建构中国公众参与城市规划机制

PAGE4PAGE3建构中国公众参与城市规划机制沈航葛明（黑龙江大庆市大庆市规划建筑设计研究院）摘要：本文通过对公众参与城市规划的理论探讨出发，从而分析我国城市规划公众参与的现状，总结借鉴国外其他国家的经验教训，建立有中国特色的城市规划公众参与制度。关键词：公众参与城市规划1.公众参与城市规划的理论探讨公众参与城市规划，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现广大公众的利益要求，并确保规划工作的成功实施。20世纪90年代初，我国学者也开始关注城市规划中的公众参与问题，并由此展开了一系列的理论探讨与实际操作研究。在总结国外公众参与的经验与教训基础上，推动了我国公众参与城市规划在活动方式、机制、途径上的发展。在对北美公众参与状况分析总结后，梁鹤年（1999）指出：北美的公众参与是建立在“美式民主”基础上的一种“契约式”民主，是一种买卖式的权利弹性分配，公众利益在其中不过是各种私益通过法定程序谋取最大满足的一个幌子。规划“官员”在规划中一没有政治权力，二不是真正广泛的公众利益的代表，实际上是处于有势力的利益团体与市政府之间的夹缝人物。相比较而言，我国的“公众利益”概念要明朗和稳定得多，公众参与至少可以起到两方面的作用：协助官员了解下情，以及启发官员创新以维护公益。2．我国城市规划中的公众参与2．1城市管治理念与公众参与城市规划自1990年代以来，“管治”作为一种理念，渗透了政治、经济、社会等各个领域，城市“管治”的研究也在学术界日益受到重视。而在规划中引入“管治”理念，将对加强城市规划的广泛认同性和顺利实施具有重要实践意义。城市规划发展的历程告诉我们，规划中“自上而下”或者“命令与控制”的模式已不能被理解和接受。而面对我国公众参与城市规划中现状存在的一系列问题，以及“管治”思想正对之产生的巨大冲击，在今后的城市规划发展中，我们一方面要增强公众参与规划的意识，提高其参与的积极性；另一方面则要重点对规划制度本身进行完善，保证公众参与规划的合法性及其过程的可操作性。2.2我国公众参与城市规划的现状及存在问题考察我国十年来公众参与的发展水平，不难发现，我国现状的公众参与程度仍停留在形式化的表象运作阶段，还远没有实现真正意义上的公众参与。我国除极少数正转向“受引导的互动合作式阶段”外，大部分地区才开始向“受约束的尝试阶段”过渡，甚至还有部分地区的参与水平尚处在“公众完全被动式阶段”。再从规划法规建设角度来分析，我国公众参与制度不健全、法律保障缺乏也是阻碍公众参与活动展开的巨大绊脚石。张萍在《从国家本位到公众本位》一文中谈到：我国长期以来，在城市建设活动中，国家的需要完全代替了个人利益、集体利益以及社会公共利益，城市法规中也偏重反映国家意志的价值倾向。然而，在计划经济条件下确立的国家本位思想，在市场经济的影响下，必然要向公众本位转移，以保障城市公共资源的高效分配和保证公众的权利、权益不受侵害。目前我国公众参与城市规划的主要形式及其局限性规划阶段参与形式局限性规划立项准备阶段无初步草案准备阶段公开宣布规划决定向公众详细介绍规划地域区位、规划项目名称、性质深入到群众中间调查和收集资料未能向公众公开介绍基本的城市规划理论、方法和参与形式未能组织好各级城市规划公众参与组织规划方案形成阶段了解与此次规划相关的各方面意愿协调各集团的利益要求未能有效反应弱势群体的利益要求规划方案及初步成果完成阶段将方案向社会公开展示组织市民评议委员会，由市民代表直接参加方案的讨论当公众的意愿与政府的设想相左时，无法有效落实公众的意见规划成果审查阶段召开公众听证会规划的评审队伍往往不是专家、学者，就是规划管理者，规划评审结果，往往对广大城市居民缺乏公平性与公开性，对于其它利益团体来说其利益的分配也欠缺平衡性。规划成果完成阶段规划成果公开展示规划实施阶段公众舆论监督缺乏相应法律保障，公众意见容易流于形式3.我国公众参与城市规划的未来3.1公众参与城市规划知识的普及看我国的现状，在中国城市规划设计研究院汕头分院的网站上笔者发现了一份名为“城市规划调研问卷”的调查问卷，就中国目前规划体系中的若干问题做网上调查。但仔细看后发觉，要想完成这份问卷，没有一定的专业水平几乎是不可能的。以其中的第8题为例，“您认为‘发展战略’或‘概念规划’可否取代‘总体规划’”，就连许多专业人员现在都还没有确切分清“战略规划”、“总体规划”、“概念规划”的含义与区别，一般的非专业群众又如何对这道题作出回答。总的来说，我国公众参与规划的热情还是有的，以深圳市龙岗区为例，在其举办的为期14天的“村镇规划巡回展——横岗展”中，共接待了参观人数1500多人，发出问卷500余份，回收316份。从调查中反映，95.5%的群众认为通过参观展览提高了自己有关村镇规划方面的知识和规划意识，且有85%的群众希望有关部门能经常在基层举办这样的展览。所以说，就我国目前的实际情况来看，加大对居民规划知识的普及才是推动公众参与到城市规划中来的主要任务，而不是去彻底改变几千年来遗传下来的传统意识。3.2城市规划法规中公众参与合法地位的明确规定根据“有法可依，有法必依”的法规建设思想，目前要切实提高我国城市规划中公众参与的积极性，确保公众参与的合法地位，规划法规的完善必须先行。在我国现行的规划法中，虽然也提倡公众的参与并给予了这种参与一定的权利，但其明参考文献：刘奇志，1991年，公众参与城市规划的兴起与发展，城市规划汇刊，1991年第4期，第17—25页。梁鹤年，1995年，公共参与：北美的经验与教训，城市规划，1999年第5期，第49—53页。陈锦富，2000年，论公共参与的城市规划制度，城市规划，2000年第7期，第54—57页。周建军，2000年，公众参与：民主化进程中实施城市规划的重要策略，规划师，2000年第4期，第4—7页。邹丽东，2000年，“公众参与”城市规划编制过