试论我国小额贷款公司法律制度的完善

试论我国小额贷款公司法律制度的完善（硕士论文摘要）小额贷款公司是主要为农村居民和中小企业提供小额信贷服务的重要组织形式。小额贷款公司自试点以来取得了良好的经济和社会效果，然而，在其经营过程中却遇到了诸多法律问题亟待解决，比如身份定位问题、市场准入问题、资金来源问题、监督管理问题等。这些问题的存在直接影响到小额贷款公司依法规范经营和健康长远发展。因此，有必要对小额贷款公司进行专门立法，对小额贷款公司相关法律制度进行完善。本文从我国小额贷款公司法律制度现状出发，介绍了小额贷款公司目前所面临的相关法律问题并对这些问题的成因进行分析。外国比较成功的小额信贷模式对完善我国小额贷款公司法律制度具有重要借鉴意义。笔者认为对小额贷款公司进行立法必须坚持可持续发展和审慎监管的理念。本文主体内容分为四个部分：第一部分，我国小额贷款公司法律制度现状。此部分主要阐述了小额贷款公司的概念、产生与发展，小额的款公司存在的理论基础，并分析了小额贷款公司的性质。笔者认为，小额贷款公司是经营贷款业务的非银行金融机构。在本部分的最后，笔者对小额贷款公司适用《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《公司法》、《合同法》等相关法律法规的情况进行介绍，从而使我们对我国小额贷款公司法律制度的现状有一个整体的认识。第二部分，我国小额贷款公司制度存在的法律问题及成因分析。笔者认为目前我国小额贷款公司法律制度存在的法律问题包括外部环境、法律规范和监管制度等三个方面。造成这些问题的原因是多方面的，笔者认为主要是由于对小额贷款公司的法律定位不够准确、清晰和法律限制过多造成的。第三部分，国外小额信贷机构法律制度安排及启示。此部分主要阐述了当前小额信贷运作比较成功的孟加拉乡村银行模式和印尼人民银行模式，并对美国小额信贷体系进行了介绍。不同的小额信贷模式分别对应着不同的法律制度安排，对这些国家的小额信贷法律制度进行介绍对完善我国小额贷款公司法律制度具有重要的启示。第四部分，完善我国小额贷款公司法律制度的建议。笔者认为，完善我国小额贷款公司法律制度应当采取制定《小额贷款公司法》这种专门立法的形式。在制定《小额贷款公司法》时，我们应当贯彻可持续发展理念和审慎监管理念。小额贷款公司立法应当坚持立足于满足“三农”和中小企业的贷款需求，不断扩大小额贷款公司的资金来源，逐步减少对小额贷款公司的经营限制，并采取审慎监管以防范金融风险的原则，从小额贷款公司的性质、宗旨、设立、资金来源与运用、小额贷款公司的监管以及接管与终止等方面进行完善。[关键词]小额贷款公司法律制度问题建议ImprovementsintheMicro-creditCompanyRegulationsinChina(Abstractofdissertationsformaster'sdegree)TheMicro-creditCompanyisoneofthemostimportantorganizationswhichprovidemicro-creditservicesforruralresidentsandsmallandmedium-sized.Sinceitsbeginning,themicro-creditpilotprojecthasachievedgoodeconomicandsocialeffects.However,inthecourseoftheirbusinesstheyhaveexperiencedanumberoflegalquestionswhichneedtoberesolved,suchastheproblemofidentity,accessestomarket,thesourcesoffunding,financialsupervisionandsoon.Thesequestionsdirectlyaffecttheoperationinaccordancewiththelawandregulationsandhealthlong-termdevelopmentofthemicro-creditcompany.Therefore,itisnecessaryforustodrawupaspecificlaw,inordertoimprovetheMicro-creditCompanyRegulations.Istartthispaperwithpresentsituationsofthelegalsystem.ThenIintroducelegalissuesandtheirCausesofthemicro-creditcompany.ItisalsoimportanttoimproveChina'slegalsystemtocomprehendthesuccessfulmicro-creditmodelsofoverseas.IbelievethatwemustadheretothePhilosophiesofsustainabledevelopmentandsupervisionwhendraftingthelawofthemicro-creditcompany.Thispaperisdividedintofourparts:Thefirstpartisaboutthepresentsituationsofthelegalsystemofthecompany.Thissectionfocusesontheconceptofthemicro-creditcompany,itsgenerationanddevelopment,itstheoreticalbasisandanalysisofthenatureofmicro-creditcompanies.Ibelievethatthemicro-creditcompanybelongstonon-bankfinancialinstitutions.Intheconclusionofthispart,Iintroducedtheapplicationtothemicro-creditcompanyof"onthepilotmicro-creditcompanyguidance,""CompanyLaw","ContractLaw"andotherrelatedlawsandregulations,sothatwecanbewellawareoftheMicro-creditCompanyRegulationsinChina.Thesecondpartisaboutlegalissuesandcausesofthemicro-creditcompany.Ibelievethatlegalissuesofthemicro-creditcompanyinChinaincludetheexternalenvironmentoflaw,thesystemofnormsandthefinancialsupervisionandmanagement.Theremaybemanyreasonsoftheseproblems.ButIthinkthattheyaremainlyduetoindefinitelegalpositionofthemicro-creditcompany,andtoomanylegalrestrictions.Thethirdpartisaboutthelegalsystemsofmicro-creditinstitutionsoverseas.Thissectionfocusesonthesuccessfulmicro-creditmodelofGrameenBankofBangladesh,thePeople'sBankofIndonesia,andthemicro-creditsystemoftheUnitedStates.Differentmicro-creditmodelscorrespondtodifferentlegalsystemofthesecountries.AnditisinspiredforimprovingtheMicro-creditCompanyRegulationstointroducethelegalsystemsofmicro-creditinstitutionsoverseas.ThefourthpartisabouttheproposalsofimprovingtheMicro-creditCompanyRegulationsinChina.Ibelievethatweshoulddrawup"micro-creditcompanylaw",soastoimprovetheMicro-creditCompanyRegulations.Whendrafting"micro-creditcompanylaw",weshouldadheretothePhilosophiesofsustainabledevelopmentandsupervision.Thelegislationshouldbaseontheneedsof"threerural"andsmallandmedium-sized,expandthesourcesofmicro-creditcompany'sfunding,insistonthemicro-creditcompany"managingtheirownbusiness",andtakeprudentialregulationinordertopreventfinancialrisks.AndIthinkthattheImprovementsshouldincludethenature,purpose,settingup,fundingsourcesanduses,supervisionandtheterminationofthemicro-creditcompany.[Keywords]themicro-creditcompany,thelegalsystem,questions,proposals目录TOC\o"1-3"\u导言 1第一章我国小额贷款公司法律制度现状 1第一节小额贷款公司一般问题 1一、小额贷款公司的概念 1二、我国小额贷款公司的产生与发展 2三、小额贷款公司产生的理论基础 4第二节小额贷款公司的性质 6一、《指导意见》关于小额贷款公司性质的规定 6二、学术界关于小额贷款公司性质问题的观点 6三、小额贷款公司是经营贷款业务的非银行金融机构 7第三节当前我国小额贷款公司的法律适用 9一、《指导意见》关于小额贷款公司的规定 9二、小额贷款公司适用公司法和合同法规定的情况 12第二章我国小额贷款公司制度存在的法律问题及成因分析 13第一节我国小额贷款公司制度存在的法律问题 13一、外部环境问题 13二、法律规范问题 16三、监管制度问题 18第二节相关法律问题成因分析 19一、我国小额贷款公司的法律定位――身份的尴尬 19二、我国小额贷款公司受到的法律限制――紧箍咒的烦恼 21第三章国外小额信贷法律制度安排及启示 23第一节国外小额信贷模式 23一、小额信贷的类型 23二、目前国际上比较成功的小额信贷模式 24第二节国外小额信贷法律制度安排 27一、孟加拉国《乡村银行法》 27二、印尼《人民银行法》 28三、美国小额信贷法律体系 29第三节对不同小额信贷模式的比较及对我国的启示 30一、GB模式与BRI－UD模式比较 31二、美国小额信贷体系的借鉴意义 32三、国外小额信贷法律制度对我国的启示 33第四章完善我国小额贷款公司法律制度的建议 36第一节小额贷款公司立法的理念 36一、可持续发展理念 36二、审慎监管理念 38第二节小额贷款公司立法的具体建议 39一、小额贷款公司立法的原则 39二、小额贷款公司立法的具体建议 41结论 43参考文献 45在读期间发表的学术论文与研究成果 47后记 48试论我国小额贷款公司法律制度的完善导言小额贷款公司是为了满足农村居民和农村微型企业的贷款需求而发展起来的。由于我国金融体系不够健全，广大农村居民无法得到基本的金融服务，贷款需求长期得不到满足。这种现象严重制约了农村经济的发展，成为农村居民增收缓慢的重要原因。中小企业在我国经济发展中，特别是在就业方面发挥着非常重要的作用。然而，“贷款难”却成为了制约其发展壮大的资金瓶颈。在当前环球金融危机背景下，中小企业的融资环境进一步恶化，甚至出现“生存危机”。农村及中小企业的金融需求也造成了民间金融的畸形发展，引发一系列的社会问题。为了满足农村居民和农村微型企业以及广大中小企业的贷款需求，引导和促进民间金融规范化发展，中国人民银行主导下的小额贷款公司应运而生。小额贷款公司自诞生以来便呈现出勃勃生机。然而，小额贷款公司也面临着身份定位不清晰，政策限制过多等问题。完善小额贷款公司法律制度对于满足农村居民和中小企业的贷款需求，维护和保障小额贷款公司合法权益，促进小额贷款公司规范运行和长远发展具有重要的意义。笔者认为，通过制定《小额贷款公司法》对其法律制度进行完善，一方面有利于明确小额贷款公司的法律性质，确立其非银行金融机构的金融主体地位，另一方面也可以充分考虑小额贷款公司经营模式的特殊性，结合小额贷款公司的特定法律需求，予以专门规范。第一章我国小额贷款公司法律制度现状第一节小额贷款公司一般问题一、小额贷款公司的概念小额贷款公司是小额信贷组织的一种组织形式。从国际流行观点定义，小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、无担保、无抵押、服务于贫困人口。杜晓山、刘文璞：《小额信贷原理与运作》，上海财经大学出版社2001年版。根据小额信贷组织的概念要素，我们可以从服务对象和服务内容两个方面对小额贷款公司进行界定。从服务对象的角度，根据国内外学者关于小额信贷及小额信贷组织的研究，小额信贷是在总结国际反贫困经验的基础上产生的，是为低收入家庭提供的金融服务。根据中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定“小额贷款公司坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象……鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务。”因此，无论是国内外学者的观点，还是《指导意见》规定，小额贷款公司的服务对象的重点都在“三农”。从服务内容角度，小额信贷（microfinance）主要是指小额度的贷款和储蓄业务，支付服务、保险和咨询等也属于小额信贷的范畴。而《指导意见》规定小额贷款公司“不吸收公众存款，经营小额贷款业务”杜晓山、刘文璞：《小额信贷原理与运作》，上海财经大学出版社2001年版。笔者认为，对小额贷款公司的认识，应当从中国的国情出发。应当看到“融资难”问题不仅存在于农村居民等中低收入群体，而且还广泛存在于广大中小企业等具有一定经济实力和担保能力的企业组织中。因此，基于完善我国金融体系，使不同群体能够平等获取个性化金融服务，维护金融平等权的立场，笔者认为，小额贷款公司的服务对象应当包括农村居民、城市低收入群体和中小企业。同时，从小额贷款公司的长远发展和培育中国未来“贷款零售商”目的出发，小额贷款公司的服务内容主要是小额贷款服务以及与贷款相关的其他服务。因此，小额贷款公司可以定义为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，为农村居民、城市低收入群体和中小企业提供小额贷款服务以及其他服务的商事组织，其组织形式包括有限责任公司和股份有限公司。”二、我国小额贷款公司的产生与发展小额贷款公司的产生是我国小额信贷运动发展的必然结果。国内外实践经验表明，福利主义小额信贷不具有可持续性，并且存在逆向选择、道德风险、金融抑制和权力寻租等诸多问题。（一）2005年小额贷款公司试点之前1993年，以“扶贫经济合作社”的成立为标志我国开始了小额信贷实验。1996年9月中央扶贫开发工作会议之后，我国政府开始主导小额信贷运作，政府机构和农业银行（包括农业发展银行）的“政策性小额信贷扶贫项目”成为小额信贷重要形式。2000年之后，作为正规金融机构的农村信用合作社在人民银行支农再贷款支持下开始在全国试行并推广小额贷款活动。2005年之前的小额信贷项目的主要特征包括：（1）组织形式包括扶贫合作社、农村信用合作社和农业银行（包括农业发展银行）下的政策性小额信贷扶贫项目等；（2）资金来源方面，主要有国际援助和软贷款、政府财政资金和扶贫贴息贷款、人民银行支农再贷款等。（3）政策目标以扶贫为主，社会发展目标优先于机构可持续性目标。小额贷款公司试点之前的小额信贷项目存在的问题主要包括：（1）逆向选择问题，小额信贷项目的初衷在于扶贫，但最终是农村中的非穷人获得了更大份额的贷款；（2）权力寻租问题，大量扶贫资金被挪占和截留，资金到达率低；（3）还款率低，据某地有关资料统计，当地贷款回收率只达12.19％，回收情况最好的县也只有21.35％；（4）金融抑制现象严重，合法商业性金融难以立足，客观上造成了地下金融的畸形发展。参考文献：黄建新《反贫困与农村金融制度安排》，中国财政经济出版社，2008年4月版。参考文献：黄建新《反贫困与农村金融制度安排》，中国财政经济出版社，2008年4月版。（二）小额贷款公司试点情况 2005年6月以后，我国小额信贷进入探索“商业性小额信贷模式”的全新阶段。在中国人民银行的主导下全国五个省区开始了由民营资本投资组建的商业性小额贷款公司实验。2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，这标志着小额贷款公司试点进入规范化运作阶段。之后，全国各地陆续颁布了开展小额贷款公司试点工作的实施办法，小额贷款公司信贷模式开始在全国推行。小额贷款公司信贷模式的主要特征包括：（1）只贷不存。小额贷款公司不能吸收公众存款，只能以自有资金和不超过资本净额50％的来源于银行业金融机构的融入资金提供信贷服务。（2）市场化经营。小额贷款公司可以在国家限定的范围内根据市场原则自行确定贷款利率。（3）主要针对农村居民和微型企业。（4）经营地域受限。小额贷款公司只能在县域范围内开展小额信贷服务。小额贷款公司自试点以来取得了良好的效果，表现在：（1）贷款手续简便，效率高。小额贷款公司贷款审批时间一般在1到3天，大大超过其它金融机构的审批速度。（2）贷款到达率高。山西平遥两家贷款公司贷款余额4487.32万元，农户贷款率达81.69％，小额贷款公司新增贷款占平遥县新增贷款的25.18％。（3）信用意识普遍增强。5家试点小额贷款公司实现了本息回收率100％，不良贷款为0。（4）民间高利借贷明显减少。来自平遥的调查显示，当地民间借贷利率基本上参照小额贷款公司的利率水平，平均利率水平较上年度下降了3个百分点。谢小军：《五省区小额贷款公司试点效果分析》，《西部金融》2007年第9期。小额贷款公司试点的成功意味着以机构的可持续性为首要目标，达致“双赢”结果的制度主义小额信贷符合中国国情，能够满足我国农村居民和中小企业的贷款需要谢小军：《五省区小额贷款公司试点效果分析》，《西部金融》2007年第9期。三、小额贷款公司产生的理论基础小额贷款公司是在福利主义小额信贷模式实践失败的基础上产生的，反映出人们在理念、观念上的深刻变化。作为制度主义小额信贷模式之一的小额贷款公司正是这种理念、观念变化的结果。（一）小额贷款公司产生的经济基础传统经济观念认为，农村居民居住分散、缺少抵押和担保，不能承担高利率，农村地区信用生态差，在农村地区开展贷款业务经营成本较高，风险大，不具备规模经济，因此，传统商业银行不愿进入农村地区。其实，这是对中低收入居民或者说对穷人的误解。诺贝尔和平奖获得者、孟加拉穷人银行家穆罕默德·尤纳斯认为，“贫困是人为造成的，贫困是由别人强加给某些人的，贫困是设计失误的结果，是机制失败的结果，所以才会有穷人。穷人是受害者，穷人不是贫困的原因。穷人是值得信任的，穷人也能够承担高利率。”穆罕默德·尤纳斯：《小额信贷与反贫困以及小额信贷对世界的发展影响问题》，北大演讲，2006年10月。穆罕默德·尤纳斯：《小额信贷与反贫困以及小额信贷对世界的发展影响问题》，北大演讲，2006年10月。（二）小额贷款公司产生的社会基础小额贷款公司的产生也是社会反贫困的现实需要。社会公平，尤其是社会财富分配结果的公平一直是人们追求的社会理想。然而，传统“授之以鱼”的救助方式必然会带来效率的损失。美国经济学家阿瑟·奥肯的“漏桶”实验表明，通过简单再分配的救助方式必然会发生行政管理成本和贫困激励损失，这还不包括一些列中间环节中可能发生的腐败损失和其它损失。保罗保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》第十七版，人民邮电出版社2004版。（三）小额贷款公司产生的法律基础小额贷款公司的产生也是经济民主原则的贯彻和体现。经济民主原则要求我们给予经济主体充分的经济平等和尽可能多的经济自由。顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2002年3月版，第58页。顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2002年3月版，第58页。第二节小额贷款公司的性质小额贷款公司自诞生以来，一直无法摆脱身份的困扰。根据《指导意见》规定，小额贷款公司的审批由省级相关主管机关（金融办）负责，并依省级主管机关的批文履行工商登记手续。而根据《贷款通则》规定，贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。小额贷款公司作为贷款人并未取得《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》。因此，小额贷款公司经营贷款业务处于“无照经营”、“非法经营”的状态。明确小额贷款公司的性质对于小额贷款公司规范运行和长远发展具有重要的意义。一、《指导意见》关于小额贷款公司性质的规定中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》关于小额贷款公司的性质，规定“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。”由此可知，《指导意见》并未明确小额贷款公司金融主体的性质。而小额贷款公司的审批主管机关（金融办）并无颁发金融许可证的权力，小额贷款公司也便不能拥有金融主体资格。因此，根据《指导意见》规定，小额贷款公司只是经营“小额贷款”这一特殊业务的一般商业性机构。二、学术界关于小额贷款公司性质问题的观点小额贷款公司试点以来，学术界关于小额贷款公司的性质问题，一直存在争议。2006年3月召开的亚太地区小额信贷论坛上，中国人民银行副行长吴晓灵指出“小额信贷组织不会成为农村金融的重要组成部分，但它的确是激活农村金融的催化剂。对于拟议中的小额贷款公司，我们不允许它吸收公众存款，而是只能运用来自有限几个股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务，而与资金运用相关的风险，要由小额贷款公司的股东和资金批发机构来承担。这样，即使运作失败，也不会给社会带来外部危害。而一个运作良好的小额贷款公司，将会赢得社会的信任，他的融资渠道最终也可望逐步拓宽，或为设立某种新的金融机构创造条件。”吴晓玲：《民间融资走向规范的现实选择》，在亚太地区小额信贷论坛的演讲，2006年3月23日。吴晓玲作为小额贷款公司政策主要制定者的学者，她的观点是，小额贷款公司只是民间金融走向合法金融的过度形式，其存在的意义在于激活农村金融市场，在于“为设立某种新的金融机构创造条件”。有的学者从小额贷款公司身份定位所引发的问题角度，说明明确小额贷款公司身份定位的必要性，认为身份上的困惑给小额贷款公司进一步的发展壮大带来诸如“法律适用、监督管理、资金短缺等一系列的问题。”李芮：《试论小额贷款公司的出路――兼论其身份问题》，《商场现代化》2007年6月(下旬刊)总第507期。有的学者从小额贷款公司长远发展的角度指出“吴晓玲：《民间融资走向规范的现实选择》，在亚太地区小额信贷论坛的演讲，2006年3月23日。李芮：《试论小额贷款公司的出路――兼论其身份问题》，《商场现代化》2007年6月(下旬刊)总第507期。余羚：《关于小额信贷组织的法律问题研究》，《社科纵横》2008年6月总第23卷。三、小额贷款公司是经营贷款业务的非银行金融机构笔者认为，虽然《指导意见》将小额贷款公司界定为一般商业性机构，但从小额贷款公司合法经营和长远发展角度考量，这种定位有欠妥当。从法律角度讲，在未取得《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》的情况下，小额贷款公司经营贷款业务与民间借贷并无本质区别。因此，有必要对小额贷款公司的性质进行重新定位，明确其非银行金融机构的金融主体地位，从而使小额贷款公司能够在现行法律框架下合法经营贷款业务，为重新确定监管主体和解决资金短缺问题理清身份困惑。将小额贷款公司界定为非银行金融机构，理由如下：首先，贷款业务的金融性质是界定小额贷款公司金融主体地位的根本依据。金融，顾名思义就是资金的融通，是货币流通和信用活动以及与之相联系的经济活动的总称。金融的内容主要包括货币的发行与回笼，存款的吸收与付出，贷款的发放与回收，金银、外汇的买卖，有价证券的发行与转让，保险、信托、国内、国际的货币结算等。小额贷款公司的贷款业务当然属于金融的范畴。一方面，广大农户、个体工商户、中小企业作为资金的需求者从资金的供给者小额贷款公司取得贷款，实现资金供求的交易，这表现为货币的流通；另一方面，贷款行为这种“以收回为条件的付出，或以归还为义务的取得”的行为其存在的前提是信任和诚信度，是一种典型的信用活动。因此，贷款业务的金融性质客观上需要小额贷款公司作为金融主体的身份对应。其次，审慎经营的业务规则是小额贷款公司区别于一般商业性机构的显著标志。小额贷款公司经营业务的特殊性要求其在经营运作时必须把控制风险置于业务运作的中心地位，制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度，建立健全的贷款管理制度，明确贷前调查、贷时审查和贷后检查业务流程和操作规范，并按照国家有关建立健全企业财务会计制度的规定，真实记录和全面反应其业务活动和财务活动，以不断加强内部控制。小额贷款公司还应当建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆坏账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100％以上，从而全面覆盖业务风险。这些特殊的经营规则明显区别于一般商业性机构在经营管理和业务运作方面的规则，因此需要特别立法予以规范。审慎经营的业务规则是将小额贷款公司界定为金融主体的内在需要。最后，特殊的监管需求是界定小额贷款公司金融主体地位的必然选择。由于贷款业务具有风险性，对小额贷款公司的监管不可或缺。究竟由一般行政部门负责小额贷款公司的监管，还是由专门监管机构负责监管，一直是学术界争论的焦点。笔者认为贷款业务所特有的风险性和技术性特征决定了其由专门监管机构负责监管更有利于提高监管的专业化水平，降低监管成本，提高监管效率，也更加有利于实现与其它金融领域监管的衔接和统一，实现监管资源和信息资源的共享。小额贷款公司的监管需求也是界定其金融主体地位的重要因素。总之，小额贷款公司是经营贷款业务的非银行金融机构。从法律上明确小额贷款公司的金融主体地位对于小额贷款公司的合法规范经营，健康长远发展具有重要的意义。第三节当前我国小额贷款公司的法律适用当前，《指导意见》并未将小额贷款公司界定为金融机构，因此，在法律适用上，除《指导意见》之外，小额贷款公司只能适用公司法、合同法等相关法律关于公司设立、合同借贷等方面的一般法律规定。而有关金融机构方面的法律法规除中国人民银行和银行业监督管理委员会有特别规定外，不适用于小额贷款公司。研究小额贷款公司的法律适用对于我们发现问题，全面认识小额贷款公司具有重要的意义。一、《指导意见》关于小额贷款公司的规定《指导意见》关于小额贷款公司的规范主要包括小额贷款公司的性质、设立、资金来源、资金运用、监督管理、终止等方面。（一）小额贷款公司的性质《指导意见》关于小额贷款公司性质的规定，前文已述。小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的一般商业性机构。（二）小额贷款公司的设立《指导意见》关于小额贷款公司设立方面的规定主要有小额贷款公司的名称、股东、注册资本、审批登记手续、股东资格等方面。需要注意的是，单一股东及其关联方的持股比例不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%，这样的股权设置必然造成小额贷款公司股权结构的高度分散化，不利于调动股东参与公司治理的积极性，公司僵局和“搭便车”的现象不可避免。而关于小额贷款公司“应在五个工作日内（领取营业执照之后）向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料”的规定主要是为了防止违法追偿贷款（比如雇佣黑恶势力）、变相吸收存款等违法违规行为的出现，这也从一个侧面反映出对小额贷款公司进行监管的必要性。（三）小额贷款公司的资金来源《指导意见》规定“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。”而且，“小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。”关于小额贷款公司资金来源的规定固然有稳健经营、防范金融风险的考虑，但是50%的融资限制明显降低了小额贷款公司的财务杠杆,增加了融资难度,在财务杠杆和利率的双重限制下,加上税务负担,小额贷款公司长期的利润率不可能很高。这极大的限制了小额贷款公司的盈利前景和发展前景，挫伤了投资者的投资积极性，不利于小额贷款公司的持续长远发展。（四）小额贷款公司的资金运用《指导意见》一方面尊重小额贷款公司的自主经营权，允许小额贷款公司“自主选择贷款对象”，另一方面又鼓励“小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。”这反映出国家在小额贷款业务商业性取向与政策性扶贫之间摇摆的矛盾心态。同时，在单一借款人贷款余额限制上，《指导意见》借鉴了商业银行法的做法，并作出了更加严格的规定，“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”。小额贷款公司在资金运用上区别于商业银行最突出的标志在于贷款利率方面。小额贷款公司可以按照市场化原则自主确定贷款利率，同时，贷款利率不得超过司法部门规定的上限，即不得超过法定利率的4倍。这一方面保证了小额贷款公司的贷款利率能够覆盖其管理成本、风险成本和合理的利润要求，另一方面也能够防止高利贷的出现，对于引导民间金融走向合法化具有重要的意义。（五）小额贷款公司的监督管理《指导意见》关于小额贷款公司监管的规定包括监管主体、监管方式、资产分类和拨备、信息披露、社会监督和信贷征信等方面。小额贷款公司的监管主体是省级政府确定的主管部门（一般是金融办）。这说明对小额贷款公司的监管采取由一般行政部门进行监管的方针。发起人承诺制度是小额贷款公司监管方式方面最具特色的制度安排。然而，在公司股权高度分散化的情况下公司股东是否有动力参与管理并承担风险值得我们认真思考。资产分类制度和拨备制度、信息披露制度都是借鉴对商业性金融机构进行监管的经验所采取的制度安排，然而省政府确定的主管部门（金融办）是否有足够的监管能力和手段来保证这些制度的贯彻执行值得我们认真研究。对小额贷款公司进行社会监督的规定过于笼统，不具有可操作性。中国人民银行作为小额贷款公司的试点主导部门将小额贷款公司纳入信贷征信系统是实现对小额贷款公司有效监管的有益尝试，对于规范小额贷款公司的信贷经营，并最终将小额贷款公司引入银行间债券市场具有重要的意义。（六）小额贷款公司的终止小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种情况。关于小额贷款公司的解散原因，《指导意见》与公司法的规定基本一致，主要包括章程规定的解散事由出现、股东会或股东大会决议解散、公司合并与分立、依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销和人民法院依法宣告解散等方面。小额贷款公司在破产方面的规定与其它金融机构破产的区别非常明显：没有信用危机情况下的接管程序，并且不需要监管主管部门的同意这一前置条件。《指导意见》为小额贷款公司指明的未来出路是在“依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。”然而，根据《村镇银行管理暂行规定》的规定，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这对于渴望获得金融牌照的民营资本来说，改造成村镇银行即意味着必须放弃控制权。因此，改组为村镇银行对于小额贷款公司并无吸引力。而解决小额贷款公司未来的出路问题对于小额贷款公司的长远发展具有重要的意义。二、小额贷款公司适用公司法和合同法规定的情况《指导意见》将小额贷款公司界定为一般商业性机构，这意味着在《指导意见》未作规定或规定不明确的情况下，小额贷款公司应适用公司法和合同法的一般法律规定。《指导意见》也明确规定“本指导意见未尽事宜，按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规执行。”小额贷款公司适用公司法规定的情况主要表现在公司公司治理结构方面。《指导意见》明确规定，“小额贷款公司应按照《公司法》要求建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系…”与其它相关金融机构，比如银行业监督管理委员会主导的贷款公司以及村镇银行相比，小额贷款公司在股东资格，董事、监事和高级管理人员的任职资格以及公司治理结构等方面存在明显的区别，这反映出立法者的不同立法态度。小额贷款公司适用合同法规定的情况主要是合同法关于借款合同的内容。小额贷款公司从事贷款业务与商业银行以及其它可以从事贷款业务的金融机构之间的主要区别表现在担保要求、贷款利率、资产负债表、关系人贷款等方面。根据合同法借贷合同的相关规定，小额贷款公司可以发放信用贷款或担保贷款，决定贷款利率，《指导意见》也无关系人贷款的限制规定。由于《指导意见》规定小额贷款公司不得吸收存款，并且其批发贷款的额度为不超过注册资本的50％，因此小额贷款公司的资产负债表并无特别要求。另外，根据《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》和《关于小额贷款公司执行<金融企业财务规则>的通知》相关政策精神，在支付清算管理、会计管理、金融统计和监管报表、征信管理、现金管理，以及企业财务管理等方面，中国人民银行和银行业监督管理委员会采取了有关金融企业的相关标准。这反映出国家在小额贷款公司政策方面的矛盾心态：一方面不承认小额贷款公司金融机构的法律地位，另一方面在政策上又要执行相关金融机构的规定，这进一步造成了小额贷款公司身份上的尴尬。总之，小额贷款公司在法律适用上主要适用《指导意见》的规定，同时，对于《指导意见》未规定或规定不明确的事项适用公司法和合同法的相关内容。在相关政策方面，小额贷款公司也需要按照中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》和《关于小额贷款公司执行<金融企业财务规则>的通知》相关政策精神执行。对小额贷款公司法律适用的研究对于我们全面认识小额贷款公司所存在的问题，并进一步完善小额贷款公司相关法律制度具有重要的意义。第二章我国小额贷款公司制度存在的

法律问题及成因分析通过第一章关于小额贷款公司法律制度现状的分析可知，小额贷款公司这种制度主义的小额信贷模式能够实现机构的可持续性，并能够达致“双赢”结果。然而，由于在性质定位和法律适用方面存在错位和限制过多的原因，小额贷款公司在发展中尚存在诸多问题。这些问题的存在直接影响了小额贷款公司的稳健经营和长远发展，需要引起我们足够的重视和注意。第一节我国小额贷款公司制度存在的法律问题小额贷款公司自试点以来一直受到人们的关注。然而，其在发展过程中也遇到了很多问题，表现在外部环境、法律规范、监管制度等方面。一、外部环境问题小额贷款公司能否成长壮大，并成为可以借鉴和推广的小额信贷模式，关键在于其是否适合中国的国情，能否适应我国所特有的制度环境和法律环境。小额贷款公司所面临的外部环境问题主要表现在社会信用体系不健全、人们法律意识淡薄、担保物品匮乏、政策环境不理想等方面。（一）我国社会信用体系不健全社会信用体系主要由社会信用制度、信用市场体系和信用意识三部分构成。社会信用制度是对信用主体施加的第三方强制约束，信用市场体系是私人第三方非强制约束，而信用意识则是对信用主体的内在约束。李晓红：《中国转型期社会信用环境研究》，经济科学出版社2008年4月第一版。当前，我国正处于社会转型时期，正在从身份社会向契约社会转变。传统身份社会的信用关系依然发挥作用，而契约社会信用体系尚未完全建立。我国目前的社会信用体系很不健全，难以真正发挥对债务人进行信用约束的作用，造成了失信行为扩张、信用意识普遍降低、社会信用环境总体恶化的严重问题。在这样的信用环境下，小额贷款公司只能依赖于传统身份社会的信用关系开展信贷经营。而传统信用关系的“属人化”特征意味着小额贷款公司必然要面对信息搜集成本高昂，违约风险巨大等问题，对小额贷款公司的稳健经营造成了非常不利的影响。如何建立健全我国的信用法律制度，形成适应市场经济现实需要的现代李晓红：《中国转型期社会信用环境研究》，经济科学出版社2008年4月第一版。（二）人们的法律意识普遍淡薄改革开放三十年来，我国在法律制度建设方面取得了巨大的成就，基本形成了具有中国特色的社会主义法律体系，然而受传统观念的影响，人们的守法意识并未得到同步提高，有法不依，知法犯法的现象频频发生。特别是广大农村地区，农村居民尚未受到市场经济的充分洗礼，对法律的认识仍然存在较大的偏差，权利观念普遍淡薄。“虽然自20世纪80年代以来，国家正式的法律制度开始大规模地进入乡村社会，即所谓的‘送法下乡’。但是，现实的情况并未达到发起这场运动的人们所设想的理想状态，相反倒处于一种十分尴尬的境地。在很多情况下，原有的社会控制手段（指在改革以前社会中的主要控制手段，除了民间法、习惯法以外，还应包括政府的行政控制手段。）仍然发挥着重要作用，人们往往规避法律或者干脆按照习俗行事。”郭星华、王平：《中国农村的纠纷与解决途径－－关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》，《江苏社会科学》2004年第2期。根据《指导意见》规定，小额贷款公司主要为广大农村居民和微型企业提供贷款服务。由于法律意识淡薄，贷款对象往往难以真正理解贷款合同的内容，并郭星华、王平：《中国农村的纠纷与解决途径－－关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》，《江苏社会科学》2004年第2期。（三）贷款对象担保物品匮乏根据小额贷款公司制度设计的初衷，小额贷款公司主要面向“三农”提供金融服务。参见2004、2005、2006年中央一号文件：中发［2004］1号、中发［2005］1号、中发［2006］1号.小额贷款公司的贷款对象多属于经济能力有限、缺乏必要担保物品的群体。由于历史和体制的原因，我国城乡收入差距较大，广大农村居民大多处于“温饱有余，富裕不足”的状态，承受经济风险的能力较弱。而根据我国现行法律制度，农村土地属于集体所有，农民拥有土地承包经营权和宅基地使用权。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。我国《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的四荒地等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地不得抵押。参见2004、2005、2006年中央一号文件：中发［2004］1号、中发［2005］1号、中发［2006］1号.农地金融一种以土地所有权（或使用权）为抵押的旨在为农业提供长期贷款的资金融通形式，其对于农村金融制度的完善具有重要的意义。（四）当前政策环境不够理想根据现行政策关于小额贷款公司的定位，小额贷款公司只是农村金融的催化剂，是民间金融走向正规金融的过度形式，无法获得金融援助（非金融机构，不具有向中国人民银行申请再贷款的资格）。周海林：《小额贷款公司的定位――解读<关于小额贷款公司试点的指导意见>》，《福建行政学院学报》2008年第6期。然而，周海林：《小额贷款公司的定位――解读<关于小额贷款公司试点的指导意见>》，《福建行政学院学报》2008年第6期。二、法律规范问题目前，我国小额贷款公司法律适用的主要依据是《指导意见》。由于小额贷款公司尚处于试点阶段，《指导意见》对小额贷款公司的法律规范很不健全。一方面存在某些制度的盲区和空白需要填补和完善；另一方面也存在对小额贷款公司干预过多的问题。笔者拟从市场准入、市场运营和市场退出三个方面对小额贷款公司在法律规范方面存在的问题进行分析。（一）市场准入问题在公司设立方面，小额贷款公司的设立缺乏法律依据。《指导意见》关于小额贷款公司设立的规定仅限于名称、股东、注册资金来源和审批机关等方面，而对小额贷款公司的设立条件、应提交的文件、审批期限、组织结构、公司变更等程序事项却缺乏必要的法律依据。股权结构方面，《指导意见》规定单一股东的持股比例不得超过公司注册资本的10％，虽然地方颁布的小额贷款公司指导性文件对持股比例有所放宽，比如上海市的《试点实施办法》将持股比例放宽至20％，然而其仍然无法满足大股东关于公司控制权的要求。另外，《指导意见》虽未对某一行政区设立小额贷款公司的量数进行控制，然而地方的实施办法均对小额贷款公司的数量施行配额管理，一般每个县级行政区只允许设立一到两家，远远无法满足当地对小额贷款的需求。因此，在市场准入方面，未来法律对小额贷款公司设立程序应进行明确规范，特别是设立条件、审批期限、股东资格以及高管人员任职资格等方面的规范。对大股东的持股比例也不应当过多限制，甚至应当允许独资小额贷款公司的存在。对小额贷款公司的审批应采取核准制的方式，通过市场竞争自发调节小额贷款公司的数量。（二）市场运营问题在市场运营方面，小额贷款公司在资金来源、资金运用、经营范围、经营地域等方面受到《指导意见》的严格控制，而在贷款管理方面却又缺乏必要的依据。首先，小额贷款公司的资金来源渠道狭窄。小额贷款公司的资金短缺问题只能通过公司增资扩股和不超过公司注册资本50％的融入资金（批发贷款）解决，这严重制约了小额贷款公司的盈利能力和积累能力，当出现资金流动性缺口时又不能像其它金融机构那样申请紧急再贷款，这使资金来源问题成为制约小额贷款公司发展的制度瓶颈。其次，在资金运用、经营范围以及经营地域方面，小额贷款公司受到了非常严格的限制。《指导意见》鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供贷款服务，对同一借款人的贷款余额不得超过其注册资本的5%，并且地方实施办法可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。在经营范围方面，小额贷款公司只能提供贷款服务这一单一业务，对于票据贴现、办理结算等相关金融服务却被禁止经营。至于经营地域，小额贷款公司只能在县级行政区域内从事经营。在资金运用、经营范围、经营地域等方面过多的限制严重制约了小额贷款公司经营的自主性和盈利能力。最后，在贷款管理方面，《指导意见》又缺乏必要的规范依据。小额贷款公司经营状况、风险水平的高低直接取决于其贷款管理状况。然而，《指导意见》对于小额贷款公司的贷款审批、关系人贷款、风险控制、财务管理等方面却没有进行规范。这不利于小额贷款公司通过内部控制的方式实现自身的审慎经营和风险控制。（三）市场退出问题市场经济条件下，优胜劣汰的竞争法则使得经营失败的小额贷款公司退出市场不可避免。然而，《指导意见》对小额贷款公司有序退出市场的规范并不完善，只是将公司法关于公司退出市场的相关规定进行了罗列，并无新的内容。小额贷款公司作为经营贷款业务的商事机构，其必然具有不同于一般商业性公司的特殊性。特别是将来随着试点经营转变为可以推广的普遍化经营，小额贷款公司的财务杠杆比率必将逐步提高，此时小额贷款公司退出市场不仅牵涉到股东利益，更会牵涉到社会公众的利益。因此，有必要对小额贷款公司的退出机制进行严格具体的规范，以适应未来的需要。完整的市场退出机制一般包括合并分立、公司解散，危机情况下的接管以及破产倒闭等方面的内容。三、监管制度问题在监管制度方面，《指导意见》的规定很不完善，并且存在多方面的问题，表现在监管主体、监管标准、监管内容、监管方式等方面。这些问题能否得到妥善的处理和解决直接关系到小额贷款公司的稳健运营和持续健康发展。首先，在监管主体方面，《指导意见》规定由省级政府所确定的主管部门（一般为金融办）负责监管。金融办负责小额贷款公司的监管固然有在本省范围内贯彻省级政府政策精神方面的优势，但是在监管技术、监管手段等方面与专门监管机构相比其劣势也非常明显，同时也造成了全国范围内小额贷款公司监管标准的不统一，容易造成管理上的混乱。另外，金融办在法律地位上只是省级政府办公厅的内设机构，不具有行政主体资格，无法采取有效的监管措施，也不能独立承担监管责任。因此，由省级政府确定的主管部门负责小额贷款公司的监管能否取得良好的监管效果有待进一步观察和研究。其次，在监管标准方面，对小额贷款公司的监管属于静态的合规监管。《指导意见》也要求小额贷款公司建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，以确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。但是这一描述性条款并无具体可操作的监管标准相对应。在市场准入、日常运营、风险处置等方面也缺少审慎性的标准相对应。只要小额贷款公司的经营不违反现行法律法规政策的规定，即便存在冒险行为，监管机构也无法采取有效的应对措施。这种静态的合规监管模式难以达到促进稳健经营，控制金融风险的良好效果。第三，在监管内容方面，《指导意见》的规定很不完善，存在大量的监管空白和监管盲区。内容完备的监管制度应包括市场准入、业务经营、财务管理、风险处置以及市场退出等方面的内容。而《指导意见》关于小额贷款公司的规定很不完善，缺少具有可操作性的内容。因此，如何对小额贷款公司监管的内容进行完善需要立法者认真研究，这对于完善小额贷款公司法律制度具有重要的意义。最后，在监管措施方面，《指导意见》只原则规定了发起人承诺制度、资产分类制度和拨备制度和信息披露制度等方式。无论是由监管人员通过亲临现场对小额贷款公司的会计凭证、账簿、报表、现金、物资财产和文字资料进行检查、分析、鉴别，直接对有关人和事进行查访的现场监管，还是通过传送报表、资料、建立信息网络等方式进行的非现场监管，《指导意见》都未做出规定，监管机构尚缺乏有效的监管手段和措施来保证小额贷款公司能够执行相关的政策规定。至于通过小额贷款公司的内部审计、会计师事务所的外部审计，通过信用评级机构对小额贷款公司的经营状况进行评级等间接监管手段，《指导意见》更是没有提及。因此，《指导意见》关于小额贷款公司监管措施方面的规定也很不完善。总之，我国小额贷款公司法律制度在外部环境、法律规范、监管制度等方面尚存在诸多法律问题。造成这些问题的原因是多方面，小额贷款公司某前尚处于试点探索阶段，相关法律制度不够完善不可避免。对小额贷款公司法律制度相关问题的成因做必要的分析对于完善小额贷款公司法律制度意义重大。第二节相关法律问题成因分析小额贷款公司自诞生以来便受到众多的关注与期许，同时也受到诸多法律问题的困扰。造成这些问题的原因可能很多，但是笔者认为主要是由于对小额贷款公司的法律定位偏差和对小额贷款公司的法律限制过多造成的。一、我国小额贷款公司的法律定位――身份的尴尬作为经营贷款这一金融业务的商事机构，《指导意见》却将小额贷款公司定位为一般商业性机构，同时在具体规范时又多借鉴金融企业的规范标准，这造成了对小额贷款公司的法律定位不够明确，造成了小额贷款公司身份的尴尬。小额贷款公司身份的尴尬造成的影响是多方面的，是小额贷款公司法律问题存在的主要原因。首先，身份的尴尬造成小额贷款公司法律适用上无章可循。《指导意见》关于小额贷款公司的规定属于政策指导性规范，缺少法律的可操作性和强制性。在法律位阶上，《指导意见》的法律层次较低，缺乏足够的权威性和稳定性。这样，我国小额贷款公司的主要法律依据只能是公司法。但是，在法律性质上小额贷款公司属于非银行金融机构，公司法的一般法律规范难以适应小额贷款公司这种特殊公司类型的规范需求。因此，小额贷款公司在现实运行中尚处于法律真空的状态，造成了小额贷款公司在市场准入、市场运行和市场退出等环节上处于无法可依的状况。小额贷款公司身份上的尴尬是小额贷款公司无法实现规范运行的主要原因。其次，身份的尴尬造成了小额贷款公司融资困难。当前小额贷款公司普遍存在融资困难。小额贷款公司只能通过增资扩股以及不超过公司注册资本50％的批发贷款实现融资。身份的尴尬是造成其融资困难的主要原因。据第一财经日报报道，德意志复兴信贷银行、国际金融公司多次与我国首家小额贷款公司山西晋源泰小额贷款有限公司洽谈参股合作事宜。然而最终都因为小额贷款公司身份不明确，没有明确的定位，对方确定不了小额贷款公司到底是属于普通企业还是金融领域的企业，而使得投资计划搁浅。毕竟，外国投资者非常看重公司发展前景，而目前小额贷款公司只是试点，“只贷不存”的现状对于投资者来说风险和收益不匹配，而且没有非常清晰的前景，看不清试点结束之后的发展方向。霍侃：《首家小额贷款公司引进外资“搁浅》，第一财经日报2006年10月13日霍侃：《首家小额贷款公司引进外资“搁浅》，第一财经日报2006年10月13日。第三，身份的尴尬造成了小额贷款公司的监管难题。由谁负责小额贷款公司的监管一直是学术界及官方学者争议的焦点。试点以来，对于小额贷款公司的监管很长一段时间一直处于空白状态。由于监管的缺失，甚至发生四川广元全力小额贷款公司在成立20个月之后因公司存在股东出资不到位、内部借款以及财务管理等问题公司股东之间出现诉讼纠纷的情况。彭戈：《广元试点纠纷调查：小额贷款公司监管失语》，中国经营报2007年11月24日。《指导意见》颁布之后，才确定由金融办负责小额贷款公司的监督管理。然而，金融办负责监管存在监管技术、监管手段、监管职权、监管责任等一系列监管难题，难以达到良好的监管效果。根据《银行业监督管理法》规定，“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”由于小额贷款公司并非金融机构，银行业监督管理委员会甚至中国人民银行都缺乏彭戈：《广元试点纠纷调查：小额贷款公司监管失语》，中国经营报2007年11月24日。最后，身份的尴尬还造成了小额贷款公司政策的模糊。如前文所述，按照现行小额贷款公司政策，小额贷款公司只是农村金融的“催化剂”，是民间金融到正规金融的过度形式。这样的发展定位使得小额贷款公司的发展前景不明。虽然《指导意见》规定“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。”然而，如前文所述，这样的发展前景对小额贷款公司并无吸引力。笔者认为，只有明确小额贷款公司金融主体的身份定位，明确小额贷款公司作为我国未来“贷款零售商”的发展前景，并且采取相应的扶持政策（比如营业税优惠、采取优惠批发贷款利率等），才能够使得投资者产生良好的前景预期，从而实现小额贷款公司的持续健康发展。二、我国小额贷款公司受到的法律限制――紧箍咒的烦恼《指导意见》以及地方政府颁布的实施办法对小额贷款公司的设立、运营以及业务范围都进行了严格的限制。这虽然是基于控制金融风险的考虑，然而过多的限制也在很大程度上窒息了小额贷款公司的灵活性，打击了投资者的投资积极性，不利于小额贷款公司规模的扩张以及长远的发展。正如某学者关于小额贷款公司法律限制的评价“目前政府机构推出的各种指导意见或者管理办法，行政监管色彩浓厚，对小额贷款公司贷款行为干预明显，这种过度监管之下的小额贷款机制是否能承载哪怕是杯水车薪的功能，都实在令人质疑。”温克坚：《过度监管下的小额贷款公司》，《西部论丛》2008年11月。对小额贷款公司各种法律限制，就像孙悟空头上的“紧箍咒”，成为小额贷款公司永远的烦恼。温克坚：《过度监管下的小额贷款公司》，《西部论丛》2008年11月。首先，过多的法律限制打击了投资者的投资积极性。目前，对小额贷款公司的设立采取配额管理的方式，每个县级行政区域只能够设立一到两家小额贷款公司，而且对小额贷款公司主要发起人的资质有着严格的要求。以上海小额贷款公司试点为例，小额贷款公司的主要发起人必须满足净资产不低于5000万元、资产负债率不高于70％、连续三年赢利且利润总额在1500万元以上等三项财务指标，并且要求财务管理规范，最近三年审计报告无重大保留事项。上海市金融服务办公室：《上海市小额贷款公司试点工作指引（试行）》第54页。另外，对主要发起人的持股比例限制也过于严格，不利于调动股东参与公司治理的积极性。过多的法律限制无形中抬高了小额贷款公司的设立门槛，将众多潜在的投资者排除在外。据有关媒体报道，温州小额贷款公司正式运营后，一度引起温州民间借贷机构的极大兴趣。他们认为，通过小额贷款公司来收编民间借贷资金，将使自己的身份从此变得公开化、合法化。但是，现在他们的热情已急剧消退，因为浙江省各级政府出台的具体措施让他们感到“失望”。他们抱怨说，从省到市再到县，政府把小额贷款公司的门槛越设越高，把他们挡在了门外。上海市金融服务办公室：《上海市小额贷款公司试点工作指引（试行）》第54页。温淑萍：《温州小额贷款公司试水遇尴尬》，中国商报2008年12月9日。其次，过多的法律限制使得小额贷款公司赢利空间有限。《指导意见》对小额贷款公司的资金来源、资金运用、经营地域、业务范围等进行了严格的限制。比如对小额贷款公司对外融资比例的限制把小额贷款公司的财务杠杆比率控制在很低的水平，对贷款发放对象贷款余额比例、发放地域等限制直接制约了小额贷款公司的经营自主性。《指导意见》不允许小额贷款公司从事结算业务，不能从事委托贷款服务等进一步制约了小额贷款公司的赢利空间。另一方面，针对广大农户、个体工商户、微型企业的小额贷款服务存在管理成本高、违约风险大的特征，也使得小额贷款公司的运营成本居高不下。总之，“只贷不存”的经营模式、对财务杠杆比率的限制和较高的运营成本对小额贷款公司的赢利空间造成了根本的约束，从而使小额贷款公司的赢利空间非常有限。最后，过多的法律限制也使得小额贷款公司模式难以承担收编民间借贷，促使民间金融走向合法化的重任。按照相关政策规定，小额贷款公司受到省级政府金融办及各级政府、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和工商行政部门的多重监管，受到贷款对象、贷款地域和贷款利率等多重限制，其经营自主性受到多方面制约。相对于经营方式灵活、贷款利率相对较高的民间借贷，小额贷款公司难以真正承担起规范和引导民间融资的功能。有关媒体甚至得出小额贷款公司“前景暗淡”的结论。周政华：《温州小额贷款公司试点前景黯淡》，中国新闻周刊2008年8月5日。第三章国外小额信贷法律制度安排及启示俗语云：“他山之石，可以攻玉。”对国外小额信贷模式，特别是运作比较成功的发展中国家小额信贷模式及其法律制度安排进行介绍，对于完善我国小额贷款公司法律制度具有重要的借鉴意义。第一节国外小额信贷模式小额信贷的最初尝试始于20世纪60年代，一些发展中国家政府和国际组织开始尝试为穷人提供信贷服务。从20世纪70年代开始，出现了像孟加拉“乡村银行”（GB）等一批较好的实践，它们覆盖了大量贫困客户，并且机构逐步实现制度化和可持续性。1995年扶贫协商小组（CGAP）的成立标志着小额信贷开始为主流发展组织所接受。1997年在美国华盛顿举办了首届小额信贷高峰会，标志着小额信贷运动达到了一个新的高潮。为了在世界各地推动小额信贷和小额金融服务，改善穷人的生活状况，联合国大会指定2005年为“国际小额信贷年”。一、小额信贷的类型由于国情不同，各国开展的小额信贷也是种类多样，甚至是错综复杂的。概括说来，可以从开展小额信贷的机构、服务的对象和宗旨以及小额信贷是否可持续发展等方面把小额信贷分为以下几种类型：首先，按照开展小额信贷的主体的不同，小额信贷可以分为政府开办的小额信贷和非政府组织的小额信贷。政府开办的小额信贷形式包括政府扶贫贴息贷款、城市就业再就业小额信贷担保基金等。非政府组织的小额信贷又包括两种形式。一种是主要指依靠国际援助和社会捐赠开办的小额信贷组织；另一种是金融机构自主开办的小额信贷业务，比如信用社、城市商业银行、小额贷款公司和个别信托投资公司开办的小额信贷业务等。其次，按服务对象和宗旨的不同，小额信贷可以分为公益性小额信贷和营利性小额信贷。前者是指以扶贫和就业为目的，主要是政府和非政府组织的小额信贷。后者是指以营利为目的，主要是金融机构开办的小额信贷业务。这一划分标准是福利主义小额信贷与制度主义小额信贷最根本的区别。最后，按照小额信贷是否可持续发展，小额信贷可以分为以财务自负盈亏为标准的可持续小额信贷和阶段性小额信贷项目，即不追求自负盈亏，主要依靠政府补贴和捐助。对小额信贷不同类型的分析有利于我们从多角度认识不同国家小额贷款公司的类型，有利于准确定位我国的小额贷款公司模式，对全面认识小额贷款公司具有重要的意义。二、目前国际上比较成功的小额信贷模式世界小额信贷运动开展30多年来，由于经济和社会发展状况的不同，在不同国家形成了不同的发展模式。其中影响力比较大，发展比较成功的主要是以下几种典型的小额信贷机构。（一）孟加拉乡村银行（GB）模式孟加拉乡村银行是由尤努斯教授于1983年创建的，被誉为世界上规模最大、效益最好的反贫困手段之一，在国际上受到广泛的推崇。孟加拉乡村银行的特点表现在以下方面：首先，乡村银行开展小额信贷活动，其目标群体是贫困群体中的最贫困者。据有关调查显示，其380万借款者中96％是妇女。这说明孟加拉乡村银行的主要功能在于扶贫，旨在实现金融服务的可及性，是普惠制金融体系的重要组成部分。其次，乡村银行的组织系统由两部分组成：一部分是自身组织机构，分为四级，即总行—分行—支行—营业所；另一部分是借款人组织，分为三级，即会员中心—会员小组—会员。乡村银行特殊的组织系统是小额信贷模式的一大创新，可以最大限度的保证信用贷款的按期收回。第三，乡村银行的资金来源有三：一是政府的低息贷款，年息在4％－6％；二是向国际机构贷款，年息在2％－4％；三是接受国外慈善机构和基金会的捐款。乡村银行自己不设金库，贷款而来的资金，首先存入国家银行，对农民贷款时取出，农民归还本息后及时存入国家银行。这与我国小额贷款公司的运作模式有类似之处，只是小额贷款公司的资金来源更为狭窄。最后，小额贷款的目标包括：（1）无须担保向穷人提供贷款；（2）消除高利贷剥削；（3）给穷人创造自我发展的机会；（4）通过相互支持和持久的社会经济发展，给予穷人权利；（5）打破贫困的恶性循环。目前，孟加拉乡村银行已经发展到“广义推广模式”的第二代乡村银行阶段，旨在为客户提供量身定做的更为周到的金融服务。通过上述分析可以看出，孟加拉乡村银行并非完全商业化的小额信贷模式，其具有福利性与机构可持续性兼顾，不以赢利为最终目的并能够实现财务可持续性的特性，性质上属于社会服务信息机构。（二）印度尼西亚人民银行乡村信贷部（BRI－UD）模式印度尼西亚人民银行乡村信贷部（BRI－UD）（以下简称乡村信贷部）自20世纪80年代按照商业规则运行小额信贷以来，其实施的农村金融政策和提供的小额信贷服务被国际社会公认为制度主义小额信贷的典范，在有效向低收入人口提供信贷服务的同时，也获得了巨大的商业成功。其特点包括：第一，乡村信贷部的服务对象主要是农村中占60％以上的中小农户，它基本排除高收入的10％的农户和最穷的30％的农户。从以上数字可以看出，乡村信贷部的服务对象更主要是市场细分的结果，并不以扶贫为经营目标。第二，在组织结构上，乡村信贷部建立在高度自治基础之上。其村行建立在乡镇，村行经理拥有贷款决定权。村行对自然村派出工作站，工作站负责吸收储蓄和回收贷款，但是不发放贷款。村行要向支行提交报告，支行经理对村行提供的报告负责。乡村信贷总部负责开发、运行和控制村行系统。村行高度自治是乡村信贷部在组织结构上最显著的特征。第三，乡村信贷部以商业利率提供小额度贷款，并且全部需要抵押担保。这是乡村信贷部模式与孟加拉乡村银行最主要的区别。同时，乡村信贷部也可以以偿付正利率水平吸收自愿存款。这使得乡村信贷部的资金来源更加广泛，可以保持较高的财务杠杆比率，并能够实现较高的商业利润。印度尼西亚人民银行乡村信贷部（BRI－UD）模式是国家大型商业银行提供小额信贷服务的典范。说明由商业性机构在市场细分的基础上提供小额信贷服务在理论上和实践上都是可能的，高度自治权（自主经营权）是制度主义小额信贷模式取得成功的组织保证。但是，唯一不足的是这种小额信贷模式难以到达最贫困的社会阶层，其扶贫效果大打折扣。（三）美国小额信贷体系美国是世界上最发达的资本主义国家，然而其广大农户（农场主）及小型企业同样存在融资难题。为解决广大农户（农场主）及小型企业融资难的问题，自20世纪二三十年代以来，在联邦政府的资助下，美国逐渐形成了以合作金融为基础，具有政策性的农村信贷体系。美国农村信贷体系由联邦土地银行、联邦中间信用银行、合作银行等构成。为弥补商业银行和农村合作金融机构的不足，联邦政府还先后成立了农民家计局、商品贷款公司、农村电气化管理局和小型企业管理局（SBA）等政策性金融机构，对农产品销售、灾民救济以及新创业农民、农村社区发展和小型企业发展提供其它金融机构不愿或不能够提供的金融服务。美国合作金融是美国农村小额信贷体系的主体，由联邦土地银行和联邦土地银行协会、联邦中间信用银行和其生产信用协会以及合作银行等三类金融机构组成，并由农业信用管理局负责管理。联邦土地银行的贷款业务经过联邦土地银行协会直接面向借款人。借款人要想获得贷款必须向联邦土地银行协会认购相当于贷款额5％的有投票权的股票，成为协会会员。待其全部偿还贷款后，可以自愿决定是否退回股金。其运作模式类似于我国的农村信用合作社。联邦土地银行的资金主要是提供长期的不动产抵押贷款，其贷款对象包括本地区的农场主、农业生产者和与农业直接相关的借款人。联邦中间信用银行的成立的目的在于沟通城市工商业金融与农村的农业金融，以引导城市资金用于农村。合作银行的资金主要用于贷款，目的在于帮助合作社扩大农产品销售、存储、包装、加工农产品，保证农业生产资料供应和其它与农业有关的活动。在合作金融之外，美国小额信贷体系还包括由农民家计局、商品信贷公司、小型企业管理局（SBA）和农村电气化管理局等政策性金融机构。农民家计局的贷款对象主要是那些难以从其它金融机构获得资金的财力薄弱或新创业的农民，以中长期贷款为主，利率明显低于市场利率，具有福利性质。商品信贷公司的主要职责是对农产品进行价格支持或对农业生产给予经济补贴，