财政学课件：政府预算

第十四章政府预算本章概要政府预算是政府的基本财政收支计划。本章简要介绍政府预算的概念、组成、原则和类型，同时简要介绍政府预算的编制、执行和政府决算，还对预算外资金问题进行进行系统分析，重点讨论了我国政府预算管理在部门预算、国库集中收付和政府采购制度方面改革的情况。财政学学习目标1.了解政府预算的组成、原则、类型及其意义。2.把握政府预算的编制、执行和政府决算。3.掌握预算外资金的概念、范围、历史演变、效应及其改革方向。4.认识我国政府预算管理在部门预算、国库集中收付和政府采购制度方面改革的意义。第一节政府预算概述一、政府预算（Government

Budget）的概念二、政府预算的产生与发展三、政府预算的组成四、政府预算的原则五、预算管理职权划分一、政府预算的概念政府预算，是指经国家权力机关批准的一国政府在未来一定时期内（通常为一年）的基本财政收支计划，是政府组织分配资金的重要工具，也是政府调控经济运行的重要经济杠杆。（一）政府预算是具有法律效力的基本财政收支计划（二）政府预算是组织分配财政资金的重要工具（三）政府预算是政府实现调控经济的重要杠杆在市场经济体制下，政府预算的涵义可从以下几个方面理解1、政府预算是具有法律效力的基本财政计划内容（1）政府预算编制：对财政收支的计划安排。（2）政府预算执行：财政收支的筹措和使用过程。（3）政府预算决算：财政预算执行的总结。反映了政府活动的范围、方向和政策。表现（1）预算级次设立、收支范围、预算职权划分和编制，都以宪法或预算法加以规定。（2）编制（行政机构）、审批（立法机构）、执行（行政机构）、审定（审计部门），整个过程都是在宪法、预算法和其他相关法律的规范下进行的。（3）审批生效后的政府预算非经法定程序，不得变动。2、政府预算是组织分配财政资金的重要工具政府组织分配财政资金的工具：税收、财政投资、财政补贴、政府预算内（最为重要的工具之一）（1）财政预算居于财政活动的“中枢”地位。（2）收入：通过税收、上缴利润、公债等方式参与国民收入的分配，把分散在各地区、各部门、各企业和个人的部分国民收入聚集起来。支出：在全社会进行分配，用于保证国家基本职能的实现和社会、经济文化建设需要，处处都可以看到政府预算的存在。3、政府预算是实现调控经济的重要杠杆（1）通过预算规模的变动及其平衡状况，有效地调节社会总供给和总需求的平衡。（2）通过调整政府预算支出结构来调节国民经济中各比例关系和经济结构。比例关系：消费性支出与积累性支出、生产性支出与非生产性支出、国民经济各部门支出比例关系。经济结构：优化投资结构、调整产业结构，促进生产要素的优化配置和经济效益提高。（3）公平社会分配。税收、财政补贴、救济，政府预算调节中央与地方、地区与地区、行业与行业之间的分配，使社会分配趋于公平合理。二、政府预算的产生与发展政府预算产生的原因分析1.政府预算产生的直接原因是经济斗争；2.政府预算产生的根本原因是资本主义的生产方式；3.政府预算发展的决定性原因是财政管理的需要；4.政府预算产生的必要条件是财政分配货币化。现代政府预算制度最早出现于英国。因为英国是资本主义发展最早，也是议会制度形成最早的国家。我国政府预算的建立与发展我国的政府预算在清朝末年才开始建立。当时预算形式虽然统一，但财政并未完全统一。并且这个预算编制的第二年（1911年）就发生了辛亥革命，清政府被推翻，所以仅有预算而无决算。北洋军阀和国民党政府都有政府预算。新中国的政府预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。财政部着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月，在中央人民政府第四次会议上，财政部作了关于1950年财政收支概算编制的报告，中央人民政府批准了这个预算草案。这标志着新中国政府预算的诞生。三、政府预算的组成政府预算的组成是指政府预算的组织结构。（一）纵向组成我国政府预算的纵向组成是根据国家政权结构和行政区划，按照统一领导、分级管理的原则建立的。我国政府预算由中央预算和地方预算组成，而地方预算由省（自治区、直辖市）预算，设区的市（自治州）预算、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）预算，乡（民族乡、镇）预算组成。（二）横向组成我国政府预算的横向组成是根据政府预算的组成体系和分类建立的，可分为总预算和单位预算。总预算是指各级政府全部的财政收支预算。单位预算是指各级政府所属的事业行政单位的财务收支预算。中央预算由中央各部门的单位预算组成，地方总预算由本级各部门单位预算和下级政府总预算组成。四、政府预算的原则政府预算原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是组织和管理政府预算的法律依据。（一）公开性（二）可靠性（三）完整性（四）统一性（五）年度性五、预算管理职权划分（一）各级人民代表大会及其常委会的职权1.各级人民代表大会的职权。2.各级人民代表大会常务委员会的职权。（二）各级人民政府职权（三）各级财政部门职权（四）各部门、各单位职权第二节政府预算的类型政府预算按其组织形式分为单式预算、复式预算；按其编制方法分为增量预算、零基预算；按其编制要求分为绩效预算和计划规划预算。一、单式预算和复式预算（一）单式预算（SingleBudget）指在预算年度内，将政府全部财政收入和支出汇集编入单一的总预算内而不区分各项或各组财政收支经济性质的一种预算组织形式。单式预算的优点表现为：能够从整体上反映一个预算年度内的政府财政收支情况，符合预算完整性的要求，整体性强；便于立法机关控制和监督预算，避免支出浪费，达到减轻公众财政负担的目的；有利于社会公众理解、监督政府活动的范围和方向，掌握政府预算的全貌。单式预算的缺点表现为：随着政府职能的日益扩展，单式预算不能满足对政府财政收支进行经济分析和宏观调控的需要；在政府投资领域，不能充分反映预算资金的成本、费用及效益；随着政府财政信用的扩大，难以了解政府财政活动的真实情况，不利于管理财政信用资金。理论依据：古典经济学派理论。（二）复式预算（DoubleBudget）指对一国政府在一个财政年度内的各项财政收支，按其经济性质划分为两个或两个以上的部分，编制成两个或两个以上预算的预算组织形式。复式预算的基本特征：一是将复式预算一般分为经常预算和资本预算。二是各个部分各以特定的收入来源对应相应的支出，并且各自平衡。借鉴国外实行复式预算的经验，要尽快建立起符合我国国情的复式预算制度1.政府公共预算。2.国有资本预算。3.社会保障预算。4.财政投融资预算。理论依据：凯恩斯主义产生。二、增量预算和零基预算（一）增量预算是在上期预算年度的基础上，根据当年预算、计划和任务的要求以及各项因素的变化，有增有减地进行预算编制的方法，也就是一种打折扣，按比例增减预算的方法。1.采用增量预算法编制的预算不够切合实际。2.采用增量预算法编制的预算与讲求效益原则相违背。3.采用增量预算法编制的预算，束缚了各个部门、单位和个人的创造性和积极性。4.采用增量预算法编制预算，影响预算审批的及时性。（二）零基预算（Zero-BaseBudgeting）零基预算法是在编制每一个预算年度的预算时，撇开上年的数据，考虑每项预算的必要性和可行性，以零为起点，计算每项预算的数额多少。1.采用零基预算法编制的预算具有合理性和有效性。2.采用零基预算法，可以缓解财政收支矛盾。3.零基预算法的实施，可强化预算约束力，便于预算监督。4.采用零基预算法是加强预算管理的客观要求。三、绩效预算和计划规划预算（一）绩效预算（PerformanceBudget）绩效预算就是以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制和管理的预算方法。理论依据是“成本—效益分析法”绩效预算包括政府事务的项目和活动的类别、绩效量度和绩效报告三个要素。（二）计划规划预算（Planning-programming-Budgetsystem）在绩效预算的基础上，依据政府确定的目标，着重按项目安排和运用定量分析方法编制的预算。计划规划预算包括政策管理、资源管理和计划管理三个层次。第三节政府预算的编制、执行及决算一、政府预算收支的分类二、政府预算的编制三、政府预算的执行四、政府决算一、政府预算收支的分类（一）政府预算收支分类原则1.正确反映政府经济活动的范围和方向。2.体现归口管理的原则。3.与国民经济和社会发展计划指标体系相适应。4.满足预算管理需要，适当简化，相对稳定。5.要根据经济发展变化的情况及时修订和补充。（二）政府预算收支分类的内容政府预算收支科目是预算收支分类的具体表现，按其编制内容可分为收入科目和支出科目，按其所含范围的大小，分为类、款、项、目四级。预算收支科目之间的关系是，前者是后者的概括和总结，后者是前者的详细分类和补充。政府预算收支科目分为：一般预算收支科目、基金预算收支科目、债务预算收支科目三部分。二、政府预算的编制（一）预算编制的原则贯彻国家路线、方针、政策；正确处理政府预算与国民经济和社会发展计划的关系；坚持量力而行、收支平衡；正确处理积累与消费的关系。（二）预算编制的准备工作首先，对本年预算执行情况进行预计和分析；其次，拟定下年度预算收支指标；第三，颁发编制政府预算收支科目；第四，修订预算科目和预算表格。（三）预算收支测算的方法和内容预算收支测算的基本方法有：基数法、系数法、比例法、定额法、综合法。预算收入测算的内容包括：工商税收、关税、农业税收、资源税、企业所得税、国有资产经营收益等。预算支出测算的内容包括：基建支出、文教支出、行政管理支出、国防支出、财政补贴等。三、政府预算的执行（一）预算执行的内容政府预算执行的内容为各级预算执行机关对预算收入、预算支出和预算平衡的组织工作。（二）预算执行的机构政府预算的执行机构是国务院和地方各级人民政府。具体执行机构是财政部和地方各级财政机关。各级主管部门负责执行本部门的单位预算和财务收支计划。（三）预算收支的管理预算收入的缴库方式应遵守方便缴款、及时入库、符合企业财务管理体制和核算体制原则，缴库的方式有直接缴库和集中缴库。政府预算的拨款应坚持按预算拨款、按进度拨款、按用途拨款、按级次拨款的原则。（四）预算的调整预算调整是预算管理控制、调节经常使用的一种方式，调整方式包括：动用预备费、预算追加追减、预算支出科目流用、预算划转等。四、政府决算政府决算(FinalAccounting)是经法定程序审查批准的年度政府预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成，反映政府预算执行的过程及结果，是研究和修订国家财政经济政策的基本参考资料，是系统整理和积累财政统计资料的主要来源。（一）决算编制的准备工作1．拟定编报办法。2．组织年终收支清理。3．修订和颁发决算表格。（二）政府决算的编制方法1．单位决算编制方法。2．政府总决算的编制方法。3．中央总决算和地方总决算。（三）政府决算审查的内容包括：一是政策性审查。二是技术性审查。（四）政府决算的批准程序第四节预算外资金一、预算外资金的内容和特点二、预算外资金的发展演变三、预算外资金效应分析四、预算外资金的管理一、预算外资金的内容和特点（一）预算外资金的内容预算外资金(Extra-budgetaryRevenue)是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家的法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入政府预算管理的各种财政性资金。1．法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；2．国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费；3．国务院以及财政部审批建立的基金，附加收入等；4．主管部门从所属单位集中的上缴资金；5．用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；6．其他未纳入预算管理的财政性资金。（二）预算外资金的特点1、财政性2、资金使用方向的专用性3、资金征用方式的分散性4、资金存在方式具有依托性5、管理方式具有自主性6、资金属性具有分离性二、预算外资金的发展演变（一）经济体制改革之前的预算外资金（二）经济体制改革以来的预算外资金三、预算外资金效应分析（一）预算外资金的正面效应1、调动各方积极性，保证专项事业发展，减轻国家预算负担。2、使成本收益内在化，提高效率。3、取得政府收入，促使政府为公众负责。（二）预算外资金的负面效应1、扰乱了国民经济秩序，导致资源浪费和低效率配置。2、削弱了国家财力，影响了国家宏观调控能力。3、成为滋生腐败的“温床”，是导致分配不公的一个重要原因。4、加重了企业的负担，不利于企业公平竞争。

四、预算外资金的管理（一）划清预算内资金和预算外资金的界限（二）将政府基金(收费)纳入财政预算管理（三）实行规范化管理（四）加强监督检查第四节政府预算管理制度改革一、部门预算改革二、国库管理制度改革三、政府采购制度改革一、部门预算改革（一）部门预算改革的必要性（二）部门预算编制的内容（三）部门预算的编制程序（四）部门预算的编制方法（一）部门预算改革的必要性部门预算是一种与市场经济体制相适应的预算编制方法，是由政府各部门编制、经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。部门预算具有完整性、精细性、综合性、统一性等特征。实行部门预算有利于预算编制的统一性、有利于维护预算的严肃性，有利于预算管理的规范化，有利于预算编制的细化。（二）部门预算编制的内容部门预算主要包括一般预算和基金预算。一般预算收入主要是指部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。（三）部门预算的编制程序部门预算实行“两上两下”的编制方法。“一上”，由部门编制预算建议数上报财政部门。“一下”，财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后，下达预算控制或预算指标。“二上”，部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门。“二下”，财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算实行“两上两下”的预算编制和审批程序，有利于提高单位预算的科学性和准确性，可使财政部门与行政单位相互交流信息沟通情况，使预算更加符合单位实际情况，以保证预算执行的严肃性。（四）部门预算的编制方法1．部门收入预算的编制收入预算的编制包括部门的非税收入和下一年度收入增减变动因素，测算下一年度取得的各项收入来源。收入预算要按收入类别逐项测算，编制。其中，部门自行组织的行政性收费和预算外收入以及部门其他收入，要列明具体的单位和项目。2．部门支出预算的编制（1）基本支出预算按标准的定员定额编制。（2）专项支出按项目预算编制。二、国库管理制度改革（一）国库管理制度改革的必要性（二）国库单一账户体系的内容（三）规范收支缴拨方式（四）财政资金的基本运行程序（一）国库管理制度改革的必要性1.分散缴拨方式造成重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督；2.财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；3.收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生；4.支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。（二）国库单一账户体系的内容1．财政部门在人行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。2．财政部门按资金使用性质在商行开设零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。在商行为预算单位开设零余额账户。3．财政部门在商行开设预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。按收入和支出设置分类账。4．经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。（三）规范收支缴拨方式

1．收缴方式直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。2．支拨方式财政直接支付，由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位账户。财政授权支付，预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。（四）财政资金的基本运行程序1．收入的收纳、报解程序2、支出的拨付程序三、政府采购制度改革（一）政府采购的意义（二）政府采购的特点（三）政府采购的组织模式（四）公开招标采购程序（一）政府采购的意义政府采购(GovernmentProcurement)，亦称公共采购(PublicProcurement)，是指各级政府及其所属实体为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务