建立大城市现代社区管理新模式

建立大城市现代社区管理新模式顾涧清【内容提要】现代城市是一个大的开放系统，随着城市建设和发展步伐不断加快，已经到了迫切需要建立城市现代社区管理模式的时候了。现代社区管理应遵循城市可持续发展、城市系统的多功能性和以人为中心等原则。社区管理新模式必须科学有序、先进高效和结构合理，同时要形成相应的软件系统设计和硬件设施配置。近一个世纪以来，世界各地的城市化进程不断加快，不仅城市的数目大量增加，而且城市建设的规模也越来越大。在我国，大城市特别是区域中心城市已经成为一个地区经济社会发展的强大引擎和现代化建设的主导力量。但是，随着我国经济、社会、政治、文化的改革和发展，大城市面临的任务已经发生了很大变化，与大城市管理相关的城市政府机构的设置和功能也都需要作出新的相应调整。一些大城市“两级政府、三级管理”的城市管理新体制应运而生了。这个新体制主要是通过调动区和街道两级的积极性，发挥区和街道接近基层的优势，从而提高城市政府的工作效率，强化城市的规划、建设和管理工作。在建立“两级政府、三级管理”的城市管理体制中，城区政府的作用至关重要，积极探索建立大城市的现代社区管理新模式与城区政府的高效率管理密切相关。结合目前区政府实际放大了的管理权限，对完善“两级政府、三级管理”新体制管理系统及其运作进行积极的理论思考，以期为实现大城市城区的可持续发展提出新的对策建议。现代城市是一个大的开放系统，随着城市建设和发展的步伐不断加快，已经到了迫切需要建立现代城市社区管理新模式的时候了。综观世界各国经济和社会发展的历程，我们知道，城市尤其是大城市是人类文明进步的产物，是国家或地区的政治、经济、文化中心，也是交通枢纽、流通中心、信息中心等；同时又是发展教育、科学技术和实现社会现代化的基地。城市比乡村具有高得多的集聚效应和经济、社会效益，城市不仅能提供舒适方便的现代化基础设施，而且能提供多样化的学习、交往和就业机会，并容易形成更加开放、进取的社会风尚和城市特有的精神文化氛围。城市管理是城市发展高级化的产物，随着城市规模的迅速扩大、结构的日益复杂和功能的不断完善迫切要求对城市进行规范化、系统化的管理。城市管理是一项多种因素相互联系、相互作用的系统工程，是现代城市政府最为重要的基本职能。“三分建设，七分管理”，把在城市发展中加强城市管理又提高到更为重要的地位。在我国现在城市管理的实际工作中，由于城市管理的组织仍然带有浓重的计划经济痕迹，由于城市管理的硬件设施配置不当和软件系统的缺位，往往是“重建设，轻管理”；重视“硬件”，忽视“软件”；注重上项目，要规模。很多城市都存在交通堵塞严重、“马路市场”侵占道路、社会治安问题增多、垃圾增多而处理难、水资源紧缺、生态环境差、生活空间脏乱、秩序混乱等现象。这里不仅是建设的问题，更主要的是管理上的问题。城市管理滞后于城市建设和发展，使得城市在产生强大集聚效应的同时，也明显地造成了诸多“城市病”的累积。现代城市管理中出现的这些问题其实只是一种表象，透过表象看本质，所反映的是现存城市管理体制和运作机制已经不适应现代城市管理的需要，是计划经济下形成的城市管理体制与市场经济转轨时期的特殊矛盾不相适应。原来市和区两级政府及其事权分工的不合理不仅是使管理成本大大提高的问题，而且已经是直接影响现代城市管理效率的问题。市场经济背景下的城市管理，政府不是万能的，政府的能量要体现在对全社会管理力量的协调上，特别是大城市的管理更是这样；单靠市一级政府的集中控制，而没有事权的有效分散，矛盾的分级处理，往往就会大大降低城市管理系统工作的有效性。因此，从大城市管理的现状看，已经到了迫切需要建立现代城市社区管理新模式的时候了。大城市现代社区管理新模式研究在国外主要是从社会学领域进行研究的。一般来说主要集中于现代社区变迁的研究、现代城市社区运行机制和过程的研究、现代社区类型的研究、现代社区管理新模式研究等等，但这些研究大都是以发达国家城市为背景的。改革开放以来，我国对城市现代社区的管理体制和管理方式进行了有益的探索，也取得了一些成果。但从总体上说这些研究还是滞后于实践发展的需要，迫切需要从理论和实践的结合上解决现代城市社区管理新模式的问题。借鉴当代国外大城市公共行政管理改革和发展的经验，明确大城市现代社区管理的基本建构原则，理顺建立科学有序、先进高效和结构合理的大城市现代社区管理新模式的总体思路，并形成软件系统设计和硬件设施配置。当今世界，发达国家的城市管理水平在城市发展过程中逐步提高。城市公共行政管理改革的也呈现出这样一些趋势：一是政府全力抓好城市管理，政府部分行为企业化。政府抓好城市管理首先是通过抓好城市规划开始的。市长的责任就是规划建设和管理好城市，虽然是政企分开，但把政府部分管理行为企业化，不仅可以降低政府的管理成本，而且通过运用管理性服务性的商业模式可以提高工作效率。二是实行“小政府大社会”的格局，推进城市管理的社会化。“小政府大社会”的格局就是指政府机构比较精干，社会对管理的参与度比较高，2.设计“三级管理”管理体制下区与街道的衔接街道是“三级管理”系统的第一线，是社区管理的最直接的责任者。“两级政府、三级管理”这个“木桶”的能量往往是由街道这一级最短的那一块来决定的。区与街道管理重心下移之间的衔接，建议区政府可向街道逐步下放参与规划权、部分综合执法权、部分行政审批和项目管理权、对区政府有关部门的监督权。同时把精简区级机关人员同充实社区管理力量结合起来，在社区设立派出机构，也可以考虑区的几个相关部分联合起来与街道共同设立派出机构。派出机构的人员编制和业务指导属职能部门，日常工作则委托街道办事处管理。区政府的主要管理部门都要积极研究在社区如何通过街道办事处的协调作用组合起来，在第三级管理中形成一个有机的工作面。根据不同社区的情况，还可以考虑在街道办事处下面设立社区管理委员会。3.设计“三种法人组织”的作用在城市管理系统中，从纵断面看，有市、区、街道三级管理的问题；从横断面看，还有政府机关、社会团体、企事业单位三种法人组织的合力作用问题。在城区管理中，政府的主导作用并不是管得越多越好，越具体越好，而应将主要精力放在依法治区和如何调动好其他两种法人的积极性上。如怎样将企业办社会的社会性设施进一步从封闭转向开放，以弥补社区资源的不足；如将清洁卫生、社区服务等部分城市管理行为企业化，组织法律咨询等一些事业性机构参与城区管理等。社会团体参与城区管理的渠道也很多，不同的协会都会有不同程度的参与管理作用。4.设计城市管理法规实施细则和执法队伍的分级分类管理城市管理法规是平衡各种社会关系的稳定器，是抑制不良社会行为的利器，也是协调政府管理系统正常运行的指针。完善城市管理法规也要按照“两级政府、三级管理”的格局进行，市政府通过人大立法来完善；区政府在严格执行城市管理法规过程中，也可根据各地的情况制定一些实施细则和一些有特定指向的政府条例。与三级管理相配套，要加强执法队伍的分级分类管理，要加强社区现场管理的执法；在加强市、区两级专业执法外，更要加强街道的综合执法。5.设计社区文明指标体系调动市民创建文明社区积极性城市管理的最高境界是市民群众的自主管理，市民对社区的向心力越强，城市管理的阻力就越小；市民对社区文明的认同度越大，城市管理的幅度就会减少。通过设计社区文明指标体系，可以为城市管理系统的社会化运行和调动市民的自主管理创造一个动力机制。社区文明指标体系，不仅要有人口指标、卫生指标、环境指标，还要有安全指标、社区文化活动的参与率指标等，以充分调动市民自发创建文明社区的积极性。建立大城市现代社区管理新模式的硬件设施配置在进一步完善城市总体规划、功能布局的基础上，全面推进各项市政工程和“形象工程”建设，形成一大批高质量、高标准的硬件设施，为全面提高城市管理水平提供一个优良的硬环境。建立大城市现代社区管理新模式的硬件设施配置，主要是指社区公务机构设施、社区交往综合设施、社区信息处理设施、社区便民服务设施等。根据以上建立大城市现代社区管理新模式软件系统设计的要求，建立硬件设施配置的目标定位是：社区公务机构设施是便于形成政府机关、社会团体、企事业单位三种法人组织的联合体，在形态和功能上便于形成工作的向心力；社区交往综合设施是开展对话协调等非正式交往的载体，在形态和功能上便于表现社区