【城市管理中综合执法存在的问题及优化建议探析：以S区为例（论文）7600字】

城市管理中综合执法存在的问题及完善对策研究—以S区为例目录摘要 摘要现阶段，城管执法过程还存在一些比较严重的问题，一方面，国家没有针对城管执法出台专门性的法律法规，使得相关工作缺乏明确的法律依据，往往在某些法律的执行中造成诸多问题。另一方面，地方行政系统忽视了城管执法的重要性，对人力的调配和招聘缺乏足够的重视，执法人员容易与公众发生冲突，尤其是在开展执法工作的过程中。可见，城管执法方面还存在很多不足，城管执法工作的实际进展需要在工作中不断的实践与探索。关键词：城管执法；社区管理；改进引言城管执法虽然属于行政执法范畴，但尚未制定专门的城管执法的法律法规，目前来看，《行政处罚法》以外的一些地方性管理法规是其执法过程的重要法律依据。由于法律依据不完善等因素，城管执法工作困难重重，暴力执法经常会成为当地舆情的焦点。尽管城管执法确实存在一些问题，但城管队伍在城市管理中确实发挥了重要作用，对推动社会和谐发展具有重要意义。目前正处于快速城市化发展阶段，城市化率已近58%，城市管理的任务越来越重。另外，作为推进社会治理的手段，城管执法的工作质量直接关系到老百姓的日常生活，推进城市管理和社区治理，解决城市管理执法方面存在的有关问题，提高执法水平具有重要的现实的意义。一、长宁区城市社区城管执法队伍现状（一）城管执法人员基数据上海市政府公布的统计数据来看，到2022年的年底，上海市城市管理执法队伍总数将超过5400人。但根据政府公布的数据，长宁区城管执法人员总数约为310人，从总人口和街道面积来看，低于全市平均水平。由此可见，长宁区城市治理执法人员基数较小，不利于执法工作的全面开展。（二）城管执法人员编制现阶段，长宁区城市行政执法主要由区城市管理局负责，执法单位为综合行政执法大队。城管执法队伍的性质、职能、组成等方面，属参公事业。二、长宁区城市社区城管执法内容及方式（一）城管执法内容在国家公布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中，城市管理执法的内容明确分为以下六类：一是在住房建设领域，包括与住房建设有关的法律法规规定的一切行政处罚；二是在环境保护方面，包括施工噪声污染、施工扬尘污染、生活噪声污染、城市垃圾气味污染、垃圾焚烧污染、食用油烟污染、行道树污染、烟花爆竹污染等相关行政处罚；三是纳入公共场所违法广告和无照经营的行政处罚；四是在水资源管理方面，包括对排入城市河流、污染物、违法建设、违法取土等行为的行政处罚权；五是在交通管理方面，包括对城市道路违法、违章停车等相关行为的行政处分权；六是食品药品安全部纳入了对公共场所摆地摊擅自经营、非法销售药品、非法回收药品等相关行为进行行政处罚等权限。长宁区城管局参照国家意见和区实际情况，明确了城管执法内容，具体执法内容包括三类：第一类包括临街建筑物的建造和装修、卫生设施的建造和使用、市政立面和环境审批户外广告、环境卫生、建筑垃圾以及城市垃圾的处理；第二类是违反城市审美和环境卫生法规，市政处罚，包括建筑许可，处置临时食品摊位，处置商业摊位，处置城市建筑物内的宣传广告，处置社区饲养的牲畜和家禽等；第三类是关于违反管理法规、环境卫生保护法规、工商行政法规、景观管理法规、食品卫生法规、公共安全交通法规等行为的处罚。（二）城管执法程序实施行政执法权内容具体包括：监督检查、责令整改、调查取证、登记保存、做出处罚决定。在执法过程中根据违法情况不同，行政处罚主要适用简易程序和一般程序。简易程序主要针对违法事实清楚、证据确凿、情节简单、因果关系明确的违法行为进行“当场决定并当场处罚”。与一般程序的主要区别见表3-1。表3-1行政处罚简易程序和一般程序的区别简易程序一般程序处罚程序①表明身份②说明处罚理由③给予当事人陈述和申辩的机会④制作笔录⑤制作当初处罚决定书⑧备案⑦执行①立案②调查取证③听取申辩和质证④制作处罚决定书。实施依据①违法实施确凿②法定依据③公民处以50元以下，法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告除简易程序之外的行政处罚执法人数执法人员可以是1人在调查或者进行检查时，执法人员不得少于2人执法过程①出示执法身份证件②填写预订格式、编有号码的行政处罚决定书③报所属行政机关备案①收集证据或者自行进行检查②询问或者检查时应当制作笔录③行政机关负责人应当对调查结果进行审查处罚决定书载明内容①当事人违法行为②行政处罚依据③罚款数额、时间和地点④行政机关名称⑤执法人员签字或者盖章①当事人姓名或者名称、地址②违法法律、法规或者规章的事实和证据③行政处罚的种类和依据④行政处罚履行方式和期限⑤不服处罚决定，申请复议或者诉讼的途径和期限⑥行政机关名称和作出处罚决定的日期⑦行政机关盖章。交付处罚决定书方式当场交付至当事人行政机关宣告后当场交付当事人或者在7日内依照民事诉讼法的规定送达当事人法律救济措施申请复议、提起诉讼和赔偿①行政机关及执法人员在作出处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据；或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。②申请复议、提起诉讼和赔偿。以长宁区街道综合执法大队执法队员在巡查过程中发现道路两侧和公共场地堆放物品的行为为例，经责令整改逾期不改正的，按照《上海市市容和环境卫生管理条例》第十六条的规定，逾期不改正的，处五十元以上二千元以下罚款。因违法事实清楚、证据确凿、情节简单可以直接适用简易执法程序，开具《当场处罚决定书》（见表3-2所示）。表3-2当场处罚决定书上海市长宁区街道上海市长宁区街道办事处当场处罚决定书长宁区街行简决字（）号当事人：（个人）姓名：身份证（其他有效证件）号码：（单位）名称：证照号码：法定代表人（负责人）：住所（住址）：邮政编码：联系电话：经查，你(单位)，上述行为违反了的规定，根据的规定，作出警告、罚款处罚。罚款按下列第项规定方式缴纳：1.当场缴纳；2.自即日起十五日内将罚款交至地址：。到期不缴纳罚款的，本机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如你（单位）不服本处罚决定，可以在收到本决定之日起内向 申请行政复议；也可以在内依法向人民法院提起行政诉讼。年月日本处罚决定作出前已依法告知你（单位）办案人员的身份，出示了执法证件，并告知你（单位）作出本处罚决定的事实、理由、依据及处罚内容，听取了你（单位）的陈述和申辩。当事人（签名或者盖章）：年月日执法人员（签名或者盖章）：年月日（一式三联。第一联存卷，第二联交相对人，第三联交承办机构留存）除简易程序之外的行政处罚适用于一般程序，在执法过程中多运用于查处非法设置户外广告设施、非法搭建建筑物、擅自改变建筑物外檐等行为，若是需要按照完整执法程序办理的案件，执法流程（见图3-1所示）较为复杂，执法文书运用更多（见表3-4）。巡查发现巡查发现群众举报上级交办部门移送案件来源案件来源立案立案调查取证调查取证核定相对人主体身份核定相对人主体身份现场勘察取证主管部门认证制作询问笔录现场勘察取证主管部门认证制作询问笔录《责令限期改正通知书《责令限期改正通知书》责令限期（立即）改正《行政处罚审批表》《行政处罚审批表》审批《行政处罚告知书《行政处罚告知书》告知《行政处罚决定书《行政处罚决定书》决定《缴纳罚款通知书》《缴纳罚款通知书》执行《行政处罚结案报告表》《行政处罚结案报告表》《备考表》结案图3-1一般程序执法流程图表3-4城市管理综合执法（一般程序）案件卷宗文件目录序号材料名称文号页号备注1立案审批表/12询问(调查)笔录/2-33身份证明复印件/44现场勘察记录/55现场证据（照片）登记表/66责令限期改正通知书XX77送达回证/88行政处罚审批表/99行政处罚告知书XX1010送达回证/1111行政处罚决定书XX1212送达回证/1313缴纳罚款情况附页/1414行政处罚结案报告/1515备考表/16三、城管执法问题分析（一）执法主体权威性不足基层城管缺乏行政执法权，如果违法者拒不执行，那么城管工作就难以顺利推进。与公安、海关、税务、工商等部门不同，城市管理执法部门不具有执法权，在特定案件过程中，如果对方拒绝执行处罚决定的，城管部门就只能寻求法院的帮助。在这种情况下，就会大大延长了执法办案的周期，甚至还会让一些违法者心存侥幸心理。在一些人的理解中，与基层城管执法有关的违法行为通常是小问题，多数情况下罚款几十元或几百元就可以，也就是说城管执法部门案件中涉及的金额，一般不适用于法院处理的最低标准，即使对方因过失实施罚款，这样的小惩罚给违法者造成的经济损失也并不大，几乎没有产生实质性的影响。换句话说，当违法成本过低时，违法者就会挑战基层城管执法人员的权威，甚至拒绝配合检查、执法和立案等程序。面对这种情况，执法人员也会成为和被执法者一样的弱势群体而显得特别无奈，仅仅依靠名义上的威慑，根本无法解决这些问题，最终还是会导致基层城管执法部门存在执法权威性不足等问题。（二）执法程序缺乏规范性从基层城管执法现状来看，主要存在的问题是基层城管执法人员在具体执法过程中不能遵守规范的法律程序，执法随意性很强。在居民合法权益受到侵害时，就很容易造成执法人员与对方产生冲突。因此，在执法过程中，基层城管执法人员往往没有充分意识到遵守执法程序的重要性，就只是本着便民精神处理执法程序。所以，公众经常看到城管执法人员暴力执法的现象，特别是在媒体报道中，城管执法人员的暴力执法往往是一个热门话题，会在短时间内就引起社会各个领域的密切关注。这些外显的，其根本问题主要在于基层城管执法程序不规范，导致执法队员与违法者之间的矛盾加深。基层城管执法部门缺乏规范的执法程序，这一直以来都是个需要彻底解决的问题。需要注意的是，其是一个实体而非程序的标准，在执法过程中往往会忽视对方的合法性。基层城管执法程序缺乏规范，不仅损害他人合法权益，降低执法效率，增加执法成本，同时也损害基层城管执法部门的社会形象，影响其职权的发挥。因此，在执法活动中，执法程序的规范化以高效率为前提和保障，只有按照规范的程序执法才能实现执法的公平和公正。（三）执法过程的制度化协同匮乏基层的城管执法实施范围十分广泛，包括公用事业管理、市政管理等诸多方面。在集中行政处罚权后，一个部门集中执法，导致基层城管执法工作中与其他职能部门冲突频繁。网络媒体的负面报道也频频发生，如基层城管执法人员因停车费问题与交警发生冲突，引来大量围观，不仅损害政府形象，也影响政府在人民心中的公信力。其实，政府公信力和职能交叉，会造成执法难题，同一桩违法案件可能有多个部门同时执行，往往造成政府资源的浪费。尤其是在执法范围广、复杂、执法难度大的情况下，只能由城管部门和相关职能部门联合执法来解决，往往难以保障。在职能部门的支持下，政府必须牵头联合执法机构，降低行政效率，增加执法成本。联合执法可以在短时间内解决一些城管执法工作的“疑难杂症”，但仍然存在执法本身合法性不足、大规模执法浪费大量人力物力等问题。一是管理观念陈旧，长期形成的本位主义导致政府工作人员缺乏创新意识和独立思考的能力。受墨守成规，繁文缛节的影响，故步自封，不愿意学习，思想僵化，认为流动商贩是环境差，卫生差的标志，而忽视人间烟火所带来的活力。二是管理模式不对。流动商贩原本是有专门的部门进行管理，如果违反了法律才会遭到城管的行政处罚，但当下情况却并不如此，城管对一切出现的流动商贩进行制裁，并没有进行类似于口头教育的缓冲，这就加剧了城管滥用职权，暴力执法，也更容易与商贩之间产生矛盾冲突。三是没有科学的考核标准，如今政府内部对城管人员的工作考核是以业绩为主，要求在规定时间内完成任务，这就导致城管与流动商贩处理矛盾的时间格式化，无形中引导执法人员钓鱼执法和蹲点式执法来达到考核数量，这就导致城管执法人员没有耐心和正确的态度来对待工作，为了完成任务而完成任务。（四）执法行为过于简单化粗暴化基层城管执法中执法行动的目的是预防或控制进一步地危害社会和谐发展的行为。然而，在实际执法中，行政权力的强制行使非常“武断”，往往导致执法不公。在执法实践中，行政强制措施是基层城管执法力度最大的一种，是直接作用于执法主体，造成人身、财产直接损害的手段，因为强制会产生强大的抵抗力。在执法过程中，基层城管倾向于采取行政处罚、行政强制等简单的行政手段，所以在机制和制度上往往忽视对城管问题的长效治理。以人为本的管理理念没有被重视，同时部分执法人员工作简单粗暴，对执法对象缺乏耐心，举止粗暴，言语粗鲁，服务意识淡薄。尤其是执法过程受阻或遇到执法对象拒不服从时，执法人员更容易出现语气严厉、态度生硬、对他人施压等个人情绪的影响。例如，随着城市的发展，许多农民工涌入大城市，许多人以摆摊为生，但城管执法人员会没收这些人赖以生存的商业工具，从而在执法对象之间形成反抗，这样就会导致违法对象对城管执法的暴力反抗。需要注意的是，造成这种现象的原因是基层城管执法人员执法观念落后，没有从公众的角度进行执法，所以总是站在公众的对立面。四、完善城市社区城管执法的对策建议（一）建立具有支撑作用的城管法律体系现阶段，城市管理的范围很广，内容也很复杂。城管执法队员在执法过程中主要依赖一些非常分散的法律法规，这样就会严重降低执法工作的权威性和某些执法活动的可行性。一般来说，同一侵权行为可能适用多个适用法律，其中一些可能相互冲突，从而阻碍了城市执法人员在执法过程中协调执法的标准。同时，执法人员对同一类违法行为的法律法规理解不同，往往采取不同的处理方式也不同，这样不仅影响城管工作的公平性，也增加了违法行为的严重性。所以，迫切需要制定一部更加规范、可操作性较强的城市管理法，从而为城市管理执法提供统一的执法标准。在日常执法工作中，城管执法人员的执法手段往往比较简单，通常按照《行政强制法》，暂时扣留与对方违法活动有关的物品或工具。然而，临时扣留的执行往往是造成和引发执法人员与对方冲突的关键点。所以，当前需要通过制定国家性的城市管理法来规范城管执法人员的执行方式，比如对违法行为进行扣除个人信用评分的处罚等。（二）构建管理服务标准化的规范协同制度实施框架的标准化是城市管理创新路径中的关键一环。只有标准化，才能明确城市服务提供者和城市管理者的工作内容、规范程序，才能保证对城市管理的行为和有效性的评价以及监督具有科学、客观、直观的依据。对此，为了促进城市管理效率的提高，政府负责各类城市管理和服务的部门在结构协调的基础上，建立一套相对统一的城市协同管理标准。在实际运行中，以结构调整为动力，通过协调标准，在不断完善城管执法工作机制、标准和程序的同时，落实一套基本标准的执法措施，因为“自选动作”的部署，能够为城市管理创新提供重要的制度保障，使区域结构调整向规范化、精细化、规范化方向演进。换句话说，通过规范协调城管执法人员的执法规范协同制度，推动城市管理服务水平的不断提升。（三）打造城市治理综合体由城管执法职能部门选派一到两名人员，专门负责固定的社区治理，并与非营利组织、社会团体、地方议会、物业管理、行业委员会和社区居民志愿者的代表一起接管固定社区的管理工作。通过设立新的城市治理综合体，以应对各种社区管理挑战。一般来说，在遇到公众投诉后，需要及时响应，对案件类型进行分类，然后灵活组建其他综合治理群体。但这个过程需要明确共同负责人，并利用他们各自的专业知识和资源来处理投诉。对于管理部门或执法部门无权处理的问题，需要鉴定评估等专业部门配合的问题，以及当地居民需要但政府解决，但没有得到彻底解决的问题。都需要成立专门的小组参与执法、管理和服务保障。需要注意的是，与临时性工作形成的项目型或矩阵结构单元不同，城市治理综合体不是临时性的，而是相对静态和永久的。每个城市治理综合体需要定期交流并相互共享资源。居民区可以从“相邻合作、示范带头、资源共享”等方面入手，形成区域一体化共进共建的氛围。第一，小组学习和交流。相邻综合体轮流组织学习交流活动，交流工作中遇到的问题，分享良好的工作经验和做法，发现和填补空白，取长补短，加强相互监督，共同促进发；第二，进行典型的演示引导。选择业绩优秀、服务业务差异化的综合体，打造示范点；第三，资源共建共享。在资源分配不均的情况下，可以通过联合活动进行资源共享，也可以在公益项目、育儿支援等特殊活动中进行合作，在此基础上，共同推进城市管理执法模式的创新。（四）形成“以社区群众为本”的执法理念和方式现阶段，很多城管执法人员都有一种“优越感”，总是把自己当成“管理者”、“领导”、“执行官”，没有端正自己的工作态度。因此，需要在短时间内改变这些倒退的特权和执法观念，否则所有城市社区治理工作将受到严重阻碍，主要表现为无法得到广大居民的大力支持。在城市社区治理过程中，城管执法人员的执法理念必须顺应时代潮流，同时自觉树立“为公民执法”的理念，懂法才能执法。另外，要充分认识到执法是为社区居民提供更好的生活环境和社区生活的纪律，不是管理居民，而是改善居民的社会福祉。同时，城管单位要定期举办讲座、知识专题讲座、思想教育讲座，邀请专家学者、模范执法人员讲课，宣传先进执法理念。同时，广大执法人员还需要树立正确的执法观念，学习和明确城管执法的一般程序以及如何应对的具体情况，提高执法水平。通过更新立场，端正态度和转化观念，优化执法环境。在执法方式上，目前的城管执法人员仍以较为简单的“传统处罚”为主，很少采取“以人为本”的执法方式。在社会经济快速发展的背景下，全社会“人性化”执法的呼声越来越高。为顺应时代潮流，满足广大居民的情感和执法需求，执法人员必须采取较软的执法方式，优先采取教育和劝说式执法，放弃暴力抗法的方式。同时，城管执法人员还需要与所在社区群众建立深入广泛的联系，加强日常生活沟通。通过建立微信群等方式，提供执法意见，并在互动中，为居民普及城管执法知识，加强管理者与被管理者的早期沟通，从而提高城管执法水