【程序性行政行为探析综述6000字】

程序性行政行为分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u19300第一节程序性行政行为的内涵 129154一、程序性行政行为的学理概念 124634二、程序性行政行为的特征 23564三、程序性行政行为的法律属性 223第二节程序性行政行为与其他相关概念的关系 418308一、程序性行政行为与多阶段行政行为 410334二、程序性行政行为与过程性行为 528061三、程序性行政行为与内部行政行为 632493第三节程序性行政行为可诉性的法规范依据 67811一、域外法律对程序性行政行为可诉性的规定 68480二、我国行政诉讼法及司法解释对程序性行政行为可诉性的规定 7第一节程序性行政行为的内涵一、程序性行政行为的学理概念从既有法律规范来看，并没有对程序性行政行为下完整的定义，通过检索发现，只有在2016年9月最高院公布的第69号指导案例和2018年10月发布的规范性文件附带审查案例中见到关于“程序性行政行为”的表述。由于当前法律条文并没有专门针对程序性行政行为定义之判断，法院在司法实践中的判断也大都结合其准备性、中间性、依附性等特征进行判断，反推其属于程序性行政行为，因此，通过概念着手，从基本概念出发，从而深入理解其本质，进而为后续厘清其可诉性的标准奠定基础。何为程序性行政行为？尚无统一见解，学界主要存在四种观点：第一种观点从对比的角度出发，将其与实体性行政行为相比较，认为它们是同一个问题的两个方面，是一体两面的关系，两者相辅相成，共同推动行政行为在含义上的延伸和发展，其中程序性行政行为属于次要地位，仅发挥着辅助生效的作用，是一种准备行为。第二种观点认为行政机关作出的行政行为是一种决定或命令，是基于前期事实调查后所作出的一个最终处理，其中的程序行政行为并非独立存在，其只是行政行为合法性所考量的一个因素。第三种观点认为由法律对程序性行政行为进行设定，通过这种严格设定来规范行政机关依法用权，是最终决定作出前的方式、步骤，间接影响行政法律关系，无法直接触发法律效果。此观点较为清晰的揭示了程序性行政行为的概念，并指出其存在的目的及其对法律关系的影响方式。第四种观点从行政行为的概念出发，行政行为是行政机关行使行政职权作出的行为，照此逻辑，程序性行政行为也可纳入。此种观点并没有明确程序性行政行为的内涵。本文认为第三种观点更具有合理性，其从内涵出发，通过将职权、内容等要素进行剥离，发掘程序性行政行为背后的真正特质在于不直接产生法律效果，对整体概念要素的剥离与分析较为透彻。二、程序性行政行为的特征尽管上述几种观点对程序性行政行为概念的描述都不尽相同，但基本揭示出了程序性行政行为所具有的一些基本特征：法定性。行政活动中的行为多种多样，并非所有行为都是程序性行政行为，还存在大量的不具备法律效果的事实行为，这些事实行为与程序性行政行为互相交融，共同存在，一起构成完整的行动活动阶段。程序性行政行为是由法律设定并且调整的行为，具有法定性。实施主体的特定性。就程序性行政行为的实施主体来说，可作出该行为的主体只能是行政主体，不能是其他主体，其他组织和个人均无权作出程序性行政行为。程序性行政行为主体的特定性也决定了其行政性的特征。内容上的预备性与辅助性。预备性与辅助性是指程序性行政行为在内容上并非最终决定的内容，呈现出一定的过渡性色彩，它的作出是作出最终实体行为的必然阶段，一方面保证实体决定的合法性，另一方面为实体决定的顺利作出提供充分准备。对最终实体法律关系影响的间接性。从对法律关系的影响上来看，程序性行政行为仅仅是最终行为作出前的一个步骤，其本身法律效果辐射范围有限，对实体上的权利义务，往往不会产生直接的影响效力，一般通过间接引导，附加一定的程序，为最终实体行政行为的作出提供法律效果支持。三、程序性行政行为的法律属性（一）事实行为说一种观点认为程序性行政行为是事实行为，主要理由是行政行为作为一种法律行为，其内涵是行政机关可依照意思表示直接产生法律效果，而反观程序性行政行为，它并没有这些特征，因此属于事实行为。王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第132页。王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第132页。周佑勇：《行政行为构成论》，武汉大学出版社2002年版，第66页。王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第131页。（二）准行政行为说另一种观点认为程序性行政行为应当属于准行政行为，准行政行为是行政主体的非意思表示而以观念表示并依法产生其行政法效果的行为。涂怀莹：《行政法专题研究》，五南图书出版公司1998年版，第1涂怀莹：《行政法专题研究》，五南图书出版公司1998年版，第15页。皮宗泰、王彦：《准行政行为研究》，《行政法学研究》2004年第1期。但是，单纯的将程序性行政行为列入准行政行为也会存在一些问题，以行政机关作出的通知行为为例，如果通知中包括处理内容的存在，此时通知便不是程序性行政行为，而是摇身一变成为独立的行政行为，与仅仅是观念表示性质的准行政行为明显不同。因此，不能按照准行政行为与程序性行政行为在某些特征上相似就得出，程序性行政行为属于准行政行为的结论，这一观点必然要受到质疑。（三）分类型动态考察程序性行政行为的法律属性对于行政行为的分类，主要有“两分法”和“三分法”，“两分法”是将行政行为分为法律行为和事实行为，“三分法”是将行政行为分为法律行为、准行政行为和事实行为。不论“两分法”还是“三分法”，都是针对实体性行政行为来进行划分的，由于程序性行政行为与实体性行政行为是相对应的概念，能否直接将针对实体性行政行为的划分方法应用到程序性行政行为的划分上不无疑问，还进一步将其认定为事实行为或准行政行为必然会带来更大的争议。笔者认为，任何一个行政行为的作出，会经历一系列的复杂过程，各个过程中的每个步骤构成完整的行政活动，既有的行政法律规范对不同种类行政活动的规范强度、规制取向、相对人的救济途径均有所不同，对于程序性行政行为的法律属性不应当一刀切、片面的下结论，需要结合程序性行政行为的具体类型、情境、场合，动态的作出考察，在此基础之上，我们在进行后续的认定与法律规制上便会更加清晰高效。第二节程序性行政行为与其他相关概念的关系在行政活动的进行过程中，行政机关行使职权时，往往会作出多种行为，这些行为在称谓上、形式上、内容上都具有很大的相似性，易造成混淆，因此，将其与其他相关概念进行简要辨析实属必要。一、程序性行政行为与多阶段行政行为多阶段行政行为的典型特征是其顺利形成、实施并非某一个机关即可完成，还需要其他行政机关共同实施并且表明意见。刘行：《行政程序中间行为可诉性标准探讨——结合最高法院第69号指导案例的分析》，《行政法学研究刘行：《行政程序中间行为可诉性标准探讨——结合最高法院第69号指导案例的分析》，《行政法学研究》2018年第2期。二、程序性行政行为与过程性行为随着行政法学研究的深入，以过程性视角来研究行政行为逐渐兴起，这使得行政过程更加清晰和有序，对实现行政经济和效率都有重要意义。柳砚涛,原浩洋：《过程性行为理论在行政审判中的应用——对全国首例“斑马线罚款案”的法理反思》，《北京行政学院学报柳砚涛,原浩洋：《过程性行为理论在行政审判中的应用——对全国首例“斑马线罚款案”的法理反思》，《北京行政学院学报》2017年第1期。朱维究,胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。笔者通过对司法实践中的案例进行梳理发现，地方法院并没有在裁判中严格区分程序性行政行为与过程性行为，但都以权利义务实际影响标准来进行衡量，作为可诉性的判断。第69号指导案例（即王明德案）中，法院采用的是程序性行政行为概念，而2018年颁布的《行诉司法解释》中规定的是过程性行为，即使表述不同，但其中反映的本质特征却并无太大差别。因此，可以总结出程序性行政行为与过程性行为的一些异同点。两者的相同之处在于：都是最终实体行为做出前的中间行为，具有预备性、前期准备性的特点，通常都不直接影响相对人的权利义务，没有明显的终局性，原则上不可诉，例外情形下具有可诉性。两者的不同之处在于：程序性行政行为强调的是它在整个行政行为中所处的地位，这种地位反映出来就是非独立性，依附于最终作出的实体行为，突出的是其与实体行为之间的关系，且程序性行为外延较小，常包含于过程性行为之中，而过程性行为强调的是行为本身的一种状态，即行为是运动的、动态的、发展的、它并没有直接反映自身的独立与否以及与最终实体行为间的关系，其外延相较于程序性行政行为而言更大。三、程序性行政行为与内部行政行为从既有的行政法律规范来看，都没有对内部行政行为作出明确的定义。因此，从严格意义上来说，内部行政行为并不是一个法律上的概念，它是学界针对其表现出来的特征进行的提炼与概括。内部行政行为具有三个特征：一是主体的内部性，二是内容的内部性，三是法律效果的内部性，由于主体的内部性和内容的内部性，使得内部行政行为的法律效果也只及于行政机关内部，是对整个内部行政管理权利的行使，不会影响外部相对人的权利义务。就程序性行政行为与内部行政行为的相同之处而言，对相对人而言，一般情况下都不直接影响其权利义务，不属于可诉性范畴。但例外情形下，程序性行政行为也存在超脱最终实体行为的可能进而影响相对人权利义务，内部行政行为也会因外化而具有可诉性。李永超：《揭穿内部行政行为之面纱——基于司法实践中“外化”之表达的一种解释框架李永超：《揭穿内部行政行为之面纱——基于司法实践中“外化”之表达的一种解释框架》，《行政法学研究》2012年第4期。第三节程序性行政行为可诉性的法规范依据一、域外法律对程序性行政行为可诉性的规定关于程序性行政行为可诉与否的问题，学界几乎一致认为程序性行政原则上不具有可诉性，例外情况下可诉。从比较的视野来看，部分域外国家、还有我国台湾地区也遵循着这一原则，不可诉是通常情况。德国《行政法院法》中就有专门的规定，相对人在主张针对程序权利的救济时，只能一并与实体权利提出，不能单独主张。德国法中这一规定说明相对人原则上不能要求行政机关遵守程序要求，只能通过抨击整体的最终决定来进行反击。[德]胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第391页。台湾地区的《行政程序法》中也有类似的规定，规定相对人不服行政机关行政程序中所做的决定或处理时，近得于对实体决定声明不服时一并声明之。此规则设计的缘由在于避免行政相对人动辄不服行政机关程序决定，阻断行政程序继续进行，从而使行政机关与司法机关的压力都能得到减轻。[德]胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第391页。日本法虽然没有法条明确规定，但认为“若法律效果的发生需借助一系列行为，允许随意针对程序进行起诉，那么会对行政权行使带来干扰。因此，原告原则上只能在最终行为全部作出后，效力完全凸显时才能起诉。[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第14页。由上可知，域外法律关于程序性行政行为可诉性的规定基本在“原则上可诉，例外不可诉”的框架下展开，立法者也认识到对于实践中出现的纷繁复杂的程序性行政行为，如果不予以回应，仅凭司法机关所认为的该类行为不可诉，必然会导致相对人合法权益受损，因此，立法者也在立法中通过一些例外条款进行回应，当这些程序性行政行为符合例外条款规定的情形时，此时认定其具有可诉性的基础，纳入可诉性的范畴。[德]胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第391页。[德]胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第391页。[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第14页。二、我国行政诉讼法及司法解释对程序性行政行为可诉性的规定以时间为主线，通过对既有司法解释的梳理，可发现最高院一直通过发布司法解释的方式，来对程序性行政行为可诉性问题进行直接或间接的回应，为地方法院审理类似案件时提供参考。2009年12月，最高院发布了审理行政许可案件的司法解释，其中就规定了行政许可过程中行政机关作出的补充材料告知行为等不属于法院受案范围。《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，第三条规定了“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，第三条规定了“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”2011年7月29日，最高院又进一步表态，以政府信息公开为突破口，其中第二条规定了当相对人起诉行政机关作出的补充材料告知行为，不属于法院受理范围。本次规定旨在进一步将政府信息公开案件中典型的程序性行政行为案件排除的司法审查之外，此类行为一般不会直接影响相对人权利义务。2017年8月31日，最高院针对实践中相对