4第四节-西方国家公务员制度演变

第四节西方公务员制度发展与演变演变一、西方公务员制度发展阶段（一）君主专制－国王恩赐制（二）资产阶级权贵－个人恩赐制（三）政党政治－政党分肥制（四）现代公务员制度（一）君主专制－国王恩赐制官吏是君主的奴仆，一朝天子一朝臣。英国：十四世纪末，CrownServant－CivilServant：专职文官；国王的奴仆。法国：Intendant，监察官；16世纪，中央集权国家；亨利四世，随军监察官、驻省官吏。德国：17世纪中叶，君主将军队官吏制度运用于政府，枢密院演变为行政机关，形成德国文官阶层。（二）资产阶级权贵－个人恩赐制

政府官职成为个人恩赐品，“一人升天，仙及鸡犬”英国（1688－1854）：1688年革命，君主立宪，国王、议会、枢密院共同控制官员任免，买官卖官美国（1776－1829）：绅士政府；私人“裙带关系”法国（1789－1889）。德国：普法战争后数十年，个人恩赐制。（三）政党政治－政党分肥制政党将官吏作为战利品，合法、正当地公开分赃。“胜者为王，败者为寇”；“有难同当，有福同享”。美国（1829－1883）：杰克逊，1829年上台；加斐尔德，1881年7月2日被暗杀

。法国：第三共和国时期（1870－1940），开始进入政党分赃制，行政官员和国会议员勾结。（四）现代公务员制度英国：1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》，即《诺斯科特－杜维廉报告》美国：1883年，《调整和改革美国文官制度的法律》，即《彭德尔顿法》二、英国公务员制度发展演变（一）探索阶段：1688-1853（二）初创阶段：1854-1967（三）改革与完善阶段：1968-（一）探索阶段：1688年-1853年1688年，君主立宪制；政党分赃制；1701年，《王位继承法》；1805年，英国财政部常务次官；1832年《英国议会改革法》；1833年，考试补缺，择优录用。1853年，麦考莱为首的3人委员会，《麦考莱调查报告》－通才教育，择优录取。（二）初创阶段：1854年-1967年诺斯科特－杜维廉报告枢密院令：1855、1870调查委员会：1875泼莱藩委员会；1886理德利委员会；1918格莱斯顿委员会。★诺斯科特－杜维廉报告1853年，首相委派；1854年报告—在英国做官的都是碌碌无为之流。四项改革建议:1.将政府的行政事务分为智力工作和例行/机械工作：前者为行政管理和政治性职务，考任（大学）；后者为例行性职务；2.初任人员应该按规定年龄从学校毕业，通过竞争性考试表明具有通才智力后择优录用（1870年）。3、对各部人员统一管理，互相转调和提升。1919，文官全国一体化；4.实行功绩制。官员提升基于工作成绩而非资历。高级文官职位的提升，以上级年终考核为依据。低级事务人员提升以年资为依据。★枢密院令1855年，《关于录用王国政府文官的枢密院令》：成立文官事务委员会，审查初任的低级文官资格；1870年，第二个枢密院令：除外交、内政两部外，其他各部的空缺职位应由通过公开竞争考试的合格者担任，否则无权享受退休金待遇。★泼莱藩委员会1875，调查文官录用、晋升、等级结构——第一等级人员过多，一些简单事务也由第一等级人员担任，人浮于事；临时抄写人员管理不规范。1876，政府枢密院令——裁减第一等级人员数量；将第二等级人员划分为成年级和学童级；设置抄写级，按件计酬。★理德利委员会1886年至1890年，旨在调查文官等级结构：原文官两大类过于简单，界限模糊。建议：改组第一等级和第二等级的划分办法；提高第一等级人员标准，限制其数量；在第一等级和第二等级内部又划分3个级别★

格莱斯顿委员会1918，文官等级结构。建议：行政级（原第一等级）/一等文书级/二等文书级/女文书级/速记打字级。1920年，文官分为行政级、执行级、办事员级、助理文书级；（三）改革与完善阶段：1968年至今

1968-《富尔顿报告》；1988-《下一步行动方案》；1995年《英国公务员管理法》；布莱尔－政府现代化；2012,《公务员改革计划》：打造一支更灵敏、更快速、更注重结果和有更多能力的公务员队伍。★富尔顿报告文官制度六缺陷:1.行政人员博而不专；2.分类等级制度影响人尽其材；3.政府部门专家太少，作用有限；4.文官与社会交往和接触太少；5.缺乏职业训练；6.下级官员缺乏创造性，过分依赖上级。建议：1.成立文官事务部。2.促使通才型文官向专才型文官转变。3.改变招聘对象的知识结构条件，强调专业技术条件。4.成立文官学院，统一文官培训体系。5.建立统一的职级结构。6.建立开放的文官交流机制。7.限制高级文官权力。8.增加行政管理透明度。★下一步行动方案1988-《改进政府管理：下一步行动方案》。政府问题：1.绝大多数（95%）文官从事的工作性质是向公众提供服务，但现有管理体制不是按照这一需要设计的；高级文官缺乏提供服务的经验和管理技能；2.部长的工作负荷超过了其个人能力；高级文官向部长负责，忽视内部管理工作；3.对各部的控制集中在预算和人事上，忽视部门绩效和工作实际结果；4.公务员队伍庞大、多样化，统一的录用体制、工资级别、考核标准与此相背离。改革对策：执行机构（高级执行官）。★

1995年英国公务员管理法录用；政府部门的机会均等；工作健康和安全；行为和纪律；公务员行为规范；高级公务员；管理和发展；薪金和津贴；开支；工作时间、假日和出勤；职员迁居和调遣；离开公务员队伍；公费法律辩护和援助等。★布莱尔－政府现代化布莱尔政府上台后，发起“政府现代化”运动，推动公务员制度改革。2002年布莱尔首相领导“递送与改革”计划：公务员制度改革的目的是在维护它的核心价值的同时改善现代社会中的公共服务绩效。2004年2月，公务员制度改革会议在伦敦港区的ExCeL中心，发布题为《公务员制度改革：服务递送与价值维护》(CivilServiceReform:DeliveryandValues)。2012年6月,《公务员改革计划》,打造更灵敏、更快速、更注重结果和有更多能力的公务员队伍。三、美国公务员制度演变（一）探索阶段：1787年-1882年（二）初创阶段：1883年-1977年（三）改革与完善阶段：1978年至今（一）探索阶段：1787年-1882年1787年，宪法确立三权分立制和总统负责制。

1789-1882年：前功绩制（绅士政府、政党分赃制-杰克逊）。1853年、1855年，国会通过改革官制的法案，设全国考试委员会，通过公开竞争性考试选拔官员，加强公务员分类管理。1871年6月，文官事务委员会。1867年，国会委员会：考察吏治；官员任期法。1871年，国会授权总统颁布法令，规定初任公务员的年龄、身体、知识、能力和品德等。1881-7-2，加斐尔德。（二）初创阶段彭德尔顿法案：1.公开、竞争性考试：职位开放；考试内容实用性；考试纪律；试用期；2.相对的职业保障：凡通过文官考试而被录用的人员，不得因政治原因被随意免除公职。3.文职人员保持“政治中立”，禁止任何人采取政治行为。4.实行功绩制；功绩晋升；5.文官委员会：政治中立；3人组成；不得有两人以上来自同一党派；非政治化，独立于行政部门和国会；职位常任并有职业保障。1920《公务员退休法》；1923《联邦政府职位分类法》；1945《联邦政府雇员工资法条例》；1950《工作考绩法》。

（三）改革与完善阶段1978-文官制度改革法1978年－1993变革1993年－2000变革2001年至今★文官制度改革法1978年。核心：按工作绩效付酬的功绩制，以提高政府工作质量和效率；注重利用报酬来鼓励政府雇员的工作积极性；保护揭发政府缺点和弊端者。1.撤销文官事务委员会，设联邦人事管理署（OfficeofPersonalManagement）、功绩制保护委员会（MeritSystemProtectionBoard）、联邦劳雇关系局。2.坚持功绩制：文官人员招聘，实行公开竞争性考试；文官录用与晋升，坚持公开合理原则；同工同酬，工资保持行业平衡，对工作成绩优异者适当奖励；注重文官的职业道德修养；文官工作应注重绩效与效率；文官续任、解聘、晋级，以工作业绩好坏为依据；文官享有职业培训权利，以提升管理水平；文官应保持政治中立，不能利用职权为政党政治服务；保护进行正当揭发的公职人员，使之免受打击报复。文官制度改革法<续>3.绩效考核制：与培训/奖惩/升降/调配/开除等挂钩；考核的关键内容和工作绩效标准。4.中高层公务员绩效工资：基本工资、可变工资。5.高级行政职位（SES：SeniorExecutiveService）。卡特政府在联邦政府中共设置9200个高级行政职位，实行绩效考核、绩效工资制。6.扩大政府部门用人自主权，授权;7.增加拟录用候选人的人数，－;8.减少退伍军人的优待范围;9.明确规定禁止官员采取的人事措施（12条）;10.确认公职人员组织工会的权利;11.修订处分程序和申诉程序.★

1978年－1993变革1.总统实习生项目：研究生进联邦政府。2.弹性工作时间；家庭友好：家庭＋工作。3.人事管理新途径的实验工程。4.绩效管理与奖赏制度（1984）；政府绩效与结果法案（1994）。5.改革联邦雇员退休制度（1987年），6.联邦雇员薪酬比较法。★

1993年－2000变革“重塑政府”－重塑人力资源管理——1.灵活、回应性雇用制度；2.改革一般职分类与薪酬制度；3.授权机构为改进绩效而开发项目；4.授权机构为改进绩效而开发激励性奖励与奖金制度；5.明确培训的目的在于改进绩效；6.向雇员提供更多的“家庭－友好工作场所项目”；7.改进为雇员安排工作场所的程序；8.改进平等雇用机会目标和成果的责任；9.改进机构内合作和进行人力资源交叉培训；10.发挥高级公务员在文化变革中的关键作用；11.通过功能与信息自动化废除过多的红头文件；12.建立有效的工作－管理伙伴关系；13.通过激励措施鼓励自愿离职；14.加强从制度上解决低效率问题。★

2001年至今2001年，小布什－总统管理议题，人力资本战略。四项原则：维护基本理念；实现最大弹性；利用规模效益；确保合作与协调。2004年，美国联邦人事管理署颁发《人力资本评估与职责框架》

。2010年12月，《政府绩效与结果法案修正案》；2017年3月,特朗普签署《重组行政部门全面计划》,削减政府规模与开支。四、日本公务员制度发展与演变

（一）探索阶段：1868年-1946年（二）初创阶段：1947年-1979年（三）改革和完善阶段：1980年至今（一）探索阶段1868年，明治维新，资产阶级君主立宪制政体。1885年，《官吏纲要》，竞争性考试。《高阶官员官阶薪俸令》、《官吏服务规律》、《文官预备考试与见习规则》、《文官任用令》、《文官分限令》、《文官惩戒令》。1913年，枢密院令：内阁首相能任命政府各部次官以及参事官以上级别的高级官员，不能常任；一般公务员竞争性考试，职务常任。1941年，《管制新体制确立纲要》-战时管制。

（二）初创阶段1946年1月，美国爱斯曼提出《日本公务员制度改革备忘录》；胡佛人事行政顾问团。1947年，《日本国家公务员法》；1948年修订：，恢复胡佛代表团拟定的草案中的部分内容：（1）人事院；（2）扩大公开竞争性考试录用的一般职公务员范围。（3）限制公务员的政治权利。（4）“劝告制度。1950年，《地方公务员法》、《公务员职阶法》、《关于一般职职员工资的法律》。1964年，《关于行政改革的意见》，公务员定员管理。1969年，《行政机构职员定员法》；1979年《总定员法》。

（三）改革和完善阶段1980年-行政改革元年。1983年，《新行政改革大纲》：一是依据《总定员法》，继续裁减冗员。二是在人事院内设事务总局，内设行政管理局等5个委员会；各省厅设立人事管理委员会。三是技术勤杂类的一般职公务员自1984年起实施私人代理，不再增加定员。四是自1985年起，实行公务员退休“定年制度。五是改革晋升制度。5:1。六是推广电子政府。2001年《公务员制度改革大纲》：一是理顺公务员管理机构的关系。二是改革年功序列制，实施能力和绩效为本的等级制度。三是通过改革公务员录用考试制度、构建开放型任用机制、扩大女性公务员的比例等措施。四是规范公务员再就业。五是增强行政组织的灵活性。

改革和完善阶段<续>2008年6月《国家公务员制度改革基本法》,实施一元化管理,建立自主性雇佣关系制度。2013年11月,《国家公务员制度改革关联法》,并于2014年４月在参议院通过;按照该法,包括事务次官、部长等在内的中央官员与干部的人事工作由内阁统管;新设内阁人事局。2016年3月,内阁人事局公布《平成28年度人事管理运营方针》。五、当代西方国家公务员制度特点

1.注重公务员管理法制建设；2.坚持公开、平等、竞争、择优原则；3.两官分途，政治中立