杭州生态建设对策研究

杭州生态建设对策研究改革开放以来，杭州经济取得了长足发展。生产总值连续十三年保持两位数增长，经济总量位居全国省会城市第二、副省级城市第三；先后获得“全国园林绿化先进城市”、“国家环保模范城市”、“国家重点风景旅游城市”、“联合国人居奖”、“国际花园城市”等荣誉称号。杭州经济社会的协调发展和社会文明的全面进步，使人民安居乐业，城乡面貌日新月异。新时期，为了实现全面建设小康社会的战略目标，党中央提出社会经济发展必须以“全面、协调、可持续的科学发展观”为指导，坚持“五个统筹”，建设经济繁荣、环境优美、人民富裕、社会进步的美好家园。面对新的发展要求，杭州市委、市政府在实施“城市化、工业兴市、旅游西进、开放带动、环境立市”五大战略的基础上，2003年7月，作出了建设生态市的战略部署，规划到2010年市区建成生态市，到2015年全面建成生态市，把杭州真正建成“生态大都市、绿色新天堂”。2003年底杭州市编制完成了《杭州生态市建设规划》，所辖的五个县（市）也在同步完成了生态县（市）建设规划。这标志着杭州生态市建设的各项工作全面启动开展。面对生态市建设的社会、经济、环境现状和基础，我市仍存在不少制约社会经济可持续发展的因素。为顺利推进生态市建设的各项工作，经多方面调研，结合杭州实际，就杭州市生态市建设的现状作一分析，并提出若干建议，供决策参考。一、杭州生态市建设的现状和机遇（一）发展的优势和机遇1.雄厚的经济实力和强劲的经济活力。经济总量位居全国大中城市前列，2002年人均生产总值超过3000美元，2003年杭州市生产总值突破2000亿元大关，达到2092亿元，人均生产总值3950美元。《福布斯》“2004年度中国大陆最佳商业城市排行榜”杭州位居榜首；国家统计局首次发布中国综合实力百强城市，杭州名列第八；中央电视台推出“2004CCTV中国十大最具活力城市”，杭州获得殊荣。良好的经济政策培育了众多民营企业，在市场经济浪潮中创建了较好的品牌，并逐步走上了依靠科技规模发展的道路。几年来，通过“两港五区”建设，“天堂硅谷”的知名度越来越高，涌现了一批像UT斯达康、东方通信、摩托罗拉等大型通信企业和信雅达、中大等著名软件企业及“阿里巴巴”、中国化工网等世界知名网站。2.优越的地理条件和丰富的人文山水资源。地处长江三角洲南翼，既是浙江省省会、政治经济科教文化中心，又是长江三角洲南翼的中心城市，环杭州湾产业带的核心，国际风景旅游城市和历史文化名城。八千多年的跨湖桥文化、五千多年的良渚文化和2200多年的建制历史赋予了西湖秀丽的山水和浓厚的历史文化底蕴，尤以“三江两湖一山一河两址”为代表。通过实施西湖综合保护和运河综合开发保护等工程，杭州“人间天堂”更加美丽。间隔70年后重新举办的西湖国际博览会进一步提升了杭州的世界知名度。清河坊历史街区、雷峰塔等古迹的重建和保护使杭州历史文化名城更添风采。历年来先后获得“全国园林绿化先进城市”、“国家环保模范城市”、“联合国最佳人居奖”、“国际花园城市”等荣誉称号。所辖建德市、临安市也是“全国优秀旅游城市”。3.超前的城市经营理念和深入人心的环境保护意识。随着城市区划调整，大力实施了沿江跨江发展战略，生态型的城市空间构架已经形成。以“环境立市”为核心的城市经营理念在政府和社会各阶层的各项工作中得到充分体现。近年来陆续实施的西湖综合保护、运河水污染治理和保护、天然气进杭等工程进一步提升了城市品位；通过“12345”市长公开电话、局长专线以及环境违法行为有奖举报，使环境管理与社会监督机制有效结合，逐步完善的环境保护法律法规及地方政策逐步提高了市民参与环境保护的意识。绿色企业、学校、社区和绿色饭店、绿色房产等不断涌现，使生态市建设有了坚实的社会基础。4.蓬勃发展的生态省建设是杭州生态城市建设良好的契机。以“全面、协调、可持续的科学发展观”和“五个统筹”为指导思想的生态省及生态市建设蓬勃发展，生态理念开始深入人心。早在1982年开展了生态村镇建设试点工作。山一村在1987年获得联合国环保署“全球500佳”称号。2000年临安市被命名为国家级生态示范区，2001年和2002年淳安县、建德市分别被列为国家级生态示范区建设试点。至2002年底，全市有1个县（市）被命名为国家级生态示范区，临安太湖源镇创建成国家级环境优美小城镇，13个乡镇创建成省市级生态乡镇，8个村创建成生态村。（二）存在的问题和面临的挑战1.突出的资源紧缺问题。主要表现在能源贫乏、城市用电紧张、土地供应量不足、局部地区水资源短缺等，种种因素影响杭州经济社会健康快速发展。如人均耕地仅0.53亩，为全国平均水平的1/3，不到世界人均耕地面积的1/30。如果按近几年经济社会发展对土地的需求速度，至2015年将出现“无地可用”的危机。2003年夏季杭州用电缺口达80万千瓦，2004年缺口高达120万千瓦。2.工业结构性污染依然严重，区域大气环境质量和流域水环境质量不佳。突出表现为钱塘江上下游沿岸大量的造纸、化工、印染等重污染企业严重影响了流域水环境质量，2004年先后发生了罕见的三江口死鱼事故和流域藻类大面积爆发事件。区域酸雨现象也比较严重，酸雨频率高达70%以上。3.城镇建设矛盾依然突出。主要表现为城市建设步伐相对滞后于城市人口急速增加和经济快速发展的需求，城乡基础设施建设严重滞后。不少县城、乡镇还缺乏相应规模的生活污水处理厂和生活垃圾无害化处置场，特别是污水收集系统、村镇生活垃圾收集及转运处置系统明显滞后。城市交通网络成为城市社会生活畅通的瓶颈，城市绿化分布极不均衡，人居环境质量远不能达到广大市民的需求。4.社会事业发展任务相当艰巨。主要表现为历史人文资源逐渐消亡，现代文明的生态伦理十分薄弱，城乡差别巨大，西部山区还有众多乡村需要脱贫致富，城乡一体化任务艰巨。而各类资源空间配置的差异性又导致区域间经济发展的不平衡，也导致地域经济与生态环境保护的不协调。种种现象表明生态市建设受制于经济、技术、政策和资源等因素。我们通过分析，认为以下几方面是生态市建设的主要制约因素。经济因素污水处理能力达到40万吨/日并投入使用。塘栖、良渚和余杭三镇污水处理能力各达到6万吨/日并投入使用。建德2万吨/日的污水处理厂投入使用，新建2万吨/日建德城东污水处理厂和2万吨/日寿昌污水处理厂。桐庐2万吨/日的污水处理厂投入使用。临安污水处理厂新增2万吨/日污水处理能力。富阳城市污水处理厂处理能力达到8万吨/日。建成富阳江南片56万吨/日污水综合处理工程。建成一批重点城镇的污水处理厂。城市污水处理率达75%，县城污水处理率达55%以上。加大城乡生活垃圾无害化处置场建设力度，建设完善各城镇垃圾收集、分选、转运、无害化减量化和资源化处置设施建设，提高城镇生活垃圾无害化处理率。至2007年，建成450吨/日的杭州垃圾焚烧处理厂，杭州第二垃圾填埋场建成并投入使用。各区、县（市）建成一批垃圾无害化处置工程，初步控制城乡“白色污染”。城市生活垃圾无害化处理率达92%以上，县城生活垃圾无害化处理率达75%以上。建设完善杭州市工业固体废物处置中心和危险废物安全处置场，形成集中处置、有效监督管理的工业固体废物处置利用系统，按照减量化、资源化、无害化的原则，建立综合利用和无害化安全处置相互补充的固体废弃物处理模式，保持高水平的工业固体废物处置利用率。加强危险固废安全处置管理，加强医疗废弃物、化学废弃物等有毒有害物品全过程监控与管理，实行专业收集、专线清运和集中处置。开工建设杭州市工业固体废物处置二期工程，2005年投入使用，2007年形成260万吨/年的处置能力，其中危险废物处置能力达60万吨/年。工业固体废物综合利用率达100%，实现无危险废物排放。2.大力推进生态村镇建设大力开展生态村镇建设，加强农村新能源建设和生活污染防治工作，大力推广农村实用技术。加强农村生活垃圾收集、运输和无害化处置。建设集中式沼气池或生活污水无动力厌氧处理装置，实施分散收集和集中处理，控制农村农业面源污染。3.抓好城乡绿地系统建设加大城镇绿地建设，提高城镇人均公共绿地面积。开展“一区多园多广场”工程，形成融山、水、林、园、城为一体，点、线、面相结合的公共绿地系统。加强道路、河道两侧和居住用地与工业、交通道路、公建等其它用地之间的生态隔离绿化建设，形成完善的生态防护绿地系统。加强村镇公共绿地建设，开展“一镇一广场”、“一村一公园”、“百家园林绿化村”等工程建设。（三）加强国土资源保护，保障区域生态安全1.生态公益林建设大力建设流域水源涵养林、水土保持林及江河两岸防护林，实施生态退耕还林，治理水土流失，逐步提高森林覆盖率。扩大封山育林面积，提高森林生态系统的生态效益。2.自然保护区建设建设自然保护区，重点加强天目山、清凉峰两个国家级自然保护区的建设与保护。扩大和建设现有17个自然保护小区，提升自然保护小区的级别。3.水资源保护和利用大力实施“万里清水”河道整治工程，完成750公里河道整治，完成30条山区河流治理，继续实施市区河道整治“15100”工程，改善城区水环境质量。建设分水江水利枢纽工程、城市防洪工程、华光潭梯级电站建设等工程，提高区域防洪抗旱能力，科学开发利用水能，保障城乡用电。4.土地资源保护严格实施基本农田保护制度，保护城市及周边农田，保持土地总量动态平衡。大力开展中低产田改造工程，建设高标准农田，实施沃土工程，科学耕作管理，提高土壤质量。5.矿产资源保护按照分区分类指导原则，加强矿产资源的合理开发利用和保护，治理矿山“三废”，防治石煤自燃，严禁两江流域黄砂的超量开采，搞好城郊和“两江一湖”沿岸可视范围内的矿山生态修复，减轻矿业活动对生态环境的污染和破坏。至2012年100%废弃矿山的生态环境得到治理。（四）加强污染控制和环境综合整治，提高城乡环境质量1.污染物排放总量控制全面开展流域区域污染物排放总量控制，试行排污权交易，促进流域区域产业结构和产业布局，协调区域和流域上下游关系。落实重点污染源长效管理机制，大力推行在线监测、企业环境行为审计和环境管理体系认证，确保工业污染源全面稳定达标排放。加快推进造纸、印染、医药、化工等传统行业的清洁生产，从生产源头和生产全过程控制污染，综合运用行政、经济、法律等手段，把污染物排放总量控制在较低水平。2.饮用水源地保护贯彻实施《杭州市生活饮用水源保护条例》，依法保护饮用水源地，提高城乡饮用水源地水质合格率。创建和巩固合格饮用水源保护区，开展水源保护区环境综合整治工程，保证饮用水源安全。加强农村改水工程，提高农村生活饮用水水质合格率。抓好抗咸二期工程建设，力争2006年投入使用，实现合格饮用水源服务人口达全市90%以上。3.水环境综合整治建立跨行政区域河流交界断面水质管理和公示制度。组织实施钱塘江、太湖流域水污染防治规划；合理调整和优化饮用水源保护区划，编制并实施饮用水源保护规划，制定饮用水源突发性污染事故应急预案，依法保护饮用水源，开展饮用水源保护区的污染整治工作。开展小流域生态修复试点工程，加强以“治理污染、改善水质”为重点污染小流域环境整治、以“清淤疏浚、维持水文”为重点的平原河网综合整治和以“涵养水源、水土保持”为重点的入河溪流小流域整治。重点开展运河水污染综合治理、西溪湿地综合保护和西湖富营养化控制工程，按照“截污、疏浚、驳岸、引水、美化、管理”方针开展河道综合整治，完善污水收集系统，大力实施截污纳管工程，优化引配水方案，保持水流畅通。调整运河两岸、西溪和西湖风景区地块功能，优化用地布局，控制农业、生活、地表径流等面源污染。重点河流和河段开展水生态修复工程，恢复水生态系统，提高城市水体污染物降解能力和自净能力。至2005年和2010年分别完成50条、100条城市内河综合整治工程。4.大气环境综合整治多管齐下，加强大气污染治理力度，改善城市环境空气质量。全面实施天然气进杭工程，发展民用燃气、公用燃气事业，鼓励工矿企业使用天然气；工业园区因地制宜发展热电联产和集中供热；各县（市）制定禁止销售和使用高污染燃料的实施方案，加强监督管理力度，实施“禁燃区”工程。抓好轻华燃气热电机组，半山天然气发电厂和萧山天然气发电厂建设。加强工业污染源大气污染防治工作，发展洁净煤技术和高效的脱硫除尘脱硝治理技术，全面实施燃煤电厂脱硫除尘脱硝工程，改进煤炭燃烧方式，提高化石燃料利用效率，提高脱硫除尘效率。调整和优化工业布局，加快实施大气污染企业搬迁工程，保护城市环境空气质量。以能源结构调整为根本，以工业点源污染防治为手段，加强酸雨污染防治。继续加强烟尘控制区建设，城市和重点城镇、高速公路、国道和省道两侧的烟尘控制区覆盖率达到90%。大力开展“绿色工地”创建活动，改进建筑施工工艺、建材运输和防尘技术及装备，规范施工管理，有效控制施工扬尘污染。实施公交优先策略，积极发展轨道交通等“绿色交通”。建立机动车制造、销售准入备案制度，鼓励发展使用清洁燃料的机动车，提高机动车尾气排放标准。加强机动车燃油油品质量监督管理，降低含铅量和含硫量。5.噪声污染综合整治创建和巩固噪声达标区，提高噪声达标区覆盖率，控制社会生活、工矿企业、建筑施工和交通噪声。强化工业噪声污染源的长效管理和监督检查，关停转迁布局不合理、扰民严重的工业企业。强化文化娱乐场所等社会生活噪声的控制。开展“绿色工地”创建，提倡使用工艺先进、噪声强度低的建筑施工设施。优化城市建设项目的时空布局，从源头上有效控制噪声影响范围。优化城市航道和铁路走向，完善城市交通路网，设置隔声屏障，保护交通干线两侧居住区、教育区等敏感区域。加强船舶、火车和机动车辆噪声监督管理，严格执行城区机动车、火车和船舶禁鸣喇叭的规定。三、生态市建设的若干建议生态市建设是一项事关全局的战略任务，是一项宏大的系统工程，必须建立健全一整套法律、行政、经济、科技、教育等方面的推进机制和保障体系，以确保生态市各项目标的全面实施。因此生态市建设必须强调政府主导作用。各级政府要以强烈的责任意识和大局意识，坚定不移地贯彻市委、市政府的决策部署，深入调研，加强协调，统筹解决生态市建设中的重大问题。市有关部门要自觉服从大局，主动服务于生态市建设，做到密切配合、分工合作，形成强大合力。通过观念的转变、体制机制技术的创新、资金投放的转变和生态市建设各方能力的增强，来保证生态市建设的各项工作顺利实施。（一）健全经济社会环境综合决策机制，树立全面、协调、可持续的科学发展观在遵循生态市建设规划前提下，制订国民经济和社会发展规划、产业发展规划、区域开发规划、城镇总体规划，建立与完善专家咨询、部门联合会审、公众参与的综合决策机制。实行生态保护与建设一票否决制度。对不重视生态保护和建设、造成生态环境破坏事故的单位和主要负责人，要坚决追究责任。对不重视生态环境建设、出现严重生态环境破坏事件的参与各类评优创建活动的政府部门、评优认证企业，均应给予否决。必须牢固树立落实全面、协调、可持续的科学发展观，坚持保护中开发、开发中保护，坚持“生态优先、环境立市”，转变经济社会发展模式，从主要依靠资源投入为主的粗放型方式转变为主要依靠科技进步为主的集约型经济增长方式。建德、淳安等地要牢固树立“以人为本、保护第一”的发展观念，正确认清生态资源优势是地区经济社会发展的后发优势，在保护好生态资源的前提下，依靠科技创新，走新型的工业化道路。（二）完善生态市经济核算体系，建立上下游共保机制逐步改革现行的国民经济核算体系，建立以绿色GDP为主要内容的国民经济核算体系和干部政绩考核体系，使经济核算指标能充分反映经济发展中的自然资源和环境成本，引导人们从单纯追求经济增长逐步转到注重经济、社会、环境的协调发展。通过改革财政体制、税收体制、行政体制等，按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的原则，对资源收益者依法征收资源开发补偿费和生态环境补偿费，逐步加大对贫困生态脆弱区的财政转移支付力度，建立区域生态补偿机制、生态约束机制，促进区域统筹发展。制定促进生态经济发展的各项优惠政策，加快城乡一体化的就业制度、失业保障体系建立；加快形成城乡一体化的社会救助、社会福利体系等。（三）完善地方法律法规加快我市生态市建设的立法进程，建立生态市建设的法规规范体系。加快生态资源保护和环境污染防治的地方立法。适时制定和完善杭州市生态环境保护、农村农业面源污染控制、生态公益林建设管理、流域治理综合管理、湿地保护等法规规章，不断完善杭州市生态环境保护和建设的地方立法体系。制定资源管理保护制度，重点制定好环境与发展综合决策制度、环境影响评价制度、生态约束制度、生态补偿制度、自然资源使用权管理制度、生态安全管理制度、生态环境信息公开制度等政策意见，必要时上升为地方立法。加大生态建设的执法力度。建立环保部门统一监管、有关部门分工负责的生态市建设管理体制，强化环境保护和生态建设执法监督管理，加大执法力度，坚持依法行政、公正司法，严肃查处各种环境违法行为和生态破坏现象。（四）建立生态市建设培训制度，加快人力资源能力、科技创新能力和经济发展能力建设建立健全以政府为导向，企业为主体，高校和科研院所为依托的科技创新组织体系；立足杭州，面向长三角，积极适应加入WTO的形势，围绕经济社会发展和生态环境保护建设，全面开展国内外技术交流与合作，重点开展绿色先进制造业、生态农业、清洁生产和资源综合利用等研究，开展生态环境质量监测和预警技术、土壤污染治理及生态修复技术、污水资源化技术、湖泊水库综合治理技术等环境高新技术和污染防治技术的攻关，加速科研成果向生产力转化，推进产