务就是由专业性组织提供的服务型公共产品的组合;与社区行政事务提供管理型公共产品不同，社区公共服务是政府安排，各类社会组织提供的用以满足社区居民公共需求的服务类社会公益产品［8］。张网成则借用集体性消费单位的概念，把社区公共服务定义为各种集体性消费单位为社区及其成员提供的服务［9］。2、社区公共服务的分类陈伟东、李雪萍等学者在公共产品理论的基础上提出了“社区公共产品分类”理论。他们根据社区产品的两个内在属性(是否具有排他性与是否存在竞争性)将社区公共产品分为三类:收费产品、共用资源、集体产品。此外，他们还根据不同标准从多维度细分社区公共产品，比如将社区公共产品细分为社区福利产品、便民利民产品、资金密集型产品、技术密集型产品、垄断性产品、非垄断性产品、独占性社区公共产品、共用性社区公共产品、社区性公共产品、楼道公共产品、有形公共产品和无形公共产品等［10］。林凤祥指出，社区服务公共产品是指在城市居住区内，有关单位组织面向居民提供的，以满足居民生活和工作上的各种需要的劳务服务。它具有特殊的属性，是面向社区成员的“共同需求”，是一个特定地域社会的“公共产品”。产品包括四个方面:一是日常生活服务；二是文体卫教服务；三是中介服务；四是其他服务［11］。王雪梅将社区公共物品分为两大类:一类是公共设施%公共管理，供社区居民、社区组织等活动的规则、秩序、制度;另一类是公共服务，向居民和业主提供服务［12］。李伟梁从居民对社区公共服务需求类型的角度，将社区公共服务分为五类:社区物业管理和公共设施配套类、社区便民服务和社区保障类、社区民主治理类、社区管理和社区文化心理类［13］。卢爱国从责任主体把社区公共服务进一步细分为三小类:第一小类是特定人群服务，即由特定公共服务组织针对社区特定人群(育龄妇女、下岗职工、离退休人员、外来人口、低保户、特困户、残疾人等)提供的社会服务。第二类是市政服务，即由政府和各类公营事业部门所提供的公共服务，如公共教育、医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、供电供水供气等服务与收费活动。第三类是物业服务，根据物业服务建成程度，可以把社区分为商品房小区、纯单位型社区和未建成社区三类［14］。张网成将城市社区公共服务划分为两大类:第一大类的社区公共服务，即，既为某个社区及其成员，也为其他社区及其成员提供的公共服务;第二类社区公共服务，即只为某个社区及其成员提供的公共服务。［15］3、财政政策研究政府对社区财政管理政策关系到社区建设和社区公共服务的健康发展。但是由于我国财政管理体制建设还处于初级阶段，财政管理体制存在的一些问题导致社区公共服务的数量不足、质量不高、供求结构失衡，社区服务体系不健全，社会各界参与社区建设的积极性不高。（一）政府财政对社区投入总量不足社区建设的资金来源主要有政府财政拨款、社会各界捐赠、收取服务使用费和三次产业收入等，但是我国由于社区建设起步较晚，各方面尚不完善，尤其是社区非营利组织不发达和志愿者服务精神尚未普及，使得社区内部缺乏一套自筹资金的机制，社区建设的资金便主要依赖政府财政投入。但是政府财政投入到社区建设的资金是有限的，主要是满足社区工作人员的经费开支。财政对社区的投入较低，难以适应广大社区建设的需要，这使得我国社区公共服务的提供处于低水平上，难以满足广大人民群众需要的大量的低偿和无偿服务，影响了社区的稳定发展。目前，我国城市社区公共服务覆盖了从就业安置、环境治理、文化娱乐、医疗保健、养老保障、社会福利与救济、就业服务等多方面的内容。此外，社区还要完成上级党委和政府交办的综治维稳、计划生育、宣传教育、流动人口管理、文明达标、收费收款、取证盖章、人口普查、经济普查以及各类检查评比等十多个门类的工作，这样碎片化的社区治理使得社区公共服务提供的难度加大（蒋俊杰．从传统到智慧_我国城市社区公共服务模式的困境与重构[J]．浙江学刊．2014(4):119），同时，由于我国现行的财政管理体制对社区支出项目并没有明确的界定，财政投入缺乏目的性，从而导致政府财政对社区公共服务投入不足。再加社区的经费是受镇或街道办事处控制，社区并没有独立的财权，对政府依赖性较大。因而在社区建设起步阶段，要加大政府的财政投入。（二）社区财力与事权不匹配，各级政府供给责任不清分税制改革以来，中央财政与地方财政相比在财政收入中所占的比重越来越大，表现为财权向中央集中。同时，为了促进地方经济发展，扩大地方的自主性和积极性，中央下放事权于地方。财力的集中与事权的下放，使得地方政府为了其他建设项目缩减社区公共服务的开支，造成社区公共服务的缺失。而且由于经济体制的转轨，企业和国家把相关职责转移给社区，使得社区所承担的服务超出其财力范围。财权与事权的矛盾需要明确各级政府的职责，即明确哪些社区公共服务的提供主体是由哪一级政府负责，进而划分财力以保证社区建设。各级政府对社区公共服务供给责任不清，使得各级政府相互推诿，社区公共服务不能及时提供，损害了社区居民的利益。（三）税收制度难以激励各界参与社区建设在政府财力有限的情况下，可以通过财税政策鼓励社会各闲置资金投人社区建设，如政府可以通过税收政策激励社区非营利组织、社会捐赠等投入社区，以扩大资金来源。但是我国现行财税政策在促进社区建设方面还存在一些问题，对与社区公共服务有关的第三产业和非营利的服务项目的税收优惠政策并不明确，税式支出形式单一；在对社区捐赠方面，现行税法规定企业发生的公益性捐赠支出，不超过年利润总额12％的部分准予扣除。其中并没有针对社区的税收优惠，从而抑制了社会闲置资金流向社区。对农村社区而言，农业税的取消使得地方政府失去了部分财政收入，为满足财政支出需求，地方政府便转向收费，收费加重了农民的负担。因而我国现行的税收政策难以适应社区公共服务的发展。4、对支持我国城市社区公共服务体系的财政政策创新的思考财政管理体制对社区的发展至关重要，政府对社区建设的作用主要通过其实现。政府与社区公共服务组织的关系应该是合作关系，而不应该是隶属关系；政府应该从一个指导者和监督者的角度来考评和督导社区公共服务组织的服务，而不应该从一个管理者的角度来检查“下属”的工作。（麻宝斌，董晓倩．我国城市社区公共服务绩效评价问题研究——以长春市H社区为个案[J]．云南行政学院学报，2010(5):82）（一）财政补贴制度的创新创新财政对社区的补贴机制，一方面显示政府对社区公共服务建设的重视，扩大了政府财力的影响；另一方面引导非营利组织、企业等社会组织参与社区建设，弥补政府因受其财力和职责所限不能提供全方位公共服务的不足，扩大社区公共服务的规模和提高服务质量。建立标准的财政补贴制度，所谓标准的财政补贴制度是指根据一定时期国内经济社会发展和人们对社区公共服务的需求，结合政府现有财力，政府继续加大对民间组织发展的扶持力度，要舍得在这方面长远投资，不仅要扶持民间组织的多元化发展，还要注意引导民间组织之间的力量整合，支持民间组织跨区域发展，抓大扶强也是需要的。（郑卫东．城市社区建设中的政府购买公共服务研究——以上海市为例[J]．云南财经大学学报，2011(1):158）同时财政补贴的项目、补贴标准、服务质量和数量等都要有明确的规定，并事前向社会公布，这样可以吸引社会资金投入社区公共服务建设，同时有利于缩小城乡社区在公共服务方面的差距，使人们享受更多的社会发展成果。财政补贴制度的有效运用。运用财政补贴制度创新，可支持社区非营利组织发展，引导企业参与社区公共服务，培植多元服务主体，扩大服务规模，提高服务水平。创新财政补贴方式，一是对社区工作人员的补助，采取定岗不定人，规定岗位工资，工资由乡镇财政补贴。为了节约财政开支和便于管理，可由原社区相关人员担任社区管理工作。二是对社区内从事非营利服务项目的人员经费补助。首先，对有一定收入的部门采取一定收支的形式，给予财政补贴；其次，对没有经济来源的纯福利部门，参照社区工作人员管理方式予以补贴；第三，对有福利性质的社区服务项目，采取财政定额补助。强化财政补贴管理，由于我国社区建设起步较晚，因而财政对社区公共服务的补贴要有选择、有主次顺序进行。财政对社区补贴应更多倾向民生，即把公共服务划分层次，把补贴资金投向社区居民急需的服务项目。不该补的应予以彻底清除，这样不仅可以优化财政补贴的结构，也可以控制财政补贴的总额，有利于提高财政补贴的效益，减轻政府的负担；同时也可以解决社区居民对社区公共服务的迫切需要。由于财政部门对补贴资金的使用过程监管不严，造成一些部门挪用、占用补贴款的现象。政府对社区补贴资金的挪用、占用，使得社区公共服务建设缺少资金来源，影响了城乡社区发展和社区居民生活水平的提高。在财政监督缺位的情况下，对于公共财政资金一般只能采取“以拨代管”的方式进行粗放式管理，难以为基本公共服务社区化提供财政保障。进一步改进和完善财政监督制度，具化来说就是强化资金管理，建立专款专用制度，严格规范补贴资金使用程序，细化支出项目。同时，要加强媒体和社区居民对政府支出的监督力度，加大政府支出曝光力度。（二）政府采购制度的创新市场经济条件下，政府采购在财政支出中占比较大，涉及社会经济各方面。社区公共服务的提供可以由政府采购完成，因而有必要对政府采购制度进行创新，使其向社区倾斜。《政府采购法》自2003年1月1日实施以来，有些法律规则不够科学合理，条款过粗，缺乏可操作性，这阻碍了政府采购的发展。在社区建设方面，《政府采购法》中无明确条款对社区予以优惠，难以促进社区公共服务建设。所以要对《政府采购法》进行调整，细化法律规范，尤其是增加一些关于城乡社区方面的采购条款。如在《政府采购法》中应明确社区公共服务项目；允许民间资本参与社区公共服务采购；明确小额公共服务政府采购制度。改革政府采购体制，建立有助于社区发展的采购模式，这其中主要涉及采购范围、方法等的确定。在政府采购范围方面，将社区公共服务项目列入政府采购目录，满足社区居民需求。从我国实际情况看，应改变传统采购方式过于单一，缺乏有效竞争的弊端，重点鼓励竞争性招标，建立符合社区公共服务需要的供应商资质制度，使更多的中小企业和非营利组织进入合格供应商行列。在制度创新领域，根据社区公共服务特点，进一步完善现行政府采购制度，主要包括：一是建立符合社区公共服务需要的供应商资质制度，使更多的中小企业和非营利组织进入合格供应商行列；二是将社区公共服务项目列入政府采购目录；三是适当简化社区公共服务的采购程序；四是建立小额公共服务政府采购制度等等。这样利用市场机制，发挥企业等市场主体的竞争功能，提高服务质量与效益，以实现公共服务的目的。（温来成．完善农村社区公共服务体系的政府财政政策研究[J]兰州商学院学报，2011(1):72）一是成立政府采购中心，建立统一的管理模式。例如，浙江省政府采购于2005年在省、市、县和部分乡镇已经试行的“试统一”的改革，将城乡社区公共服务方面的采购纳入政府预算。二是建立小额公共服务采购制度，适应社区发展的需要。三是实行电子化政府采购。由于缺乏统一的政府采购信息管理系统，政府采购机构难以掌握足够信息，难以达到资源的最优配置，导致过多的财政支出，造成财政负担，因而应实行政府采购电子化，公开向社区寻求公共服务的提供者。四是将竞争机制引入政府采购部门内部，可以提高效率，使政府部门对社区的需要做出反应，提高社区公共服务的质量。（三）政府预算制度的创新在公共财政框架下，政府财政活动主要是通过预算资金配置社会资源，为满足社会公共需要提供公共产品和服务，其配置过程受严格的立法约束。为了保证社区公共服务建设的法律地位，国家在2007年政府收支分类改革时设置了“城乡社区事务”类级科目，但是并不能满足社区建设的需要。为了使社区公共服务有制度上的保障，应对政府预算制度进行创新。创新预算内容，城乡社区事务类级科目是指政府城乡社区事务支出，包括城乡社区管理事务支出、城乡社区规划与管理支出、城乡社区公共设施支出、城乡社区住宅支出、城乡社区环境卫生支出、建设市场管理与监督支出等。该科目包含内容过粗，并没有把社区的基本公共服务纳入其中，为了促进社区公共服务建设的发展，应对该科目进行调整。首先，在现行“城乡社区事务”类级科目中，将不属于严格意义上的社区公共服务的城市建设行业管理、政府住房管理、城市基础设施管理等科目剔出，使“城乡社区事务”真正反映政府在一个社区范围内提供公共服务的预算支出，而不是广义的城市公共管理和服务的内容，以便社会各界了解各级政府对社区公共服务的实际预算资金投入情况，监督资金使用效益，提高社区公共服务能力，满足居民公共需要。其次，整合现有政府预算科目中涉及社区公共服务的科目。将政府可委托社区公共组织承担的公共服务科目，如社区残疾人事业、城镇社会救济等科目，纳入“城乡社区事务”，对于只能由政府专业部门提供，社区公共服务只发挥配合功能的公共服务支出科目，如基层医疗卫生机构等，仍保留在相关科目中反映。再次，增加社区非营利组织补助、社区公益事业补助等社区建设和社区公共服务需要的科目。这样，使政府预算科目能较全面反映各级政府对社区公共服务的支出情况，满足预算制和执行需要，在制度上明确社区公共服务地位，保证对社区公共服务投入，提高社区公共服务能力。（温来成．城市社区公共服务能力与政府预算管理创新[J]．财贸经济，2011(9):27—30）创新预算审批，社区的各项支出有街道或乡镇安排，而乡镇或街道实行部门预算。在实际工作中，部门预算编制的二上二下操作模式存在一些弊端，如一上预算一般最大程度地反映了部门维持正常运转和谋求事业发展的需求，但在预算审核时，部门基本上没有知情权，很多项目被砍掉，难以满足社区建设需要。创新预算审核，就是在预算审核中引进科学的审核工作思路和程序，增加财政部门与业务主管部门及预算编制部门的沟通与协商。这样可以促使社区积极参与部门预算，使社区公共服务项目在预算中反映。在预算编制、执行和决算等各个环节应将社区作为一个相对独立的对象来管理，增强资金保障力度，增加社区公共服务投入，提高社区公共服务水平。创新预算评估，财政部门应加强对政府预算的事中和事后监督，对预算执行结果进行严格约束，创新预算执行的奖惩机制，建立社区公共服务支出绩效考核指标体系、评价程序、奖惩制度，促进社区公共服务体系不断完善，服务质量和服务水平不断提高。税收制度的创新，尽管我国政府已出台一些与社会组织税收有关的政策，但远不能形成对社会组织的激励效应。为促进社区社会组织的发展，应从以下方面着手：一是实行社会组织免税资格核准制度，获得免税资格的社会组织不以营利为目的，社会组织成员及高层管理人员的薪酬应控制在社会平均工资水平一定的幅度内。二是对符合条件的社区社会组织免征所得税、营业税与增值税。三是完善捐赠税收制度，突出对捐赠者的税收优惠，鼓励捐赠行为。任何单位和个人在向作为税收优惠主体的社区社会组织捐赠时，应当给予其所得税优惠。（刘春湘．社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择[J]．中州学刊，2011(2):109）将社区公共服务作为现代服务业发展的重点之一，完善专门税收政策体系；增强社区公共服务税收优惠政策力度，支持社区公共服务发展；完善社区非营利组织税收政策体系；完善社区捐赠税收政策；加强社区税收政策管理，提高税收优惠政策效果（温来成．新型城镇化建设中城市社区公共服务税收政策[J]．税务研究，2013(340):27）5、国外借鉴总体来说，发达国家城市社区公共服务供给机制的优势有三点：一是淡化政府角色，社区居民广泛参与；二是非营利组织发挥作用，更好地满足居民多方面需求；三是注重法律法规制定，保障社区公共服务供给机制；四是资金渠道来源广泛，社区运行更为有序。显然，这四个方面的优势都是值得我国城市社区建设学习和借鉴的。（吴楠．我国城市社区公共服务的供给机制研究[J]．社会研究，2013(5):94）我国社区公共服务虽然起步晚，发展不成熟，但是在其发展过程中同样发挥了应的作用，并显示出巨大的发展潜力，然而存在的问题也是明显的。要解决这些问题，必须从社区的实际出发，不断完善我国社区公共服务，有选择地借鉴发达国家的先进经验，不仅要鼓励非营利组织、营利组织及慈善机构等积极投身于社区公共服务中来，实现社区公共服务供给主体多元化，政府还应该提供相关的政策支持。要努力扩大社区公共服务的资金来源，实现渠道多样化，以便为社区公共服务提供丰富的资金保障。（严明明．中美两国城市社区公共服务内容比较[J]．公共管理，2011(2):65）6、总结当前我国城市社区公共服务伴随着经济的转型和经济体制的转轨，已经取得了跨越式的发展，然而我国城市社区公共服务供给出现了新矛盾和新问题。城市社区公共服务财政政策归根结底就是政府作为主体采取财政补贴、政府采购公共服务、财政预算、财政税收等手段对社区公共服务建设进行调节，尽可能最大化社区建设资金投入的效益以及引导和鼓励社会各界参与到社区建设中去的一个手段，最终目的是为了提升社区公共服务的数量和质量，改善民生。完善城市社区公共服务的财政政策关键在于推动政府、居委会、社会各界三方良性互动，调动政府拨款、社区自筹、社会众筹三者的积极性，而不是单方面的增加政府财政投入，同时在公共服务的划分界定方面要更加明确，确保资金投入具有目的性。参考文献［1］胡增耆．谈谈发展社区公共服务［J］．上海民政，2000(6)．［2］杨团．社区公共服务论析［M］．华夏出版社，2002:21．［3］陈伟东．社区自治——自组织网络与制度建设［M］．北京:中国社会科学出版社，2004:100．［4］田华．社区公共服务:政府社会管理的新载体［J］．云南行政学院学报，2005(6):78．［5］张洪武．社区公共服务中集体选择的逻辑［J］．宁夏党校学报，2006(4):52．［6］高鉴国．城社区公共服务的性质与供给——以JN市的社区服务中心为例［J］．东南学术，2006(6):42－49．［7］于燕燕．社区公共服务模式的思考——百步亭社区公共服务的启示［J］．学习与实践，2007(7):119－125．［8］卢爱国．使社区和谐起来，社区公共事务分类治理［D］．华中师范大学博士学位论文，2008:158－159．［9］张洪武．社区公共服务中的多中心秩序［J］．学理论，2008(12):36－40．［10］陈伟东，李雪萍．社区产品属性与供给机制［J］．中国民政，2003(2).［11］林凤祥．社区服务公共产品的供给［J］．中共福建省委党校学报，2003(10)