作为协同手段的英国城市边缘行动规划及启示

【摘要】在对英国城市边缘行动规划产生背景进行介绍的基础上，对英国南温斯顿城市边缘行动规划案例进行研究。从编制背景、编制主体、编制过程、规划框架和主要内容等方面分析城市边缘行动规划的主要内容。在此基础上，总结城市边缘行动规划所具有的特点，即作为协同手段的规划定位，整合的规划政策制定过程，基于全盘考虑的规划实施。并从城市边缘区的发展目标、城市边缘区规划的定位、规划编制的参与方和编制流程、规划的实施手段和政策配套等方面探讨英国边缘区行动规划的启示。几乎没有城市居民住宅及非农土地利用的纯农业腹地之间，兼具有城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城区，但高于周围的农村地区。［1］在我国目前的快边城市化进程中，城市边缘区面临着管理错位、生态环境脆落、土地权属复杂等许多问题，亟需采取有效的措施来协2004展转折的地区或需要保护的地区而编制的地区规划。英国乡村署为了充分发挥新的规划体系在协调和整合城市边缘区不同空间发展和利益诉求方面的能力，促进了城市边缘行动规划1.英国城市边缘行动规划概述1.1英国2004年之后的规划体系构成2004年9月，展文件两类组成。其中，地方发展文件包括发展规划文件CDPDs）和补充规划文件CSPDs）两种展划件一系空文的场地途置CSiteSeci规CAAeaAtionPans补规文SPSuplemntayPlnnigDocmens）构成。其中，地区行动规划CAAP：AcrePlans）用于面临重大发展转折的地区或需要保护的地区要编制地区行动规划，以明确地区规划框架。地区行动规划最为显著的特征是1.2城市边缘行动规划的产生2004布了一个政策文件，该政策文件突出显示了城市边缘区在协助创造更加可持续的社区方面所1082005inand市边缘区的社会C娱乐和教育）、环境C景观强化和生态提升）、经济C绿色经济引导的复兴）潜力没有充分发挥，旨在对城市边缘区进行更有效地利用的地方发展计划往往只关注了经济发展或景观提升，而没有整体考虑各类需求，他们共同倡议采取整合和包容的方法来规英格兰的规划体系改革，为城市边缘区的各种不同利益诉求和空间需求提供了整合的途径新发规文CD旨跨域整协成于持社Susainble规划不再是仅被规划部门所“拥有”，而是成为基于更广泛利益相关者参与的过程和成果。规划不仅仅是关于土地利用和空间功能，而是关于医疗服务、教育、社会融合和参与、环境2.英国城市边缘行动规划案例分析2.1案例背景of东距敦30k据201年的计据人为09万镇面约0公里国192斯温顿是英国增长最快的城市之一，建成区逐渐向周边乡村地域扩展。南侧建成区与北威塞克斯丘陵杰出自然风景区之间的距离越来越近，相互之间面临冲突，但同时也带来了发展机会。需要对该地区采取行动规划来管理其未来发展。规划目标包括两方面：一是解决城市边缘区现存的问题，例如边缘区的垃圾污染、缺乏管理的路网、不可持续发展的社区等：斯温顿南部城市边缘区规划的规划区与大西部社区森林CGreatFores邻并很部分北塞斯陵出自风NorhWsexDonsANB）M41）图1（图片来源：参考文献8）根据面临的发展状况差异，规划区被进一步分为三个部分。与斯温顿建成区紧密相连，并己有开发项目获得批准的地区，即开发地区CDevelopmentArea）：与斯温顿相邻，受到开发项目巨大影响的区域，同时也是未来休闲和娱乐活动最可能集中的区域，即内边缘区Cnear图2城市边缘区划分8）2.2行动规划的编制主体城市边缘行动规划的编制是一个相互协作的行为，编制过程中的参与方包括规划区所涉及到的四个地方政府、相关的全国和区域性机构、行政教区议会及其他地方团体，规划的编2.3行动规划的编制过程规划的编制过程包括了前期准备阶段和规划成果编制阶段。其中，前期准备包括工作坊2.3.1工作坊阶段50多个各方相关者参与其中，探讨城市边缘区所面临的问题。工作坊的举办使各方在加强城市边2.3.2工作组会议阶段在这之后，编制方组织了三次工作组会议来为城市边缘行动规划的编制做准备。工作组会议的组织是基于以下认识：行动规划所要解决的问题应该由使用该地区的人们所提出，即那些生活和工作与该片区相关的人们：由于行动规划的实施需要基于相关各方之间的协同和整合措施，因而这些相关各方在一开始就应该参与进来。但工作组会议的参与方数量少于第一阶段工作坊的参与方数量，这是因为工作组会议的目的是有效地推进前期工作，因而需要第一次工作组会议的内容包括：明确前一阶段工作坊中提出的问题，寻找表明这些问题的相关证据，明确边缘区面临的机遇和挑战，提出边缘区发展愿景的主要内容，考虑所要采第二次工作会议的内容包括：确定城市边缘行动规划的愿景和目标，整理前一次工作会第三次工作会议的主要内容包括：明确所需采取的所有行动，考虑各个行动所承担的责2.3.3规划成果编制阶段愿景、规划行动及执行顺序等问题都得到了明确，继而着手进行规划成果的编制，相关方开2.4规划的框架和主要内容第一部分为概述CSynopsis），对城市边缘区规划的目标、面临的开发情况、交通状况and方面的愿景内容和目标。愿景包括四个方面：景观、自然和文化环境，农业和森林，可达性行动所采取的实施手段进行分类，实施手段包括6类：信息收集与项目开发CInformation）、具体和综合项目Candprojet针性励机Taretedincntve合示和intgradand表1 行动规划策略表行动名称责任1地段。性复核识路的：2345C表格来源：作者根据参考文献7自绘）第四部分提出了行动规划的实施手段CActionofdelivery）。行动规划行动规划中提到的政策包括区域政策、次区域政策、地方政策等多个层面，并对各政策应该如何对待城市边缘区提出了详细要求。这里所述的政策不仅有空间规划体系内的各类政境规划、生物多样性规划、区域森林框架、区域旅游战略、区域经济战略等。地方政策中，对地方的各相关部门和规划提出了详细而具体的要求。如行动规划所涉及到的三个区的地方议会、地方交通规划、社区战略、地方经济战略、乡村战略等。地方发展框架CLDFs）的核导。6跟踪行动规划中所列出的一系列具有明确期限的实施行动，来监测规划的实施情况。行动规划中提出的愿景和目标具有较长的有效期，而一些具体行动的期限则较短。因而，一般情况下，规划的反馈应该是片段式和滚动式进行，以便及时对行动进行评价：而全面的反馈只在年）。3.城市边缘行动规划特点解读3.1作为协同手段的规划定位从城市边缘行动规划编制的最初阶段开始，编制参与方就是由城市边缘区所涉及到的多个相关的机构或组织所共同构成。纵观整个规划，它将需要执行的内容分配到了相关各方的政策和具体行动当中。因此，城市边缘行动规划实际上是一个协调性质的规划，是各方共同参与制定和协商而形成的城市边缘区发展愿景和发展计划。该规划本身的存在意义在于协调相关方对城市边缘区的不同需求，并使规划提出的政策要求融入到各相关方的政策中。正如规划案例文本中的最后部分所提到的，“如果城市边缘区的各种要求被很好地融入到了更广3.2整合的规划政策制定过程向的整合C在政策执行者，组织者和各层次的管泊之间）。整合的层次，最低层是简单的合政策整合制定Cintegratedmaking），组织者们共同努力来形成政策，这些政策由多个面同式有它们实及持要方之的动图3同层的合有着不同的结果。最高层次的政策整合包括了三个基本的标准：全面性C考虑到更广泛的政策结果），聚合性C从整体的视角评价政策的可替代性），一致性C融入到与政策实施相关的政策整合协调合作

共同形成新的政策调适＋更有效的部门政策更有效的部门政策图3政策整合的层次 9自绘）城市边缘区的行动规划由各方共同参与制定。规划将涉及到城市边缘区各个方面的问题和需求进行整合、协调之后，提出具体的愿景、目标，并进一步细分为不同的目标和政策手段，之后将所需采取的措施进行统一的分配。这种“分-总-分”式的规划运作过程，使得最聚性一的整式Cinegrtdpolcymkin）3.3基于全盘考虑的规划实施城市边缘区作为城乡之间的重要地区，与其相关的政策不仅在地方层面，而且包含在其他各个层面。在行动规划的制定过程中涉及到不同层次、不同方面的政策机构，规划将所需采取的措施反馈到这些不同层面的机构中。从这个角度看，城市边缘行动规划可以看作是一个规划研究，它向各个机构和组织提出了政策要求和建议。这些建议是基于对地方发展的全作为一个协作式规划过程，城市边缘行动规划不仅达到了程序上的公正，调动了各方的积极性，使实施过程中所受到的阻力大大减少，也使得规划本身充分考虑了城市边缘区发展4.城市边缘行动规划的启示虽然我国城市的发展阶段、城市边缘区面临的问题、规划体系等与英国有较大的区别，4.1城市边缘区的发展目标业、居住、农业、交通等用地互相交错，社会、经济状况复杂。我国城市边缘区的政策比较多的关注于建设用地布局、基本农田保护、农村居民点整理等内容，而英国的城市边缘区政策较多地将城市边缘区作为一个极具潜力、联系城乡、能够为人们提供多样化空间体验的区促进边缘区的多样化使用，为城市居民提供良好的生态郊野空间，将有助于城市直居性的提升。4.2城市边缘区规划的定位我国现有的城市边缘区的相关规划往往只关注于单方面的规划内容，如城市建设和土地利用安排。面对城市边缘区各种错综复杂的状况，却没有一种规划来综合协调这些矛盾，也比较缺乏其他类似的协商机制，缺少对城市边缘区问题进行通盘考虑基础上而提出的对策措施。在有条件的城市边缘区，可以尝试借鉴城市边缘行动规划的模式。这种规划可以仅仅是作为一种协同手段而非建设性规划，通过建立一种各相关方的协调机制，共同应对边缘区所4.3规划编制的参与方和编制流程我国前部的划制过中公参往是属规编后阶的工于城市边缘区这种矛盾冲突复杂的地区，需要从规划的一开始就引入公众参与机制。从问题的识别、规划目标的提出到规划措施的制定，各个步骤都应包含各相关方的参与。参与方包括了与边缘区相关的各个层面的不同机构及民众。这不仅是为了规划过程的公正，也是为了使各个阶段的规划工作和决策都尽可能全面和精确地反映现实问题。通过各方参与，使得规划在规划编制的流程方面，在编制之前需做好充分的准备工作。而不同阶段的准备工作，其公众参与目标和参与主体应该有所差别。如案例中那样，前期准备工作的公众参与分阶段进行。第一阶段的参与方比较广泛，第二阶段工作组会议参与方精简而有效，从而既保证了4.4规划的实施手段与政策配套我国城市边缘区相关规划的实施主体往往较单一。然而，应对边缘区复杂的问题，仅有少数个方来执行规是不的。案例所现的样，要有同面政的配，在规划行动和措施的表达内容上，需要具体提出各个相关规划或政策所应考虑的方面或采取的措施，明确实施行动的主导者和参与者、行动的期限、行动的要求等。这不仅可以使规划措施有明确的目的性，而且有利于各行动之间的统筹安排和协调，便于规划实施的后续5.结语城市边缘行动规划的概念和经验提供了一种基于整合和协同的规划模式，这种规划模式从其目的、所采取的规划制定和实施手段上都始终贯彻着整合协同的思想。它为所涉及到的相关各方提供了一个协同的平台，并从规划编制组织、规划编制程序、规划政策制定、规划中国快边城镇化进程中，面临着大量的协同问题，可能可以从此获得启发，除了各个单项的规划外，通过建立类似的规划平台，结合相应的制度安排，协同和整合相关各方的问题和需求，进而提出具体的策略，并反馈到相关各方的政策、规划或行动中去实施，从而实现图4规划协同平台示意图 （图片来源：作者自绘）参