《公共管理学》第五章-政府作用课件

潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第五章政府作用学习要求：1.掌握政府的性质与作用，现代市场经济中政府行为模式；政府与市场、企业、社会的关系问题。2.理解政府失败的表现、类型与成因。3.了解本章其它相关知识。

1887年，威尔逊在《thestudyofadministration》一文中，指出政府作用：●能够适当且成功地承担什么工作●怎样以高的效率和较低花费来完成这些工作政府行政体系与市场体系成为控制并影响社会最大的两股力量；政府作为“必要的恶”，在现代市场经济中，要调整自身角色，处理好与市场、企业和社会等方面的关系……●没有单纯的市场经济●只有市场调节与政府调控相结合的混合经济（mixedeconomy）●市场缺陷及失灵是政府干预的基本理由●政府也会失灵，且很多市场失灵正来自政府干预●合理界定政府角色是必要的有没有单纯的市场经济呢？政府的角色

一天，纽约市出现了一场灾难性降雪，负责扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作，其余时间则消耗在工间休息、取暖、喝咖啡、添加燃料、午餐和洗涤上。这件事引起了纽约市立大学管理学主任E·S·萨瓦斯的兴趣。经过研究，他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美元，而市公共卫生部门却需要花费49美元。1987年，萨瓦斯对美国、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集业进行对比研究，得出的结论是：受合同约束的私营企业同公营企业一样负责，工作效率却要高得多。第一节现代市场经济中的政府角色一、国外学者对政府作用问题的争论◆国家干预—市场经济发展初期，打破地方封锁，确立市场秩序

◆限制政府作用—发挥自由市场机制这只“看不见的手”的作用◆全面干预—1929-1933经济危机，凯恩斯主义兴起，全面干预，行政国家出现◆有计划干预—政府失灵，新自由或保守主义兴起，主张减少政府干预，充分发挥市场机制作用何谓行政国家？●产生

“行政国家”作为一种学术概念，最早由美国行政管理学家德怀特·沃尔多在1948年发表的《行政国家：美国行政学的政治理论研究》中提出，经过弗里茨·马克斯于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发展，已成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。●概念

行政国家是指人类社会发展到这个阶段，国家行政权渗透到社会生活的各个领域，行政机关成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。●标志

——行政机构和行政人员大量增加

——行政职能大为扩张

——行政权力大为膨胀

——行政自由裁量大为增加●成因

——经济迅速发展

——科技发展与进步

——议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社会的不适应

——帕金森定律的作用二、政府的性质与作用（一）政府的涵义与性质1.制定规则，为居民提供服务的机构。2.指治理国家或社区的政治机构。3.泛指一切国家政权机关。4.指一个国家的中央和地方行政机关。（二）政府的组成1.中央和地方行政机关2.行政首长3.政府普通公务员

●政府是按政治程序设立的行政机构；●政府活动目的具公共性；●各市场主体职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；●政府能力是有限的，其介入经济社会生活范围过宽过深，易产生消极作用；●政府权力具垄断性，权力行使具强制性；……（三）政府的职能与职权1.职能2.职权（1）中央政府的职权制定行政法规和发布行政命令；提出议案；组织领导；管理指挥；监督审计；全国人大及其常委会授予的其他职权。（2）地方各级人民政府的职权行政执行；发布决议和命令；组织管理；安全保障维护；监督审计。（四）政府职能的有限性1.能力限度2.效率限度3.合法限度政府行为无限制的弊端●成本和收入间的分离，不断扩张，出现额外成本，产出超出需要；●内在性影响组织目标；●派生的外在性；●分配不公形成特权；……--兰德公司三、政府与市场的关系（一）政府与市场的区别1.运行目的不同政府：提供公共物品和服务（法律、规则等）市场：交换-互利-配置资源2.运行方式及特点不同政府：主要通过财政税收、货币、技术贸易等政策来调控市场运行，通过各种法律制定和执行来规范、约束市场主体及行为。政府行为具有公共性、普遍性、强制性、非营利性等特点。政府运行具有层次性和时滞性特点。市场：主要通过价格机制来运行。平等基础上充分竞争，公开交易，自愿、等价、互惠等特点。3.运行的结果不同政府：运行结果可能是资源的有效配置或浪费；亦可能是公共物品供求平衡与不平衡。市场：个人逐利最大化，资源或得以有效配置，社会秩序协调；或损害社会整体利益，引起混乱。4.担负的职能不同政府：主要职能是提供公共物品，具体包括：为市场交换界定产权、确定交易规则；监督约束经济主体行为；维护社会正义；宏观调控等。市场：有效配置社会资源，满足人们私人物品需求；传递生产者、消费者所需价格信息，增加当事人行为决策确定性，提高经济活动效率；微观调整、优化经济结构；参与部分公共物品与服务的供给。（二）政府与市场的联系（四种组合）1.二者都有效，但二者结果和目标不同。2.市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。（三）政府与市场关系中的问题两种截然相反的观点1.政府全能、市场无用2.政府无为而治，市场全能（四）规范政府与市场关系的措施1.重视发挥市场功能市场较好地解决了信息问题与激励问题2.正确认识市场失灵不能满足完全竞争市场发挥作用的条件3.减少政府失灵（1）尽快培育和发展市场体系（2）解决市场分割问题（3）主动促进国内市场与国际市场接轨4.各学派关于解决政府失灵问题的观点（1）货币主义学派认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。政府运用货币政策时应按“简单规则”办事，即政府只能采取有计划地、稳定地增进货币供应量的办法，保持市场上商品与劳务数量增减与货币供应量增减相适应，逐步使经济趋于稳定。货币主义认为政府不应介入市场，如强行介入，多半得不偿失。---芝加哥大学教授弗里德曼（2）合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。（3）公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。（4）斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。四、政府与企业的关系（一）政府与企业的差别●分别提供公共物品与私人物品●分别关心社会效应与经济利润●计划经济体制下，政企不分，政府膨胀，职能扩张，企业不活，效率低下，矛盾突出●正确处理二者关系，是企业发展的关键，也是合理界定政府职能的关键1.组织性质差异政府：公共利益、公共权力、依法行政、权力的垄断性与强制性企业：利润、资源配置基本经济单位，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束2.运行目的差异政府：公共产品或服务，增进公共利益企业：生产、销售产品或服务，营利区别不在于提供的产品与服务是否收费（有偿），而在与收费背后的动机，是实行公共利益还是谋求私利3.管理的限制因素差异政府：立法机构以法的形式严格规范其运行，政府机构及人员对政治气候敏感，并直接受政治法律思想影响企业：法律是其运行外部制约因素，服法并非其原始动力，经济气候，市场机制，利益机制是其影响因素4.物质基础差异政府：财政收支皆公共，不能任人随意支配，公开，接受社会监督企业：收支来自投资回报和利润，内部事务，自主5.管理人员差异政府：选举或任命，选拨依赖其政治才干和政治倾向性，专职机构相对独立考核，稳定性企业：能力聘用，非政治倾向性，非职业化、终身化，职业生存威胁导致效率较高6.绩效评估差异政府：合法、经济、效率、效益、公平等，皆为评估指标，偏重社会效益企业：销售额、净收益、资本收益、企业扩张等指标，偏重经济效益7.擅长的任务差异政府：政策实施、保障公平、防止歧视和剥夺、公共服务事业连续性和稳定性、增强社会凝聚力等企业：执行复杂任务、效仿其它组织成功方法、提供灵活多样产品与服务等等（二）政府与企业的联系●政府作用于企业，制度规范，直接间接管理，创造发展环境，企业接受政府制度安排与管理调控●企业作用于政府，纳税、代表企业职工利益参与政府管理及决策、为实行政府宏观发展目标提供微观物质基础、企业生产力水平制约政府职能发挥及机构设置1.政府规制型—英美模式（1）充分鼓励自由竞争（2）主要用财政政策和货币政策来调控市场（3）不制定政府经济计划和系统的产业政策（4）对企业依法实施必要管制2.政府引导型—欧洲模式（德、法、瑞典等）（1）自由竞争与政府控制并存（2）经济杠杆与政府引导并用（3）经济增长与社会福利并重3.政府主导型—东亚模式（日、韩、新等）（1）政府用严厉的规则来迫使企业遵守市场规则（2）利用利益机制诱导企业的行为（3）利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展（4）通过行政指导来说服企业服从政府的意图（三）我国政府与企业（国企）关系中存在的问题1.产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约2.以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预3.大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖4.传统的企业人事制度，是政企不分的脐带5.片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督（四）改善我国政企关系的措施1.建立产权清晰、权责明确的内外约束机制2.加强对国有企业经理的管理3.重塑政府的绩效考核指标4.政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境五、政府与社会的关系●社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和●政府来源于社会，又高于社会；政府管理社会又依赖社会；二者彼此独立又相互依赖●长期以来，人们易将二者混同，导致关系失衡，社会自主性缺失或政府权威性不足●西方国家历经政府与社会混同及二元分离状态●我国改革开放前，政府与社会胶合在一起，状态同构，社会生活政治化；市场经济体制下，社会结构分化需求，政府与社会分离，各守其位，各司其职，正和博弈，二者互动、互强（一）政府与社会的互动关系1.制度供给的视角政府供给与社会供给各有利弊，相互补充，否则制度供给短缺2.市民社会的视角政府承认、保障市民社会独立性，必要干预和调节，制度框架，解决矛盾、协调冲突；市民社会制衡政府，奠定民主社会坚实基础3.政治合法性的视角克服合法性危机，在于让自发的、非政治化的社会健康发展（二）政府与社会关系中存在的问题

在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，一种是过分夸大社会的作用。1.政府与社会关系中缺失社会自主性带来的问题

（1）社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。（2）那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。（3）体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。（4）导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。2.政府与社会关系中政府权威不足带来的问题（1）过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。（2）社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。（三）改善政府与社会关系的举措●以市场为中介来构建中国的“强政府-强社会”模式●市场为政府提供经济繁荣基础；为社会提供民主自由可能●经济市场化是政府政治民主化的必要基础●发挥社会对政府监督制衡，防止权力滥用●确保社会权力不被滥用，以致威胁社会安定、成员自由及政府权威1.明确良好政社关系的发展目标良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。“小政府、大社会”的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。2.按“小政府”的客观要求改革政府（1）转变政府职能（2）改革政府机构（3）规范政府行为3.按“大社会”的内在要求改革社会（1）提高社会自治能力（2）培育社会中介组织（3）建立社会对政府的监督制约机制（4）建立社会保障体系六、现代市场经济中的政府行为模式（一）完全竞争市场机制的假设1.市场中买卖人数很多，但每个人都是价格的接受者（pricetaker）2.市场出售的产品具有同质性3.买卖双方对于市场的相关信息都能充分掌握4.产品的成本与效益都反映在供给与需求线上5.不会有价格协定或勾结情形6.厂商可以自由进出产业（二）市场失灵的表现1.公共物品提供的缺失2.宏观经济调节的不力3.外部效应问题4.收入及财产分配不平等5.市场的不完全（三）市场经济中政府的角色1.提供经济发展的基础结构2.组织各种公共物品与服务的供给3.共有资源和自然资源的保护4.社会冲突的调整和解决5.保护并维持市场竞争6.收入和财产分配的调节7.宏观经济的稳定（四）政府治理工具的选择1.政府部门直接提供财货与服务2.政府部门委托其他部门提供3.签约外包4.经营特许权5.补助6.抵用券7.市场运作8.志愿服务9.自我协助10.政府贩售第二节转轨时期我国政府的作用一、强政府或弱政府韩国的强政府发展之路二、转轨时期我国政府角色的定位(一）观点一（王绍光、胡鞍钢）1.推动市场经济制度的建立2.培养大众的市场经济观念3.平衡利益格局4.创造改革需要的宏观经济环境5.支付改革的成本（二）观点二（陈振明教材）1.加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境2.深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体3.培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系4.依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长5.参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者6.制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制7.扩大对外开放，加强国际经济合作8.转变职能和精简机构，实现政府自身的革命（三）东亚国家或地区经济持续增长的原因

1993年，世界银行《东亚奇迹：经济增长和政府政策》报告将东亚国家或地区持续几十年经济高速增长的原因归结为三点：1.奉行符合长期稳定发展的经济政策2.相当有效率的行政机构和工作人员3.对经济运行的正确引导和干预第三节政府失败论一、政府失败问题的提出二、政府失败的表现、类型与成因（一）公共政策失效1.社会实际不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益投票的悖论在有两个以上备选方案时，会出现循环投票，无胜出者。单峰偏好示意图多峰偏好示意图阿罗不可能定理

满足一切民主要求而又能排除循环投票困境的决策机制是不存在的。单峰和多峰投票之间的矛盾证实了民主政治的内在缺陷：要么循环投票，要么多数人暴政，要么进行投票交易。投票交易包括互投赞成票和操纵投票，结果是选民利益受损，全社会福利水平下降。2.现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策政治经济周期形成的原因

政治家行为的出发点是保证在选举中当选；选民关心的是事关己利的事：通货膨胀和失业，而不关心其他经济指标；选民是近视的，只有短时期内使选民利益最大化的政策调整，才是为选民所欢迎的；政治家之间的竞争不是社会福利最大化之争，而是现有福利的再分配之争。3.其它方面对合理决策的制约●信息不完全●公共政策议程确定的偏差或不当●投票人的近视效应●沉淀成本和先例4.政策执行上的障碍（二）公共物品供给的低效率1.公共物品的估价或评价上的困难2.公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制3.政府机构及其官员缺乏追求利润的动机4.监督机制的缺陷（三）内部性与政府扩张（四）寻租及腐败寻租行为造成的社会成本●保持垄断地位的支出●政府部门对这类支出做出反应的努力●寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为三、政府失败的纠正及防范（一）改革公共决策体制及政治制度1.进行立宪改革2.对政府财政过程尤其是公共支出加以约束3.完善表达民主的方式及发明新的政治技术（二）用市场力量改进政府效率四、政府失败论的启示1.必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题2.必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治-行政体制改革（尤其是转变政府职能）3.必须在政府机构中引入竞争机制4.必须加强公共决策和政府管理的法制化建设5.反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤和条件 本章小结：1.政府的涵义：广义与狭义2.政府职能的有限性：能力、效率、合法度3.政府与市场的关系区别：目的、运行方式、运行结果、担负职能不同联系：四种组合4.政府与企业的关系