【农村生活垃圾污染与治理的法律思考（论文）7800字】

农村生活垃圾污染与治理的法律思考目录TOC\o"1-3"\h\u6639摘要 摘要伴随着城镇化进程的加速发展，我国农村地区虽然在经济上取得了很大的发展成就，但也存在着一些问题，生态恶化，环境污染等问题层出不穷，其中，垃圾问题就成了农村环境问题中的中心问题。农村是城市垃圾产生和处理的主要源头之一，其垃圾处理状况直接关系着人民群众身体健康及社会和谐稳定。由于对农村生活垃圾没有进行有效治理，长期累积造成农村生活垃圾污染，已严重得令人震惊。近年来国家高度重视农村环境保护工作，先后出台多项文件和政策进行推动和引导。2015年，国家颁布实施《美丽乡村建设指南》，在生态环境建设中规定具体量化指标；2017年环保部与财政部联合印发了《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，对农村生活垃圾进行有效处理，是该计划明确规定的工作之一。系列政策文件出台施行，反映出全面建成小康社会决胜阶段，党和国家对农村环境的重视。近年来，我国已将农村生活垃圾作为重点防治对象进行综合治理，取得一定成效。但法律制度上的欠缺却是造成农村生活垃圾污染日趋严重的根源，健全的立法体系，行之有效的生活垃圾管理制度，不仅是农村生活垃圾污染控制的客观要求，更是落实乡村振兴战略的必然要求、建设美丽中国是当务之急。关键词：法律规制；农村；垃圾治理

引言当今世界城市化已是势不可挡之势，农村人口流向城市，恰恰是这一趋势的一个主要表现。农村是城市垃圾产生和处理的主要源头之一，其垃圾处理状况直接关系着人民群众身体健康及社会和谐稳定。城市规模不断扩大，城市数量也在不断增多，城市的管辖范围继续扩大到农村，但是，它并未给农村地区提供太多的发展机会，破解农村长期贫困。相反，由于大量土地被征用以及农民失地后的社会保障制度不完善等原因，使得农村出现越来越多的剩余劳动力。反之，当经济继续保持高速增长时，农村生态环境日益恶化，污染问题越来越严重，如今，农村并不全是昔日青山绿水。随着工业化进程的加快以及城市的快速发展，农村劳动力大规模地向城市迁移。工业现代化和城镇化发展，完全改变农村的生产，生活方式。农村环境污染越来越严重，农村人居环境质量下降，农民生活质量不高，农村生态环境面临严峻挑战。农村地区垃圾产生量和类型明显增加，规模化养殖过程中大量畜禽粪便被恣意排出，又因为农村环境监管的缺失，城市生活垃圾流向乡村，农村生活垃圾污染已成为当前严峻的社会问题。随着工业化和城市化发展，我国大部分农村出现环境污染问题，不仅影响了村容风貌，并危及农村居民健康，严重妨碍着社会主义新农村建设进程。随着人们对环境保护意识和能力不断增强，如何有效处理农村生活垃圾已引起政府和社会各界广泛重视。中国农村生活垃圾处理问题已成为学界研究热点、社会和国家殷切关心的社会问题。在此背景下，本文从法学角度对我国农村生活垃圾污染防治进行研究具有重要意义。众所周知，环境问题本身就是一个复杂的“系统性”问题，而且农村生活垃圾治理涉及环保，农业，水利等领域、包括规划在内的十余个部门，且不说解决问题要考虑到经济发展，城乡协调、政策指向及其他因素。在我国现行法律法规中，还没有一部专门针对农村生活垃圾处理的立法，这无疑给农村生活垃圾处理带来很大困难。从而解决了农村生活垃圾的污染，建设健全环境保护法律体系势在必行，能统筹城乡、经济发展和环境保护及其他诸方面之间的联系。一、农村生活垃圾污染防治的法律规制现状（一）法律层面的规定《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）。是在总结我国经济建设经验教训的基础上制定出来的一部重要的环境法，也是我国第一部全面规范社会各领域活动所必须遵循的综合性行政法规。作为中国环境与资源保护法律体系中的一部基本法，《环境保护法》污染防治条款的基本原则、措施自然也就适合我们的农村生活垃圾处置，并且为目前我国农村生活垃圾治理起到了宏观上的引导作用。同时，该法律还涉及一些重要制度，这些制度也是保障我国农村生活垃圾得到有效治理的基础条件之一。比如，在《环境保护法》第二条界定了环境这一概念之后，作出清晰的罗列，“环境”范畴包括“城市与乡村”，又如，第33条中明确规定，把农村地区农业环境保护列入各级政府工作的范畴。此外，还针对农村生活垃圾治理提出一系列要求。（二）行政法规、部门规章的规定行政法规，部门规章是我国法律体系调整范围较广的法规，量大面广等特点，但是经过梳理后发现，涉及农村生活垃圾污染防治行政法规等、部门规章不多。改革开放以来，我国城市化水平有了很大程度的提高。2017年国务院通过的《农药管理条例》第37条对此作了规定，在国家环境保护法律体系中，农药包装物回收问题第一次被提及，并对特定的义务主体农药生产企业进行了规定、农药经营者们，却遗憾地发现仍然没有推出具体的可操作性方法，但交给了环保，农业、财政和其他相关部门拟订了具体的办法。因此，如何建立一套完善有效的制度来规范和推动我国的畜禽污染治理工作，成为当前亟须解决的问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》由国务院在2019年制定，我国首部在全国范围内施行的，对农业环境保护作出特别规定的法规。该法规明确了政府监管责任和法律责任，并将“无害化处理”列入其中。该条例规定了畜禽养殖污染的整个阶段，对污染预防，畜禽粪便综合利用等方面都有详细的规定；并明确规定禁止使用高毒和剧毒类兽药以及禁用或者限制使用抗生素类药物。另外，条例专门设立一章，为畜禽养殖废弃物综合利用提供税费优惠、财政补贴和其他激励措施的条款。二、农村生活垃圾污染防治的法律规制存在的问题（一）重城市、轻农村的立法理念有待扭转由于我国长期实行的是城乡二元经济体制，它对我国社会管理的各个方面都产生了深刻的影响，“重视城市而忽视农村”的思想仍然根深蒂固。是在总结我国经济建设经验教训的基础上制定出来的一部重要的环境法，也是我国第一部全面规范社会各领域活动所必须遵循的综合性行政法规。我国环境保护工作中，自成立之初，主要以大城市为主，在大工业，大工程中，从城乡环境控制制度手段看，其二元性十分明显。尤其是近年来，随着城市化进程的加快以及人民生活水平的提高，环境污染越来越严重，成为人们普遍关注的问题之一。在生活垃圾污染防治中的表现是，我国在很长一段时间内都把生活垃圾污染防治的重点放在了城市，巨额经费支出及配套设施优先选择在城市使用。这种以城市为中心的观念导致许多人不重视农村地区的垃圾处理。从法律法规上看，城市有关法律制度已比较系统，且关于农村生活垃圾污染防治的法律法规屈指可数，在国家层面上，尚未颁布专项法律，地方立法也不系统。这些都导致了目前农村环境状况不容乐观。有学者则指出，由于农村环境问题本身所具有的特征，加之我国长期存在着“城市中心主义”这一内在倾向，农村环保工作已严重落后于经济的发展，制度方面也有所欠缺，特别是农村环境问题预防和治理方面缺乏综合性法律。因此，有必要制定一部关于农村生活垃圾处理与保护的专门法。目前，我国固体废物污染控制立法进程中，以城市固体废物，工业固体废物控制为主，如在《固体废物污染环境防治法》中设立专章，对工业固体废物的处理作出规定、控制危险废物污染，并且在生活垃圾对环境造成污染预防和治理方面的规定，只对城市有效。这表明国家在农村环境保护工作中缺乏统一有效的指导机制。同时，政府也颁布了许多法律和条例、部门规章和技术标准，这些条款以《固体废物污染环境防治法》为指导，对城市生活垃圾处理工作起到了积极的促进作用。（二）管制性条款多而激励性条款少法理学通说，根据法律规范，行为模式各不相同，可分授权性规范、义务性规范与禁止性规范的关系。这其中一个重要原因就是缺乏对农业环境管理方面相关政策的规范和指导。部门法律法规的立法工作中，首先，必须明确它所调整行为的对象，结合调整对象，选取精确合适的规范模式。对于农村生活垃圾处理问题，目前我国尚未出台专门针对该领域的法律规定，而现行有关法规却存在诸多不足。对我国农村生活垃圾污染防治有关法律进行了梳理，研究发现，我国农村生活垃圾处理规范多为管制型条款，激励性条款较少。从功能角度出发，将这些规范性文件划分为强规制性、弱规制性、激励型三种类型。从这些条款可以看出，我国农村生活垃圾的管理主要集中于行政监督与行政处罚这两种方式上，且行政法的作用十分有限。由于在国家立法层面尚未出台专门的农村生活垃圾污染环境防治的法律规定，我们结合广东省《云浮市农村生活垃圾管理条例》为例，加以说明，本条例第二章“垃圾处理”共七条，除了第十四条为农村生活垃圾分类标准，剩下的6条分别对村委会作出规定、村民及县级环境卫生主管部门职责，都包含“应当”、“不得”、“禁止”这样的词语。值得一提的是，2020年出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》，不仅总则上有“鼓励与扶持”和“表彰与奖励”，并特设第四章“激励措施”，而我国与农村生活垃圾污染防治有关的法律规定，总体来说仍以管制性条款为主，激励性条款较少，也比较原则。（三）法律实施配套制度不完善当法律体系还不够完整时，本应依靠完善的体系，确保法律的执行，但是，由于农村生活垃圾治理工作在我国起步较晚，重视不够，这种观念在当前经济发展迅速、城市化进程加快的情况下显得更加突出。垃圾分类制度面临的问题主要表现在：垃圾分类配套设施不够完善，数据资料表明，全国73.9%的村庄都配备生活垃圾集中收集设施，但这些收集设施通常是数户合用的垃圾箱和垃圾池，只能确保达到集中收集的目的，无法实现分类收集。大部分村庄没有专门设置垃圾收集箱，甚至有些村屯没有垃圾桶。个别发达地区农村或郊区垃圾收运点放置垃圾箱，分可回收使用、不可回收和有害的垃圾，但源头分类后未进行分类运输与加工，“前分而后混”现象还打击了农村居民垃圾分类热情。目前国内对于居民生活垃圾分类管理仍缺乏有效措施。垃圾收费制度就是利用经济手段保护环境的一种制度，本实用新型的优点是：造价低，投资小、效率高等特点，但是这一体系在国内的普及应用尚处于起步阶段，存在问题：第一，收费标准偏低，由此造成经济调节作用没有发挥应有的作用，没有做到源头减量，生活垃圾排量没有减少；同时也使得垃圾处理费不能及时足额地发放到每个居民手中，造成资源浪费。第二，制度自身强制力不足，费用征收困难。生产者责任延伸制度正在我国萌芽，法律法规及各配套实施等方面规定不够健全，执行结果也不能令人满意。（四）公众参与机制尚不健全农村生活垃圾污染防治中的公众参与，是指农村生活中各主体都能平等参与到农村生活垃圾污染治理政策和法律制定中来、执行和法律监督。其中，以禁止为主要内容的禁止性规范是国家通过制定专门法规来实施的。政府充当公共事务管理者，很长一段时间以来，我们习惯于把为农村生活提供良好环境的重任完全压在了政府头上，但是，这一看法带有明显片面性。实际上，公众参与不仅可以弥补这一不足，而且也有利于我国环境保护事业的发展。一方面，公众参与原则作为环境保护法基本原则之一，美国法学家萨克斯教授提出了“公共财产信托理论”，把环境各要素看作是全体国民“公共财产”交由政府支配，在此基础上国民拥有监督政府环境管理事务之权利。另一方面，由于政府内部层级设置及职能部门划分等原因，使其无法将注意力长时间集中在农村生活垃圾处置污染问题上，对乡镇企业提出了更高的要求、农民和其他主体共同参与农村生活垃圾处理工作。因此，公众参与农村环境污染防治的实现方式就是让公众成为农村环境管理的主导者。目前，我国农村环境治理“以政府为主导，以农民为主体”这一基本原则已确立，但在农村地区，公众对当地环境管理事务的参与执行情况却不尽人意，其主要原因是：大多数农村居民环境保护意识不强，参与意愿不强。立法层面不健全，农村居民参与农村环境事务的管理虽然具有法律依据，但它的法律地位还不是很清楚，并且立法层面缺乏对公民享有的权利全面具体的规定。三、完善农村生活垃圾污染防治的法律规制的措施（一）坚持“城乡统筹”的立法理念当前我国生活垃圾污染防治立法仍存在“重视城市，忽视农村”不足，鉴于此，立法者应首先确立正确立法理念，即“城乡统筹”思想，摈弃了以城为主的传统立法理念，公平处理城乡环境。因此，要想从根本上解决我国农村垃圾处理难问题，必须完善我国农村垃圾分类制度。遵循“城乡统筹”的立法思路，改变中国农村地区建设与发展整体价值取向势在必行，要从优先为经济发展服务向优先为环境保护服务、社会公平与经济发展和谐并行，进一步落实可持续发展的理念。同时，要从制度层面上建立完善与之相适应的法律机制，实现政府、企业和个人三者利益关系的平衡，保障农民群众的合法权益，维护良好生态环境。环境公平不仅仅是一个追求的过程，更是可持续发展到一定阶段的必然产物。随着人们对环保认识的加深以及政府政策扶持力度的加大，农村地区生活垃圾处理技术得到了快速的进步。城乡发展一体化，建设生态文明，是我国宏观社会经济未来发展的大趋势，在此情况下，它会增强农业生产的竞争力和环境的改善，改善农村地区的生活质量，推动农村经济发展多样化是农村发展的目标。近年来，随着城市化进程的不断推进，人们对于人居环境越来越关注。近年来，我国城镇化进程不断推进，但由于历史原因形成的一些问题也日益凸显出来，尤其表现在城市与乡村之间缺乏有效衔接和协调。实现由新农村向“美丽乡村”的转变，从“村容整洁”到“生态宜居”，是乡村建设理念上的重要提炼，才能实现新时期农业的全面升级、农村全面进步等、为农民的全面发展提供了方向。所以，唯有坚持“城乡统筹”这一立法理念，才有可能发展和建立符合时代发展要求的法律制度。（二）提升地方立法的科学性与权威性必须对农村生活垃圾污染防治法律责任条款作出科学规定，确保责任主体的明确性，一旦出现需追究责任的原因，能根据法律认定为地方政府的、企业和个人负责，法律责任规定上的欠缺或不合理，都将使得法律失去应有的强制性，在我国农村生活垃圾污染问题仍然十分严重的情况下，地方立法只能进一步强化与完善。当前，我国农村环境保护正朝着农村环境综合整治方向迈进，利用市场，利用政府等、社会多种调整机制，达到了农村环境得到充分，有效地保护。因此，立法思路应注重市场激励、经济调节和其他手段对解决农村生活垃圾污染起到的巨大推动作用，承认“指令—控制”式手段存在着无视成本效益的问题，无法给技术与管理创新带来更大激励，及不利于控制环境污染，防止破坏等缺点。各地在对农村生活垃圾污染治理进行立法时，应当切实加入激励性的法律条文，凸显农民主体地位。（三）完善法律实施配套制度农村生活垃圾污染防治配套法律制度还应借鉴国外先进立法经验，制定一部《全国农村生活垃圾处理法》来规范我国农村地区的生活垃圾治理行为。1.继续完善农村垃圾集中回收设施，严格按垃圾类别数量安装垃圾回收装置，垃圾源头分类基础设施。通过设立专门的垃圾处理机构或部门来收集处理垃圾，并建立科学有效的监督考核机制。2.在中转站分门别类地对垃圾进行回收，或者将垃圾回收车分隔式改装，垃圾的分类装载，避免了前分后混，令人难堪。3.健全垃圾收费制度，从长远来看我国农村地区实行垃圾收费是大势所趋，但目前的垃圾处理现状却与此相悖。健全生活垃圾收费制度，做到垃圾有偿处理，真正做到了“污染者付费”，这与法律所固有的公平和正义是一致的。通过垃圾收费制度来推动农村生活垃圾的减量化与无害化进程是切实可行的。要制定国家统一的垃圾处理费征管办法，推进推行垃圾分类。（四）不断健全公众参与机制引导市民参与农村生活垃圾处理，解决中国农村居民环保意识低的问题、参与性不强，要求建立制度化环保教育，以教育手段促进公众环保意识。研究德日两国农村生活垃圾污染防治经验，就会发现，这些国家都非常关注国民环保教育，国民总体上环保意识强。他们不仅重视环境保护，而且还把环境保护与经济发展结合起来。尽管我国法律对宣传教育中政府的责任有明确的规定，并且政府在对农村生活垃圾治理工作中也确实开展了形式多样的宣传教育活动，但是动员式宣传无法实现长久持续，当前我国大多数农村居民总体环保素质较低，很少有人知道生活垃圾污染会造成什么伤害，对于处理垃圾也是无动于衷。另外，我国现行相关法律法规对于环境保护知识没有进行明确的规定，使得我国农村地区无法真正实现环境教育与生态文明建设之间的有机结合。故我国应借鉴国外经验，建议对我国的《教育法》，《义务教育法》进行修订，把环保教育融入学校教育，形成环保教育规范化体系，从小养成市民环保意识，全面提高国民环保素养等。二是在立法层面上确保农村居民能切实参与到农村生活垃圾治理中来，实现有法可依。我国现行法律体系对于环境保护问题都有明确具体的要求，这就需要制定专门针对农村居民的法律法规来保障其权利。农村环境立法以适用于农村地区为主，因此，涉及农民切身利益条文规定时，要倾听农民心声。结论本论文从农村生活垃圾污染问题入手，结合当前城镇化大背景，着重探讨目前我国农村生活垃圾污染特征、危害及治理现状，在对我国目前的立法体系，管理制度进行剖析后，结合国外农村生活垃圾治理的先进经验，针对目前我国农村生活垃圾污染问题，提出法律对策。农村生活垃圾处理现状农村生活垃圾产生量大，治理难度大近年来随着我国城镇化进程加快，大量农民进入城市务工经商或从事农业生产，农村人口逐渐增加，造成了城乡差距进一步扩大