行政复议职权的约束性与优化

行政复议职权的约束性与优化

由于中西方政治体制的不同,我国行政机关之间的关系比西方复杂得多,行政复议机关的独立性很难得到保证。

行政法制和一国政治体制紧密相关。美国政治学家弗兰克?古德诺曾对世界上所有国家政治体制进行了分类,认为世界上不外乎存在两种行政体制:“第一种,总的来说以等级官僚制为特征,下级官员要效忠上级官员,而非国家法律;上级官员对一大批下属都拥有指挥、控制和管理权。第二种行政体制不承认或几乎不承认官员之间有任何隶属关系,只强调每个官员对拥有表达国家意志权力的机关所制定的法律的效忠。在法律面前,一切官员都是平等的,每个官员只服从法律,只寻求法律的指导。”

根据古德诺的理论,西方国家政治体制属于第二种类型。在我国,中央政府和地方政府之间,都是按照民主集中制原则组织起来的。地方政府要同时对同级人民代表大会和上级政府负责。而在西方国家,各级政府之间具有很强的独立性,地方行政机构只是对本地方议会负责,下级政府不对上级政府负责。而且,我国是社会主义国家,中国共产党对国家政权实行集中领导。“作为唯一的执政党,中国共产党的组织从中央到地方按照民主集中制原则建立起来并与国家政权系统并存,形成党政双轨制。”党政两套系统共同对国家和社会事务进行领导,加上中国共产党各级地方党委也领导同级和下级人民政府,这样就使得上下级政府的关系比西方国家复杂得多。在我国政府部门上下级之间的行政管理体制大体分为垂直管理(如央行、海关、国税)、部分垂直管理(如工商、地税、技术监督三部门实行省垂直管理)和属地管理几种类型。上下级政府部门之间存在着领导或者指导的关系。一般认为,行政复议制度来源于西方。在我国,要求我国行政复议机关跳出权力结构的圈子,完全依据法律来独立公正解决下级行政机关与相对人之间的行政纠纷,不受任何干扰,实在很难。行政复议制度中复议机关与纠纷一方当事人的行政机关有着特殊的关系,在国外也存在着,但问题是我国复议机关独立、中立的地位得不到制度的有效保证。

在经济分权的压力下,地方政府既当运动员又当裁判员,二者存在一定的角色冲突。

公正的反义词是偏私,因此公正也就是反对偏私。当政府或政府部门具有自身(地方、部门)利益时,很难做到无偏私。中外理论界普遍认为:政府不是一个抽象的概念,有着自身的利益,这已在公共选择理论和制度经济学等多领域取得共识。我国更是如此。我国的经济改革首先是改变中央和地方的财政关系,给予地方发展经济的积极性而建立起来的。1994年我国实行了分税制改革,中央和地方的财政关系由原来的统收统支改为分灶吃饭,并将当地经济发展水平作为衡量官员考核和晋升的主要标准。分税制改革给地方政府增加了发展经济的压力和动力。在这样的财政体制下,地方政府为发展本地经济,充当类似“经济人”的角色,甚至为发展经济而置国家法律法规、政策于不顾,主要表现在:其一,受土地财政的影响,存在大量的违法用地行为。地方为了招商引资、发展房地产业,违法拆迁、征收大量土地,出现大量的拆迁纠纷、土地征收纠纷。据统计,“从1999年到20XX年,全国共发生土地违法行为100多万件,涉及土地500多万亩,一些城市的违法用地少的在60%左右,多的甚至90%以上。”

在这些违法用地行为中,有的项目政府就是直接的投资主体;即便是开发商投资的项目,政府的态度大都倾向于迁就投资者、拆迁人。由于违法用地和地方利益相关,加上土地违法成本较低,多年来一直屡禁不止。其二,有些贫困地区,当地政府为了缓解地方财政收入紧张的问题,乱收费,乱罚款。据报道,“随着分税制改革的推行,财政收费比例上升更加厉害,地县一级,收费和罚款已占财政的50%~60%了,个别县,收费和罚款额已占财政收入的70%。”其三,有的地方政府盲目追求经济发展,采取短期机会主义的行为,即便是环境污染项目也上马,导致当地环境污染、资源浪费。这些纠纷一个共同点,就是和地方财政、地方官员量化考核指标有。复议机关作为上级政府机关的一部分,出于不愿当被告的顾虑,更不愿得罪下级政府和政府部门,多数情况下维持复议决定,申请人通过行政复议获得权利救济的途径已经名存实亡。

实际上,我国的行政复议制度实施之初效果并非如此。从1990年行政复议条例实施到90年代中后期,国家刚刚从全能主义的政治模式撤出,地方的利益远远没有同中央形成事实上的分权。在行政复议条例实施(1990年)的7年中,全国行政系统内部的申请中行政相对人在约50%的复议申请中有所收获,只有另外50%的申请由上级机关维持。但到90年代中后期,特别是随着分税制改革的推行,情况发生了一系列的变化。总之,正如有学者分析指出:“我国的行政复议制度设置的理论预期或逻辑支撑过于理想化,是在一个虚拟理想状态下设立起来的制度。”在我国现有的政策体制下,有必要对外来制度进行大胆的扬弃,进一步对其完善重构。

行政复议职权“相对集中行使”的局限性

近年来无论理论界还是实务界,主张对现行的行政复议制度进行改革的呼声越来越高。许多地方已经先行先试,主要做法是:一是参照我国台湾地区的

我国行政复议制度改革完善不但和政治体制改革而且和经济体制改革有关。这一点学者们论述颇丰。“行政法制建设是政治体制改革的一部分。对传统行政法的权利(力)结构加以逐步调整,从重权力、轻权利转变为权利、权力并重,就成了中国法制现代化的核心问题。”“现阶段中国法制国家的命运和法治化进程并不是完全掌握在法律家和法学家手中,其更大程度上寄系于中国经济改革的成功。这不

是因为一个社会的法制命运自然地归根结底依附和取决于社会的经济生活状况,而是由于现阶段的中国法制改革就其许多方面而言本来就是中国经济改革的一个从属的组成部分。”我们不能等政治经济条件成熟后再谈论修改、完善行政复议法,法律和社会现实永远是互为条件、相互促进的。目前应在“行政复议职权相对集中”的基础上,进一步深化改革,进行分类改革、设计,不断完善制度。

(一)独立性与公正性:行政复议应当具备的禀性和品格。

我国在加入WTO有关文件法律文件中承诺:“负责审查行政行为的法庭(包括行政复议机构)将公正处事并独立于行政执法机构,并且不会与事物的处理结果有任何实质性的利害关系”。就行政复议来说,应做到独立和公正。独立性、公正性是行政复议的两个基本属性。独立性是公正性的基础,没有独立就谈不上公正,但要保证复议审查居于超然地位,避免与申请人、被申请人任何一方有利益牵连,仅有独立性是不够的。目前已经进行的“行政复议职权相对集中”改革,只是将复议职能分离出来,其目的是增强复议机关的独立性,这只是第一步,如何在独立的基础上确保行政复议的公正性,应有完善的制度作保证。同独立性相比,公正性更多受到现实因素的制约和挑战。从政府的职能发挥来看,西方国家是从消极行政到小政府大社会再到积极行政的转变。我国则不同,我国的政府职能是在高度集中的计划经济体制下,从积极行政再到合理界定政府职能与市场关系的路径转变。在体制转轨时期,更多地是依靠政府的市场推动、发挥地方政府这只“有形之手”的作用,取得了世人瞩目的成就,实践证明是完全合理的。正如马克思当年在评论大卫?李嘉图的自由竞争思想时所阐述的,在资本还无法以自己的力量自由运动时,会依靠政府这根“拐杖”开拓和发展市场。但问题是地方政府在利益扩张的过程中,地方政府利益和人民利益具有一定的张力,在二者利益存在非耦合性的情况下,行政复议由地方政府统一受理,地方政府不可能不偏不倚、公正无私;目前,地方立法机关、司法机关还不足以对地方政府形成有效的制约,更多时候是帮助地方政府实现经济发展的目标,司法对行政审查的监督亟待加强;行政复议难以避免地方权力的不当干预。行政复议具有准司法的性质,从世界范围看,为保持司法权的公正行使,司法权大都不容许地方染指,比如,日本的地方自治化就明确规定,司法权是排除地方政府行使的权力之一。总之,目前实行的“行政复议职权相对集中”改革,由于缺少对这些可能影响公正的消极因素的回应,致使行政复议的公正性得不到制度保证。复议机关不仅应独立于部门利益而且要独立于地方政府利益,使行政复议在保持以行政方式解决争议效率的同时,最大限度引入司法程序所具有的独立性和公正性。

(二)分类设计:保证行政复议公正性的必然要求。

行政复议首先要考虑的是不是专业性问题,而是公正性的问题。如上所述,现实的“利益行政”问题引发了对地方政府能否持公正立场的质疑,尽管并不是所有的行政复议案件都是由于地方政府的利益行政引起的。这就有必要按照案件的性质对行政复议的职能管辖进行分类设计。“分类设计的标准可以是多重的,如行政主体的性质、行政管理的领域、行政机关的管理水平、当事人受到影响的权利性质等。”分类设计的首要目标就是为了实现程序和结果的公正。

1.对区、县一级政府或政府部门的具体行政行为不服的,可向上一级政府行政复议委员会申请复议。首先,应当理顺复议机构上下级之间的管理体制。建议将地方政府集中设立的复议机构实行国家或省垂直管理,这样便于权力的独立行使,同时也有利于上下级政府复议机构之间业务上的协作。为了避免地方复议机关与被申请人同级不便于监督的弊端,复议机关在行政级别上应比本级政府部门高出半格;其次,适当提高行政复议案件的管辖级别。以区、县一级政府或政府部门为被申请人的行政复议案件,申请人可向上一级政府行政复议委员会申请复议。江西省新余市在这方面已经先行一步③。“提级管辖”的方式有人认为会增加成本,但如果复议制度的公正性得到社会认可,行政复议就会对纠纷解决起到一定的“分流”作用,信访案件、行政诉讼案件就会相应减少,这远比政府为处理信访案件而投入大量人财物、“花钱买稳定”的成本要低许多。至于复议案件“提级”管辖可能给上一级政府行政复议委员会增加负担,其实区级政府部门有的是作为市级政府部门的派出机构,按照行政复议法的规定,本应在市级层面上进行复议,区级政府受理的复议案件数量本来就很少。另外,上一级政府行政复议委员会可以采取类似“指定管辖”的方式,将复议案件指定由具备条件的其他下级政府行政复议委员会受理,这样既减轻了上一级政府行政复议委员会的工作压力,也避免了地方利益对复议结果可能带来的不公正影响。对市属部门作出的具体行政行为不服的,申请人仍可按照“选择复议”的规定办理,可向省政府的相关部门或市一级行政复议委员会申请复议。

2.对房屋拆迁、征地补偿等方面的行政纠纷,建立专门的行政复议机构。近年来,工业化、城市化的过程中伴随着大量的房屋拆迁、土地征收补偿纠纷。这些纠纷看似民事纠纷,实际上存在极强的政府参与性,民事行为、行政行为交织。以城市房屋拆迁为例,整个房屋拆迁过程中涉及到发放房屋拆迁许可证、拆迁单位的资格审查、发布拆迁公告、拆迁裁决、强制拆迁等行政行为,这些行政行为无不涉及到被拆迁人的合法权利。目前对发放房屋拆迁许可证、拆迁单位的资格审查、行政处罚等申请行政复议,已没有太多争议,但是能否就房屋拆迁管理部门发布的拆迁公告、拆迁裁决等提起行政复议,则存在较大争议④。房屋拆迁纠纷不同于一般的行政纠纷,涉及到不同部门的行政行为,也涉及到大量被拆迁人,专业性较强,客观上增加了处理的难度。比如在办理拆迁之前要有建设项目批准文件、办理规划许可、土地使用等,涉及建设、规划、土地管理等部门,当事人在对这些行政行为提出复议时,往往对从建设项目批准文件到规划许可、土地审批等一并都提出行政审查的要求,而实际中这些行政行为是由不同部门办理的,其上级主管部门也不只一个,会出现被拆迁人向不同的上级主管部门申请复议的情况;同时城市房屋拆迁往往面对的是群体性纠纷,少则几十人,多则上百人,申请人可能会选择不同的救济方式,经常会出现同一项目的几个被拆迁人有的申请行政复议、有的提起诉讼的情况;即使是申请行政复议,有的选择向上级部门申请复议,有的选择向同级人民政府申请复议。总之,拆迁纠纷专业性强、涉及面广,处理不好会影响社会稳定,甚至演变为暴力事件。房屋拆迁往往得到了上级政府的认可,或者是为了完成上级政府下达的任务,涉及到地方不同层级政府的利益,不宜再由相关的地方政府处理。对这类案件,可考虑实行“复议前置”程序,以省(自治区、直辖市)为单位设立一个专门的复议机构并视情况设立几个派出机构,对拆迁纠纷实行集中复议、集中裁决。

3.对垂直管理的部门,可以在该部门之外设立独立的行政复议机构。我国目前正进行大部制改革,其涉及面广,不仅涉及到职能相同或相近部门的合并,也涉及到深层次的行政管理体制改革。大部制实行决策权、执行权、监督权相分离,分权制是大部制改革的基础,这为增强行政复议机构的独立性提供了一定的空间。垂直管理的部门,决策权在中央或省级,下级行政机关实质上是上级行政机关的直属机构或派出机构。对于这些部门,既不应当坚持在部内复议,也不应当由相应的