构建资源规划全链条服务 助力国土空间全过程治理

王亚华超图软件勘测规划设计产品线总规划师南京师范大学地理科学学院教授2024年6月26日机构改革与“两统一”职责构改革方案》u成立自然资源部，行使“两统一职责”统一行使全民所有自然资源资产所统一行使所有国土空间用途管制和超图全链条服务体系工作核心高效配置落实权益保值增值工作基础底图底数工作基础底图底数现状调查现状调查监测监测评估节约集约节约集约确权登记资源资产规划资源资产规划编制"两统一”保护修复保护修复用途用途管制保护优先粮食安全治理手段空间准入管理对象权利归属龙头引领空间蓝图平台产品线平台产品线自规住建和大数据产品线自规住建和大数据产品线•地籍与调查监测•不动产登记•空间规划与政务•TIM国基与实景三维•数据要素•住建产品勘测规划设计产品线勘测规划设计产品线•资源与规划设计院•调查与数据水利和气象水利和气象BU企业企业BU自然资源自然资源国土空间国土空间自然资源调查监测自然资源确权登记自然资源所有者权益自然资源开发利用国土空间规划国土空间用途管制国土空间生态修复耕地保护监督 的自然资源基础调查。“三调”全面采用优于像制作调查底图，创新运用“互联网+调查”机制，全面查清了全国国在坚持“所见即所得”、注重现状真实性的理状况较难同时顾及，部分地区调查结果与2018年变更调查数据差距较大，直接影响到“三条控制线”的规模与布局。第三次全国国土调查技术规程道路工程施工临时用地调查为建设用地道路工程施工临时用地调查为建设用地产权登记证明调查为非建设用地1、农村地区的权属“二调”集体土地权属界线图2、城镇地区的权属“二调”集体土地权属界线图l现状冲突：规划单元内产权主体数量多、产权用地宗地图宗地图先上报、先行批复实施与国土空间总体规划其他的重要内容相对脱节“三区三线”示意图“三线”的划定多基于具体图斑的合理性，往往缺少空间格局和系统结构的整体考量。“三区三线”示意图线之间协调不足，导致永久基本农田与建设用地集中连片程度受限。上级规划下达了耕地保有量与开发边界扩展系数等刚性指标，各地在落实规模任务方面是尽力的，但是在空间落地资料来源：叶斌,郑晓华,罗海明,等.“三区三线”统筹划定：现象剖析、技术逻辑P8与南京经验[J].城市规划学刊,2024(1):54-62.永农与城镇开发边界相互割裂——2020年12月28日，习近平总书记在中央财扎实开展耕地保护和粮食安全扎实开展耕地保护和粮食安全建立健全建立健全“长牙齿”硬措施研究推动研究推动批量增加耕地某地因农业结构调整导致耕地保护目标倒挂某地永久基本农田布局破碎n耕地保护的难点某地因农业结构调整导致耕地保护目标倒挂某地永久基本农田布局破碎n耕地保护的难点在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式——相对成熟在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分+分区准入”的管制方式————城镇开发边界外乡村地区建设用地重严格管控、轻合理保城镇开发边界内城镇开发边界内“详细规划+规划许可”特殊保护城镇开发边界外“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”“两统一”职责：统一行使全民所有自然资自然资源部《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》(自然资发〔2022〕自然资源部《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》(自然资发〔2022〕权益管理制度框架权益管理制度框架186号)：不在国土空间规划体系之外另设其他所有摸清家底有什么《全民所有自然使用规划》履行承担维护权益落实对谁负责186号)：不在国土空间规划体系之外另设其他所有摸清家底有什么《全民所有自然使用规划》履行承担维护权益落实对谁负责清查统计制度评估核算制度委托代理制度资产配置制度考核监管制度资产报告制度部门数据收集难、口径杂、多源异构P12国土空间规划城市体检评估指标体系化”问题依然防不胜防，导致政府每年投入 l2021年5月自然资源部部署国土空间规划现状基数转换工作的907号函尊重建设用地合法权益，在符合相关政策要求和规划管理规定的前提下，对已审批未建设的①已完成农转用审批手续（含增减挂A②已办理供地手续，但尚未办理土地使B③已办理土地使用权登记的（包括登记范C构筑物的原建设用地后再利用等原因已先行拆除的El尽管因种种原因，上级部门最终未能认定基数转换的工作成果，但通过基数转换工作梳理，理清了调查的技术逻辑与规划的据为基础的已审批未建设用地数据库。l应用于国土空间规划及相关专项规划的数据分析工作，为“三区三线”划定、规划分区、规划选址、土地供应、低效用地再开发等全过程管理工作奠定了坚实的数据据的现势性与准确性合整治等原因导致集体土地所有权范围或权利主体发生变化江苏省厅组织农村集体土地所有权确权登记成果更新工作其他导致集体土地所有权发生变化的情形江苏省厅组织农村集体土地所有权确权登记成果更新工作P17南京市土地利用现状“一套图”地形测绘：大比例尺地形图（1:1000）管理数据：批地、供地•形成“现状+管理”相结合，兼顾用地现状真实性与管理合理性的城区土地利用现状“一套图”•推动现状地类细化和边界精度提升，提高城镇空间调查深度，服务于详细规划、专项规划编制需求，支撑自然资源全流程精细化管理（三）统筹划定“三条控制线”《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》与国土空间总体规划城市规模预测、城市空间结构与形态、城市综合交通规划、历史文化保护、城市特色塑造等其他的重要内容有效衔接《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》资料来源：叶斌,郑晓华,罗海明,等.“三区三线”统筹划定：现象剖析、技术逻辑与南京经验[J].城市规划学刊,2024(1):54-62.（三）统筹划定“三条控制线”于生态安全格局分析，构建全域绿色开敞空间层面建立生态空间管控体系，形成一种反向规南京市理想空间格局图拥江发展、城乡融合”在都市区层面，持续巩固“多心开敞、轴向组南京市理想空间格局图拥江发展、城乡融合”（三）统筹划定“三条控制线”统筹考虑经济社会发展和生态安全、粮食安全、能源安全的关系，多要素相互校核综合人口—经济—建设用地绝对量与增速、变化趋势以水四定人均建设用地↓地均均GDP横向比较!!横向比较!增速、变化趋势增速、变化趋势人、地、经济等指标相互校核分析框架图（三）统筹划定“三条控制线”时，应统筹考虑三类空间各自的系统性和完第二，生态优先，严守底线，尊重全域生态网三线之间的校核与统筹第三，坚持节约集约紧凑理念，合理优化城镇和建设用地布局，面对城市战略与发展的不的多元机遇挑战，要在国土空间规划中予以三线之间的校核与统筹（四）耕地保护是前提1、耕地“大占补”，要算两笔账n耕地“大帐”：明确占补类型，分析供需矛盾，占用耕地供需平衡分析补充占用耕地供需平衡分析补充耕地耕地净增量指标有偿使补充恢耕地新增费返还经济激励指标有偿使补充恢耕地新增费返还经济激励机制耕地保护给乡镇给乡镇励镇、村、农民有收入外循环模式外循环模式l分析“三区三线”划定的耕地、永农与高l分析“三区三线”划定的耕地、永农与高永农非高标永农与高标交集高标非永农永久基本农田永久基本农田①②l规划内容：统筹“土地综合整治+美丽乡村建设+现代农业产业项目+乡村文旅发展”五位一体整体l态修复等工程。l态修复等工程。整治前整治后整治后整治前整治后整治后优化耕地布局，促进集中连片打造“创富中心”优化耕地布局，促进集中连片打造“创富中心”,促进城镇集约集聚,促进城镇集约集聚内;地规划促进乡村振兴的通知》（自然仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内村庄建设边界须的配套设施建设，在村庄建必目②如何认定项目性质；如何能否入市；入股联营是否可外利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休标;地规划促进乡村振兴的通知》（自然仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内村庄建设边界须的配套设施建设，在村庄建必目②如何认定项目性质；如何能否入市；入股联营是否可外利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休标+分区准入融零星城镇建设用地外①待各省出台细则明确流程成片开发公益性用地比例标内划+规划许可建设用地类型用途管制方式城镇集中建设用地难点内划+规划许可成本高的产业项目要进产业园区大、工业化程度高、分散布局配套设施用地省级以下涉及红线难合一”加强部门协同，推进“多线合一”加强部门协同，推进“多线“两统一”职责融合——自然资源资产配置方案，促进资源管理向资源与资产管理并重转变厂统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责厂统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责所有者意义上的权利：所有权管理者意义上的所有者意义上的权利：所有权管理者意义上的权力：监管权统一行使全民所有自然资源资产所有者职责空间性指导和约束谁来使用怎么高效使用怎么高质运营国土空间规划谁来使用怎么高效使用怎么高质运营国土空间规划哪里可用用于什么同步编制，实现“3衔接”同步编制，实现“3衔接”空间引导，明确功能布局、指标指引引导详细规划单元区划分；根据不同价值分区以国土空间为载体，实现经济、社会、生态价值的统一，促进资源资产保值增值P26资料来源：江苏省自然资源厅研究团队.全民所有自然资源资产保护和使用规划编制思考[J].中国土地,2023(6):22-26.规划层次：省、市、县根本目标：资产配置高效化、综合利益最大化、所有者收益最内容：对全民所有自然资源资产保护和使用的重点任务和制度举措进定位：对特定区域（配置单元、配置组团）内全民所配置时序、方式、规模、用途、权益等，引导资产合作用：推动资产配置方案落地实施，实现与详细业务联动网络信息系统网络开放治理网络规划业务研究“扎根”规划业务标准化分析规划编制传导与反馈体系规划业务标准化分析规划编制传导与反馈体系规划实施监督制度与指标体系规划业务联动网络CSPON工程建设“织网”CSPON工程建设“织网”自然资源部门相关协同部门科研感知设备、网络环境、AI算力等“云智一体”基础设施完善提升政策标准、安全运维纵向贯通、横向互联空间感知监测“筑基”善治理能学习可感知建设用地比重、城镇建设用地比重、新增城镇建设用地规模结构城镇建设用地紧凑度、城镇建设用地聚集度指数、新增城地连片程度、新增城镇建设用地拓展方向（4建设用地比重、城镇建设用地比重、新增城镇建设用地规模结构城镇建设用地紧凑度、城镇建设用地聚集度指数、新增城地连片程度、新增城镇建设用地拓展方向（4村庄规模与增量空间的比值、村庄的城镇转化率、存量例、闲置土地处置率、批而未供用地处置率、低效用边界调整次数；边界调整规模比重；新增城镇建设用地设不适宜区的比重；“开天窗”永久必选农田、生态保护红规划管控依法批准新增建设用地比重、详细规划覆盖率、建设用地1国土空间结构效率评估与理论方法研究中国土地勘测规划院外协项目2020-20202南京市城区范围划定及空间关系研究江苏省自然资源科技计划项目2020-20213城镇开发边界和城市内部动态监测与用途管制技术研究自然资源部国土空间规划研究中心外协项目2023-20244“三线”实施监测预警机制研究自然资源部国土空间规划研究中心外协项目2023-20245城市绿线监测评估自然资源部国土空间规划研究中心外协项目2024-20256规划实施监督能力提升的方法、路径研究自然资源部国土空间规划研究中心外协项目2024-2025借助无人机、遥感、AI等技术，研发了“天空地网”耕地动态监测体系，“天”“空”“地”“网”在纵向上组成网络，织成一张“天空地网”协同网，实现对耕地“非农化”“非粮化务流程、全生命周期、全数字化技术手段的动态监测。天网天网02空网02空网03地网03地网u影像智能解译u无人机全景+GISu视频目标检测定位(c)地类图斑(c)地类图斑基于算法规划航线无人机航拍数据采集方法无人机航拍图片获取合成融合耕地图斑的全景图(a)全景照片(b)正射影像(a)全景照片 2019年12月影像三调成果图总体规划图控制性详细规划图三条控制线 土地确权登记国土空间规划城市体检评估城市土地集约利用评价全民所有自然资源土地征收成片开发资产清查登记登记“两统一”像湿地耕地种植园用地湿地耕地种植园用地草地林地草地林地商业服务业用地工矿用地住宅用地公共管理与公共服务用地土地资源地空间资源）商业服务业用地工矿用地住宅用地公共管理与公共服务用地土地资源地空间资源）地表覆盖地表覆盖层特殊用地交通运输用地交通运输用地水域及水利设施用地水域及水利设施用地海洋资源海洋资源洋空间资源)空间资源其他土地海域海域无居民海岛无居民海岛地下空间层地下空间层自然资源地下天然空间地下天然空间地下人工空间地下人工空间能源矿产能源矿产矿产资源气体矿产矿产资源气体矿产金属矿产金属矿产草原资源（草资源）非金属矿产草原资源（草资源）非金属矿产林木资源（森林资源）物质资源林木资源（森林资源）物质资源乔木林竹林竹林灌木林灌木林其他林其他林水资源调查专题图水资源地表水水资源调查专题图水资源地表水地下水地下水登记登记“两统一”•不动产登记信息管理•“互联网+”不动产登记清理规范林权确权历史遗留问题试点江苏省不动产统一登记工作中土地承包经营权过渡研究姜堰市城镇地籍变更调查及数据库维护，常州市武进区三调-农村不动产权籍调查及监理项目，芜湖县农房一体化和1:1000地形图及航测项目，P39全国优秀测绘工程奖，银奖中国地理信息产业优秀工程，金奖中国地理信息产业优秀工程，银奖登记登记“两统一”•国土空间生态保护修复规划•国土空间规划实施监测网络CSPON•村庄规划数字化管理县划•城市设计数字化管理国土空间规划“一张图”P41•规划院一张图管理应用保护红线规模线范围线增量空间现状城镇保护红线规模线范围线增量空间现状城镇城镇建设地地逐步清退基于典型县区的国土空间“三线”冲突协调思路及建议调研报告基于典型县区的国土空间“三线”冲突协调思路及建议调研报告村庄规划设计南京市城镇开发边界划定P42南京市城镇开发边界划定P42两部试点登记登记“两统一”无为市开城镇等两个全域土地综合整治项目率先通过自然资源部备案、入选部典型案例•全域土地综合整治管理高铁新城片区土地征收成片开发方案土地利用现状图P44永久基本农田分布图耕地保护业务体系“先整后用”“挂钩指标市场化调剂”耕地保护业务体系“先整后用”“挂钩指标市场化调剂”“先垦后用”挂钩模式暂行办法》推进社会主义新农村建设中居民点整理模式、机制与政策研究P4点整理模式、机制与政策研究P45登记登记“两统一”常规业务：建设用地预审报批分区分级分类的空间准入制度国土空间用途管制框架体系、关键技术与应用自然资源科学技术奖二等奖分区分级分类的空间准入制度国土空间用途管制框架体系、关键技术与应用自然资源科学技术奖二等奖重点区域国土空间用途管制与纠错机制研究江苏省土地学会科学技术奖一等奖国土空间用途管制实施研究中国土地科学，生态文明背景下的国土空间用途管制：内涵认知与体系构建，2020第11期登记登记“两统一”全民所有自然资源资产所有者职责单元控制性详细规划•查清所有者职责履职主体•客观分析规划期内土自然资源资产配置方式引导图•统筹安排各类自然资源资自然资源资产配置方式引导图登记登记“两统一”•规划、计划、实施方案编制雨花台区明发物流地块开发实施方案物流基地——中国（南京软件谷）创业创新城南京师范大学南京师范大学老校区（随园校区）新校区（仙林校区）VS登记登记“两统一”•执法督察一体化管理应用南京市中心城区新增城乡建设用地空间管城市