【自然资源资产离任审计存在的问题和优化建议探析（论文）15000字】

自然资源资产离任审计存在的问题和完善对策研究——基于自然资源资产审计现状的分析【摘要】为贯彻落实党中央生态文明建设，加强自然资源管理主体责任意识，自然资源资产离任审计在2014年开始试点、2017年获取、2018年后全面推进开展。作为一门新兴的交叉学科，自然资源资产离任审计在确立自然资源资产产权制度、推动地方生态可持续发展方面做出重大贡献。伴随审计开展，相关人员也指出了审计体制上的不足之处，如何全面完善既有审计模式和审计制度是现阶段自然资源资产离任审计迫切需要解决的问题。本文通过分析审计评价体制、审计技术、审计取证各方面的不足，借鉴国内外先进经验，结合审计实施进程中出现的问题，列举审计实操案列，吸收较前沿的研究理论和辅助技术，提出相关问题的改善应对措施，探讨如何建立全覆盖、高质量的自然资源资产离任审计体制。【关键词】审计评价指标体系；地理信息辅助审计；自然资源资产负债表；自然资源时空大数据系统目录TOC\o"1-2"\h\z\u目录 iii一、引言 1二、文献综述 1（一）国内研究现状 1（二）国外研究现状 2（三）相关研究综述 3三、相关概念及理论基础 3（一）相关概念 3（二）理论基础——受托责任理论 3四、自然资源资产离任审计实施现状 4（一）审计开展情况 4（二）审计取得成果和改进 4五、自然资源资产离任审计存在的问题 4（一）自然资源资产审计评价指标体系存在不足 4（二）自然资源资产审计传统取证技术滞后 5（三）现有自然资源资产负债表编制方式存在缺陷 6六、自然资源资产离任审计国内外经验借鉴 7（一）自然资源资产审计评价指标研究理论——基于DPSIR模型 7（二）现代高新绘测技术在审计取证中的应用 8（三）自然资源资产负债表编制的国际经验 9七、自然资源资产离任审计改进方案和改善措施 10（一）自然资源资产审计评价指标体系改善方案 10（二）利用现代高新技术完善审计取证措施 11（三）自然资源资产负债表统计数据问题应对措施 12引言党的十八届三中全会上，提出了对领导干部建立自然资源资产离任审计，有助于贯彻生态文明建设总要求，保护生态环境和管理自然资源资产。作为领导干部问责机制的重要环节，自然资源资产离任审计从2014年试点，2017获批到2018年全面开展，审计监督体系将赋予更大权利、承担更重责任。目前，我国针对环境污染、地方水土流失和资源滥用等问题，已经制定了严格完备的整治计划，解决资源环境困境、推进生态环境恢复成为这一阶段工作的首要任务。为了有效推进生态重建，科学合理规划土地、林木、矿产、水资源开发利用，有必要构建科学完善的自然资源资产审计体系，将领导干部政绩与自然资源资产治理情况相挂钩，改变各级领导唯GDP论政绩观，对只注重经济建设的畸形发展方式进行纠正，通过审计评价凸显生态环境建设、守土有责的重大责任。实施领导干部自然资源资产离任审计，客观评价地区生态环保法律法规执行情况，清查生态账单。随着审计署近年试点推进，以全面建设生态文明作为主要审计目标，监督生态环保措施、土地规划情况、自然资源资产负债表编制等审计方向，目前已经建立了一套较完善的审计体系。自然资源资产审计作为刚刚兴起的交叉学科，深度结合环境审计和经济责任审计两方面，目前仍有许多不完善的地方值得深入探究，在落实过程中也反映出不少没有考虑周全的问题，本文分析审计体系存在的部分问题，结合国内外经验，从评价指标、审计取证技术、自然资源负债表编制三个角度论述改善方案和改进措施。文献综述国内研究现状基于生态文明建设研究自然资源资产离任审计訾文凤（2016）指出党高度重视环境保护和生态建设，落实自然资源资产离任审计有助于贯彻十八大提出的生态文明建设。訾文凤通过实地走访、现场调查分析，针对现存问题指出领导干部是自然资源管理的第一责任人，在生态环保和资源管理方面负直接责任，要建立相应的问责和监管机制。为防止领导干部注重短期经济利益损害生态环境，离任审计建设要着重关注贯彻生态环保法律法规、政策方针，加强审前、审后动态监督。领导干部自然资源资产离任审计的实施途径张百平赵宇光（2017）提出目前有两种实施模式：（1）将自然资源政策作为审计出发点将自然资源管理政策落实情况作为审计出发点，这种模式适用于对监管部门履职情况进行审计评价。审计组通过调查表获取监管政策的制定、执行、落实情况，与财政部门沟通了解资金拨付和项目进展，实地走访了解群众反映，进而延伸到对政策、资金、项目的全方面监督评价。（2）将自然资源规划作为审计出发点根据规划相关资料构建开发利用规划效果评价指标，这种审计方式适用于评价自然资源资产使用情况。以规划部门提供的土地、矿产、水资源规划方案为依据，分析领导干部就任前后自然资源开发利用情况，评价规划决策的价值，界定环境问题的人为因素。自然资源资产离任审计评价制度和追责机制海安审计局宗新星（2014）认为加快构建审计评价体系能在主客观上督促主管部门落实好生态环保法律法规执行、制定有利于统筹生态环境与经济共同发展的政策、加强自然资源资产保值增值，扭转只注重GDP政绩观，建立客观全面的评价体系。通过审计实施，对不符合政策法规的情况责令整改，对违法行为交送办案机构处理，自然资源资产离任审计将成为各级领导干部履行情况和经济责任的预检体制，助力过好生态关。建立自然资源资产核算体系马志娟（2014）认为完善自然资源资产离任审计需要学习先进理论和直接经验。自然资源、环境核算作为审计评估的重要依据，是自然资源资产离任审计关注的重点，目前核算方法可以借鉴绿色GDP核算体系和环境核算体系的经验。绿色GDP核算体系：席永线（2012）提出要将资源开发造成的生态环境损失和资源能耗量化后都计入GDP核算体系内，绿色GDP=地区GDP-开发能耗-生态破坏价值损失量。这种核算模型能够扭转“唯经济论”，将资源开发造成的危害后果考虑在内，符合生态文明建设总要求。但危害损失具体量化标准仍然在研讨中。环境核算体系：徐渤海（2012）借鉴联合国提出的环境核算理论和经济核算理论，指出中国目前的核算仍然是事后对环境和自然资源统计静态指标，还没有动态建立监测体系，没有对统计指标转化为价值量确定合适定价方式。环境评估方法研究曹东（2018）提出将环境绩效评估体系引入政府环境审计，针对这种评价体系的研究在国外相对成熟，目前有以下三类模型方案：第一类是OECD环境绩效评估，OECD根据PSR模型建立压力、状态和响应三方面评价指标，评估政府对自然资源环境投入、产出和影响；第二类是GMS绩效评估模型，同样依据PSR模型，但是更注重量化分析，突出环境和经济一体化关系；第三类是环境绩效指数EPI,通过环境、生态多样性、大气防治、空资源、大气变化等五个方面的政策构建评价指标。国外研究现状美国审计署（GAO)自然资源和环保审计调查报告美国审计署（2013）通过研究职能部门履职情况对审计实施，审计计划和审计策略提出了建议。2012年到2014年，GAO公布了二十八篇环境审计报告，主要针对美国环保署和土地管理局开展评估，作为肩负美国政府环保和自然资源资产管理职责的部门，美国环保署和土地管理局运行效率影响着环保目标的实现。GAO针对两大职能部门开展审计评估有助于提高运行效果，加强监管和违规追责。二十八篇审计报告主要关注以下三个方面：评估环保署项目监管效果、评估土地管理政策指导方针及时和有效性、向环保署提出改进建议。GAO指出环保署在监管上缺乏定期收集、回顾跟踪注册数据的可靠模式，对相关工业产品信息注册指导存在疏忽。GAO（2014）指出土地管理局依赖于传统规则政策，没有根据新的规章修订技术程序，滞后的模式不不利于指导资源开发提高环保性和效益性。GAO(2013)肯定了环保署在十年间对工业污染防治作出的努力，但仍存在获取信息困难和披露信息不充分等问题，美国审计署要求部门建立周期性环境报告机制，加强对特定领域的动态监测。WGEA全球性环境审计调查WGEA(2012)研究各国审计机关实施情况，根据调查结果WGEA判断各国自然资源和环境审计以财政资金、法律合规等评价机制为主流审计方式，比较符合目前各国审计机关工作流程。WGEA在调查中指出目前自然资源资产审计最大的阻力是各国审计机关在环境审计方面经验不足，审计体系架构不完整，审计人员缺乏必要的专业基础和技能。。WGEA（2015）指出环境审计的国际间合作还没有建立完善，目前部分区域内合作组织例如亚洲审计组织、欧洲审计组织已经在内部建立沟通机制，未来随着互联网技术和大数据平台的支持，国际合作将畅通无阻。相关研究综述通过阅读相关文献，查阅GAO（美国审计署）环境和自然资源资产审计报告，分析WGEA全球环境调查结果，了解到各国都非常重视发展自然资源资产审计。WGEA指出目前国际沟通合作不多，审计组织自身专业素养也要提升。国内研究主要集中在加强自然资源财产审计、生态文明建设、审计落实方法、审计与自然资源主管领导问责考评机制融合。国外研究成果着眼于宏观层面，国内研究着重于实施层面，通过在基层审计机关实施离任审计获得一手经验教训，及时发现问题，改进考核评估机制，并加大审计力度,。相关概念及理论基础相关概念领导干部自然资源资产离任审计2017年中央会议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定》，该规定要求依法开展审计，以生态问题为导向，鼓励改革创新。自然资源资产离任审计不同于针对领导干部开展的经济责任审计，区别不仅体现在审计对象转变，从经济责任到自然资源，涵盖国土、水环境、大气、林业、矿业、环保等多个部门，构成全方位的评价体系，而且审计从单纯的账务报表拓展到了空间、时间、坐标构成的立体多维视角，引入遥感技术、地理信息处理技术、环境监测技术，成为一门跨专业、多角度的新兴学科。地理信息辅助审计审计过程中运用地理信息系统进行遥感监测、图像取证、图像比对有助于分析自然资源资产变动损益情况，与账面记录比对分析差异。地理信息辅助技术集成了地理信息系统、遥感技术、导航卫星系统，结合云计算、云储存构建了一个大容量、高效率、全动态的遥感、传输、通讯、计算、分析、处理系统。随着自然资源资产地理数据信息不断增加，涉及部门增多，数据类型复杂化，利用地理信息辅助技术能够将分散的数据归纳，通过智能化计算分析信息关联性，精准识别数据差异，实现自然资源资产审计的信息化和智能化。自然资源资产负债表自然资源资产负债表通过复试记账法核算资源，是地区自然资源资产数据统计状况的账目反映，报表清晰记录了某地某时间段内经过绘测核查的自然资源资产数据和该地区应负担的自然资源负债数据。根据我们有关法律明确规定，自然资源资产的所有者是全体公民，即国家，自然资源资产属于公有资产，因此我国自然资源资产负债负债表的主体应为政府或集体组织，自然资源资产负债核算以及报表编制也应以该行政区域内的政府为责任主体，才能体现受托责任观。理论基础——受托责任理论受托责任观是审计产生的依据，自然资源资产离任审计融合了环境资源审计和经济责任审计两方面，其根本理论基础仍是自然资源资产产权与经营权分离。在我国《宪法》中明确规定了自然资源资产例如土地、林业、矿藏、水资源属于全民集体所有，自然资源资产离任审计要求资源的使用者受人民之托经营管理，在决策、审批、规划、使用和保护中牢记使命，承担应付的责任，维护可持续发展，保护共同财富。自然资源资产离任审计实施现状审计开展情况早在2014年，自然资源资产离任审计已经在河北张家口等省市先行开展，2015年随着《试点》文件出台，自然资源资产离任审计开始在全国范围内逐步开展推广。从2016年到2018年，自然资源资产离任审计扩大试点范围的速度在省市级城市飞快增长，开始逐步覆盖到区县一级，其中东南沿海发达城市的试点工作比中西部开展更早、发展更成熟。作为世界上首个对领导干部实施自然资源资产离任审计的国家，将审计结果与领导干部政绩评价相挂钩，要在审计试点工作中落实好《试点》文件中提出的因地制宜、重在责任、稳步推进三项原则。审计推进工作分三个步骤逐步实施：2015年正式启动审计试点；2016年扩大试点范围，审计署统一组织地方审计机关开展审计试点；2017年全面开展试点审计；2018年开始各级审计机关按照干部管理权限受组织部门委托开展离任审计，此后要建立起经常性审计制度。审计取得成果和改进随着自然资源资产离任审计开展推进，目前已查处多项违法违规问题，查出多此违规使用资金。根据审计署公开显示，审计部门已经列出共456项违法违规行为清单，截至2017年10月，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人，对相关问题提出整改要求并督促落实。随着审计深入推进，部分地区审计机关总结了相关经验，根据自然资源分布情况探索出了一条符合当地情况的自然资源资产离任审计新路子，例如浙江湖州审计机关总结出一套可复制、可推广的审计模式。审计署要求各地区审计部门充分考虑被审计地区实际情况，因地制宜，不能搞一刀切。为了提升审计评价的可靠性和专业性，审计部门正在探索建立与有关自然资源资产管理部门数据共享机制，探讨与相关专业机构建立专业人员聘任借调方案，探求如何将智能化和高新技术引入审计评估和审计取证，以便建立一套具有普遍适用性的审计模式，将现有审计制度发展成熟。自然资源资产离任审计存在的问题自然资源资产审计评价指标体系存在不足从2013年到2015年底，领导干部自然资源资产离任审计研究逐步开展，其中最难、最重要的就是审计评价指标体系的构建，研究人员对审计指标基本理论框架的构建达成一致。2016年后随着自然资源资产离任审计初步试点推进，越来越多的学者和专家对审计评价指标体系产生了浓厚的研究兴趣，开始尝试建立一套最客观、最全面的评价指标体系，随之产生了各种理论研究。目前，领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系随着不断改进趋近成熟，但仍存在各种问题。指标关联性不足自然资源资产审计评价指标目前分为定量指标和定性指标两种。在定量指标构建中，学者们主要依据上级审计部门提出考核约束性指标为评价基准，没有以审计目标为导向设计动态审计评价指标，因而在实际操作中审计人员只能机械性比对审计资料与基础数据；在定性指标构建中，研究人员没有考虑到定性指标和定量指标之间的内在逻辑关联，也没有考虑到定性指标与审计政策和审计目的关联，使得定性指标与审计目标之间关联性不高，与定量指标之间协同性不强。部分指标缺乏实操性审计指标目前由高校研究者、科研人员提供研究方案，因为处于初创阶段，大部分一线审计人员较少有机会参与，另一方面自然资源资产离任审计开展时间较短，很多理论不完善，积累的经验不足，参考案例较少，因而自然资源资产离任审计指标体系有可能在实地审计中缺乏可操作性。有必要提请自然资源管理部门、水利管理部门、生态环境部门和一线审计人员广泛参与指标体系构建，完善研究人员的知识结构和专业背景，反映一线审计过程中存在的问题。指标的分值设计和计分方式不合理目前的情况看，大多数研究者设计指标评价体系中，定量指标占了很大比例，定性指标占比则较小；在分值设计上，有的是定量指标与定性指标各占一半，有的则定量指标分值大，定性指标分值小，有的则相反，且定性指标的计分完全依靠审计人员的主观判断，导致相同或者类似的指标，在不同地区或者不同审计人员之间的计分结果完全不同，影响了审计评价的客观性和公正性。自然资源资产审计传统取证技术滞后自然资源资产离任审计总体实施思路是核实疑点、披露问题、分析原因、归责追责。审计取证是核实疑点、分析原因最重要的环节，但现有模式存在严重的滞后性。审计部门获取基础资料途径受限为了核实自然资源资产相关情况，审计部门需要获取台账记录和基础资料，涵盖土地、矿产、水资源等复杂自然资源资产内容，数据类型有文本文件、统计数值、佐证图片等。为了确保每次审计的有效性和准确性，审计人员依赖于有关职能部门及时提供最新数据支持。以矿产资源为例，针对无证采矿审计需要国土部门提供勘探许可证、办矿许可证、采矿许可证及后续证明文件，规划部门提供矿区界定范围文件，环保部门提供环境评价影响报告。如何与上述部门建立数据共享机制，及时获取一手动态数据变动信息成为困扰审计人员的难点。此外，针对相关部门历年提供的信息资料，审计人员需要找到合适的途径将自然资源资产信息转化为电子记录储存在数据库中，方便日后审计工作调取使用，作为下一次审计的基础性资料。传统绘测技术不能满足审计取证需要随着领导干部自然资源资产离任审计开始试点，审计部门的审计对象从财务资产拓展到自然资源资产，由于缺乏充足经验，自然资源资产绘测上存在技术短板，自然资源资产绘测是审计调查取证、分析比对、确认疑点最重要、最直接的手段。目前审计部门采用的基础数据来源于自然资源资产部门共享的调查结果，数据来源是每十年一次进行的国土资源调查，各省市针对特定领域开展专项自然资源基础调查作为补充，由于绘测年代久远，部分绘测技术和绘测要求已经落伍，因而国土资源共享基础数据具有局限性，首先体现在传统绘测技术的精度问题上，根据新型基础绘测要求，位置精度上部分要素要达到1:2000甚至1:500比例尺图形精度要求，原有绘测图像不利于审计人员辨析识别高精度审计目标；其次，国土部门提供的基础数据定位是适合各行各业的普适性地理信息数据，没有充分考虑到审计行业的特殊性要求，资源分类与特殊行业部门之间存在出入，水体要素、植被要素与土质要素与主管的水利部门、规土部门、林业部门、牧业部门不同，因此审计机关在审计特定主管部门时，要根据该部门分类方式重新建立与该部分自然资源的关联关系。由于部分偏远地区刚刚开始试点自然资源资产离任审计，财政资金拨付没有到位，技术保障没有落实，针对一些特殊的审计项目，缺乏必要的基础数据和技术支持，目前部分项目仍采用人工绘测的传统方式，由于客观因素和主观判断上的偏差，可能造成取证结果存在一定误差。此外针对部分特殊行业例如矿山绘测，由于现有遥感技术的局限性不得不保存部分传统人工绘测，由测量人员在矿区设置长期观测点井下作业探明基础数据。但由于传统绘测技术只能采用人工计算的方法，无法直接对自然资源资产空间状态做直观清晰的数据对比分析，难免会耽误审计进度。缺乏有效第三方证据获取途径自然资源资产离任审计在进行审计取证时要充分考虑被审计单位所在地区的主体功能定位、自然资源资产要素禀赋特点、资源环境承载能力等。自然资源资产审计与传统财政财务收支审计相比，获取第三方证据难点在于证据的及时性、有效性、取证来源多为政府部门。因为自然资源资产审计具有特殊性，自然资源是一个动态变化的系统，水质水体环境在几周内会有明显改变、林木种植情况也能通过短期突击进行填补，只有及时充分的审计证据才能提供有效证明。现有自然资源资产负债表编制方式存在缺陷作为自然资源资产离任审计最重要的依据，自然资源资产负债表现有编制模式不能满足需要。部分地区率先建立自然资源数据库，完善自然资源资产产权制度，规范自然资源资产核算。但在目前的编制工作中，也暴露出一些急需解决的问题，通过以下三方面展开论述：制度方面——权责划分不明确所有权：法律规定我国自然资源归全民所有，但是因为资源种类繁多、分布分散，针对这种现状，目前只能由地方政府代管。由于迄今为止没有建立监管地方政府自然资源管理权责的法规，监管力量的缺位造成产权主体缺失。由于没有建立统一负责的自然资源管理机构，在单一行政区域内难以统计核算跨部门、跨区域流动的自然资源，比如水资源。使用权：使用者权责机制没有全面建立。目前对使用自然资源资产没有确立有关追责机制，使用者常常变更，如果不建立有效的监督机制，使用者往往着眼于追求短期利益，滥用自然资源却不承担相应的赔偿责任，也没有专职主体对这种行为进行监督，往往会造成难以修复的损害。收益权：针对目前中央和地方关于自然资源资产使用收益采取对半分配的现状，地方政府享受百分之五十的使用收入，却承担着全部资源修复和环境保护责任，势必对某些不发达地区地方政府的财政开支造成沉重的负担，要达到资源再生和可持续发展，地方政府需要投入大量人力物力，这种收益与义务不对等的分配模式打击了地方政府加强自然资源管理的积极性和主动性。数据统计方面——数据库不全、核算体系不清审计人员需要统计自然资源资产信息建立对应的自然资源资产数据库，但目前仍面临以下问题：部分自然资源资产信息统计困难。部分自然资源如稀土，勘测难度很大，勘探成本较高，不利于及时复查审核，因此数据更新不及时，数据准确性也随勘测技术精度变化；部分自然资源例如水资源长期时刻处于动态变化之中，要排除部分极端天气下的统计数值，按照传统常规监测方式难以获得准确数值。随着统计面不断扩大，统计口径各异，对原本不属于统计范畴的自然资源资产如何建立计量模型是需要解决的难题。现有自然资源核算方式存在缺陷常用的自然资源资产核算方法包括市值估计和净现值估计。随着统计范围扩大，统计数据增加，如何将一些难以计量的自然资源从实物统计量转化为价值量成为编制报表的关键问题，确定合适的核算方式成为专家学者讨论的重点。现有的市值法和净现值法都不能完善解决自然资源价值确定问题。例如运用市值法，首先要取得自然资源资产的公允价值，但新统计纳入的部分自然资源资产例如大气没有市场公开价格，因此无法采用，市值法只适用于那些有公开报价的资源，对于市值波动较大的周期类资源例如钢铁白银，公允价值要及时调整；针对净现值法，运用此类方法需要准确估计资产的预期收益、使用年限和利率。但包含主观估计因素的预期收益估计数值具有较强的不确定性，采用这种方式核算的自然资源价值远没有市值法可靠，数据可比性也不高。自然资源资产离任审计国内外经验借鉴自然资源资产审计评价指标研究理论——基于DPSIR模型DPSIR模型主要研究经济、社会和环境三者之间的关系，构建人类自然资源开发行为的量化指标分析自然环境受到的影响程度。模型由“驱动、压力、状态、影响、响应”五方面构成，通过构建五方面和三层级的影响因子，将人类活动对环境造成的影响都考虑在内，整体上构建了客观全面的评价机制。在具体模块比如水资源影响指标评价上，模型能够直观清晰反映具体影响因素和影响程度，优势是能够在复杂交融的影响因子中做客观评价。在自然资源资产离任审计评价体系中引入DPSIR模型能够帮助审计人员评价经济行为的环保性、开发活动可持续性、经济政策和绿色发展之间的因果联系。具体构建见图表：绩效评级层面因素具体指标驱动力指标人口压力指数、基尼系数经济地区人均GDP、能耗在GDP中贡献率压力指标自然资源胁迫程度生态盈余（或赤字）污染及灾害胁迫程度环境污染及生态损失占GDP的比例、排污达标率大气资源地级市空气质量达标率状态指标水资源水质达标率土地资源耕地保有率、土地贫瘠程度森林资源植被覆盖率野生动植物资源濒危保护动物存活率影响力生态系统状态生态环境状况指数生态系统脆弱性生态环境脆弱性指数生态系统可持续发展性可持续发展评估值响应指标经济投资响应环保投资效果、环境整治投资数额政策制度响应整改达标率现代高新绘测技术在审计取证中的应用3S技术在审计取证中的作用——以甘肃地理信息中心矿产资源审计研究课题为例3S技术是目前主流的地理绘测系统，包括地理信息系统、全球定位系统和遥感技术三个方面。3S地理信息技术在实际操作中有非常重要的作用，依托遥感获取审计对象图像信息、分析比对、识别疑点、调查取证是目前自然资源资产审计的主流实施路径，通过地理绘测技术和计算机数据图像处理技术，审计人员能透过复杂的地理地貌资料和规划管理文件分析判断各种现象，解决基础信息来源问题,核查相关问题。以下将从甘肃地理信息中心对矿产资源审计实施的研究课题开始入手：本次审计全部数据都录入ArcGIS10.2软件平台，统一采用CGC2000坐标系统统一数据，借助高斯克吕格投影系统分析筛查疑点和差异审计对象具体内容审计取证无证开采未取得许可证擅自开矿获取历年多期卫星遥感影像，叠加图像对比分析，确定疑似无证采矿开始的年份，查阅采矿许可资料批准采矿时间，核实该疑点区域是否是无证采矿。越界开采许可范围以外区域（地表区域和地下深度）开矿的行为通过获取卫星遥感影像，叠加对比与被审计单位提供资料对比，确定是否存在许可范围外采矿区域。对比历年多期卫星影像，确定越界采矿发生的时间以探代采在勘探期间探到矿藏，但没有依法向主管机关申请办理采矿登记手续，探矿人擅自开采矿产的行为根据投诉反映，查阅基础资料，发现可能存在以探代采情况叠加多期卫星遥感图像，对比分析确定疑点图斑，确定疑点区域发生年份。调取采矿许可资料，许可证时间与疑点区域时间不符，有以探代采的嫌疑，但需要先向被审计单位主管人员核实，深入调查论证。采矿数据底数不清矿产主管部门对管辖范围内采矿或探矿作业区域、作业主体、作业时间底数不清调取一定时间内多期卫星遥感图像，确定该时间段区域内矿产分布情况，对比矿产主管部门台账记录和登记资料，发现存在未登记在案的矿产开采情况，与被审计单位主管核实，认定为采矿数据底数不清。矿区外违建、违排在采矿许可范围以外区域擅自搭建与采矿作业相关的房屋、工棚生活设施或者占用土地堆放矿渣的行为通过图像叠加对比分析该辖区内存在采矿范围外的违规违排行为，综合多期卫星遥感影像分析矿区外违规搭建生活设施、排放工业废渣的时间，将相关证据交由被审计单位核实，责令违建违排行为立刻整改。采矿后地貌恢复开采者在作业结束后没有按照文件要求对探矿、采矿过程中破坏的地形地貌恢复整治通过图像叠加分析辖区内存在采矿后未恢复地貌地形的情况，综合分析多期遥感影像，基本确定未恢复地貌发生的时间，调取有关部门记录台账分析，该时间内已经结束采矿，将证据提交被审计单位核实。无人机遥感绘测技术在审计取证中的作用——以济南市审计局林业工程审计为例随着近年来无人机广泛应用，无人机遥感绘测技术在自然资源资产审计取证中频繁出现，针对一些山区较多，水体、土地等自然资源分布分散的地区，审计部门已经有意识开始引进高科技无人机助力审计项目实施。通过长达数小时巡航测绘，无人机的优点在这些自然资源广布地区充分发挥，无人机具有视野长远、绘测全面、记录清晰三大特点，有效弥补了山岭地区审计人员实地考察行动不便的弱点，短短几小时的飞行取证往往能够完成审计人员几周的工作量，大大降低了审计难度，缩短审计时间。济南市审计局在2021省审计机关信息大比武中利用无人机技术审计土地整治和山区造林项目，通过分析无人机传回信息平台的实地图像与台账记录比对，分析图斑破解了建设单位利用重复造林施工多计工程款的案件。本次审计区域位于市郊荒山，因为整治面积较大，采用传统的人工实地绘测计量，可能造成计算偏差。审计人员通过GIS图像与台账记录比对，在审计信息系统上发现了图像重叠光斑，为查实疑点，技术员操作无人机经过数小时高空航拍取得矢量图像数据，精确获取了疑点区域范围内的实景图像，通过分析该区域施工记录和台账记录，查实该区域为2018年施工范围，工程款已经结清，施工单位蓄意将2018年施工范围计入2020年结算，造成工程款虚增20多万元。案例体现了无人机在审计取证中重要作用，通过这次精彩亮相，无人机绘测技术在山东省内审计机关获得大力推广。自然资源资产负债表编制的国际经验发达国家对自然资源资产高度重视，全面完善自然资源资产负债表编制体系，推进自然资源资产核算工作，以下是国外编制经验借鉴划分自然资源权责、统筹自然资源管理为明确政府机关在自然资源资产管理中的权利和责任，有必要立法建立自然资源资产产权制度，组建高度集中的资源职能部门统筹管理。针对资产权责，发达国家建立配套法律，通过立法划定资源所有权、使用权、收益权，规范资产取得、转让、处分行为。法律着重规定了公有资产的权责负担、利益分配、管理权限，据此经营管理活动做到有法可依、有章可循。发达国家如北欧、英国、法国等都构建了统一管理资源的自然资源资产监管部门，由专业职能部门集中开展统一、高效的资产管理工作，有利于监管自然资源使用许可、资源开发审批、资源保护、环境影响等，从源头上杜绝自然资源资产开发中各部门相互推诿、监管缺位等不利因素。目前我国已经借鉴了这种先进的管理方式，通过合并规划部门、土地部门、海洋部门共同组建自然资源局。统一自然资源资产核算、建立自然资源数据库——以联合国和欧美国家标准为例联合国和欧美国家建立了符合各自国情的自然资源核算标准和自然资源数据库，详细情况见下图：颁布国家核算标准核算账户自然资源数据库联合国欧盟《国民账户体系（2008）》《环境与经济综合核算体系中心框架（2012）》自然资源账户物流核算账户财政核算账户土地、林地、农田、湿地、海洋、环境税收、自然资源资产消耗加拿大《加拿大环境与资源账户体系》澳大利亚水资源和土地资源会计理论体系实物量核算土地资源和水资源美国资源环境与经济综合核算体系实物量和价值量新西兰《环境经济综合核算体系：2018》核算空气排放、环保支出、环境税、鱼类价值量存量、土地覆盖物存量、海洋经济、自然资源资产价值量估计、木材实物量与价值量、水资源实物量与价值量自然资源资产离任审计改进方案和改善措施自然资源资产审计评价指标体系改善方案审计评价指标改善方案——以资源环保法律、法规和政策执行情况为例资源环保有关法律法规、政策标准是审计机关构建审计评价指标的重要依据，当地主管领导和自然资源管理部门作为国有资源的监管者，有义务贯彻国家法律规范要求，有义务对辖区内违法行为第一时间处罚纠错，有义务推进环保节能，有义务处理群众对违规行为的信访举报。将辖区内违法违规行为纳入审计指标有助于反映地区执法监管施政，将辖区内投诉举报率和不达标情况纳入评价指标有助于反映整治整改效果。以下将从废气、废水、固体废物、能源资源和危险化学品五大类法律法规指标构建情况分析如何建立审计指标体系。审计目标一级指标二级指标环保资源法律法规政策执行审计评价指标废水类法律法规执行和整改情况违反《废水排放标准》案件数量水体监测不达表天数水环境信访投诉率整改落实达标率废气类法律法规执行和整改情况违反《环境空气质量标准》案件数量《大气防治污染细则》贯彻落实情况汽车尾气排放达标率固体废物法律法规执行和整改情况固体工业排放物信访举报率危险化学品运输储存环境危险废物填埋不达标情况违反《管理办法》违规经营危险废品情况生活垃圾和建材废品投诉举报率能源资源法律法规执行和整改情况违法自然资源资产相关法的情况辖区违法开采矿产情况辖区盗伐林木情况辖区企业和单位落实节能政策不善被处罚数量化学品法律法规执行和整改情况违反危险化学生产运输储存规范的情况违反《清洁生产促进法》的情况审计评价指标改善方案——以资源环保专项财政财务资金为例为加强监督自然资源和环保资金使用情况，落实专款专用，提高资金使用效益，防止资金出现挪用、滥用、浪费等情况，审计机关根据财政财务收支监督体系构建专项资金审计评价指标。审计人员通过控制资金来源、预算、拨付、落实，评价财务制度有效性、健全性、完整性，将评价结果纳入领导干部自然资源资产离任审计评价体系。审计目标一级指标二级指标环保资源专项资金审计评价指标自然资源资金预算情况预算合理性资金预算执行率资金收支平衡情况自然资源资金筹备情况自筹资金到位情况自筹资金占比其他资金到位率自然资源资金拨付情况资金拨付周期资金挤占情况资金到位率内控制度的有效性资金审批权限落实情况资金使用合规率财务管理制度执行情况资金使用效益性生态规划落实情况环保达标率资金周转情况利用现代高新技术完善审计取证措施构建自然资源资产时空大数据中心为解决审计取证中出现的自然资源资产审计取证难、数据来源复杂、疑点核实异议等问题，审计部门可以与地理绘测部门合作构建时空大数据信息中心。全新数据处理中心结合3S遥感绘测技术、云储存、无人机遥感技术、数据库管理系统，为各级审计部门提供特定时间和空间坐标下的自然资源高清影像，及时储存传输相关数据信息，为审计取证和审计评价提供可靠的数据支持。数据库建立主要用于储存自然资源资产遥感影像、自然资源资产历年数据信息汇总情况、审计调查情况。在设计数据库时要注意研究面向自然资源审计业务的数据汇集、数据处理、数据分析、数据融合、数据挖掘技术方法体系，把多来源的自然资源空间数据和业务数据整合、处理、存储，构建具有时空关系，能满足审计业务应用需要的时空大数据库，支撑自然资源审计应用平台的业务化、常态化运行。时空大数据平台集合了地理遥感技术、无人机和地面移动设备，构建全方位的“空天地”取证一体化系统。在审计实施过程中，审计人员将调取的数期卫星影像与被审计单位提供的矢量数据相叠加，识别图斑疑点，判断图形重叠部分、图形不完整状态，进而采用人工目视解释方法针对疑点问题勾画相应图斑，做好相应记录。针对图斑疑点，审计技术人员有权要求被审计单位主管人员一一解释，同时要求被审计单位出具佐证资料和书面报告解释，对数据更新滞后问题责令及时整改通过平台提供数据信息，智能系统构建数据关联性，AI挖掘疑点数据。审计人员可以通过平台汇总整合项目数据信息，分析疑点数据，获取实地核查证据，将管理系统、分析系统和核查取证系统集中在一张图标上反映数据处理和审计取证成果。数据管理系统提供数据查询信息，分析系统利用人工AI辅助分析考核评价机制，核查取证系统通过外业调查、实地拍摄功能实现远程取证比对。建立获取第三方证据有效机制审计机关应当与相关部门协同建立专业基础数据库，专业人士负责，依据自然资源禀赋、资源属性，按照水资源、土地、矿产、森林等划分资源分类，将历年台账记录和建设工程基础资料纳入数据库留档。数据库设置专业管理人员，整合空间地理信息和时间记录信息，归纳各部门公开基础数据，实现跨区域、跨部门的资源数据高度集成。数据库主