社保供款比例争议评析-兼论双层社保建设方向

社保供款比例争议评析兼论双层社保建设方向

一前言回归前，当时的澳葡政府为了完善澳门的社会保障机制，在1990年成立社会保障基金（简称“社保基金”），并以社会保险为在职人士提供多方面的社会保障，因此社保基金负责处理市民的供款、待遇和基金的投资运作。当时雇主与雇员每月的供款额度分别为20元和10元，即雇主与雇员的供款比例为2∶1。值得留意的是社会保障制度于创始期间，政府都会进行较多的补贴，从而提升该制度的覆盖率，并于1998年第一次进行供款额度的调整，将雇主每月供款增至30元，雇员供款则增至15元，直到2017年1月1日才将雇主和雇员的供款分别增至60元和30元，而雇主与雇员的供款比例仍维持2∶1。养老金却因应市民实际需要，从开始时的每月300元调升至现在的3450元，可见由刚成立时至现在的供款金额增幅便有2倍，但养老金的增幅却有10倍，这便造成日益严重的财政压力[1]。以2015年度社保基金收入为例（参见图1），雇主和雇员合共供款总金额只是占社保基金总收入的约1%，政府财政补贴（包括特区预算转移、博彩拨款和百分之一的共同分享收入）占去社保基金收入的超过90%[2]。因此有学者认为社保基金的供款金额只是属于“象征性”供款，社保基金运作已偏离社会保险的运作[3]。应知澳门经济是微型及开放型经济体系，加上澳门产业过于单一，博彩业容易受经济周期波动的影响。一方面，受2008年全球金融危机影响，澳门博彩税收收入增长率下降，地区生产总值增长率也因此下降至3.4%和1.7%；另一方面，来自周边地区日益加剧的竞争，导致未来收入存在逐渐放缓的可能性。因此，有学者认为社保基金的不稳定财政收入便会对社保基金发展带来不确定性[4]。图12015年度社会保障基金收入分布针对社保基金的现状，2008年澳门特区政府以世界银行多层养老保障体系为参考蓝本，提出建立双层式社会保障制度的构想。第一层社会保障制度（即现在的社保基金）的目标是优化收入来源，当中包括2010年引入外地雇员招聘费用，在2013年将博彩拨款比例由60%提升至75%，推广粤澳可携式养老保障[5]，以及于2017年1月1日提升市民供款金额[6]。在第二层中央公积金制度方面，2009年颁布第31/2009号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》以展开规范政府拨款的工作。2012年第14/2012号法律《公积金个人账户》生效以建立包含雇主及雇员供款的非强制中央公积金制度，逐步推进双层式社会保障制度的实现。2013年的特区政府施政报告提出要建立长效机制，可持续地运营社会保障制度[7]。2014年4月，特区政府就《非强制性中央公积金制度》方案向社会进行为期60日的公开咨询，方案建议向职业性储蓄方向发展。《非强制性中央公积金制度》法律草案于2016年6月21日获立法会一般性通过，雇员及雇主共同供款计划的每月最少供款额均为雇员当月基本工资的百分之五[8]。由此可见，第二层的雇主和雇员的供款比例为1∶1。尽管澳门社会保障体系改革有明确的方向，但是也引起不少的争议，特别是社保基金的供款比例[9]。普遍来看，资方希望可以把社保基金的供款比例调整至1∶1[10]，但是劳方却希望可以维持现行比例[11]，而学者提出供款应该与工资挂钩[12]。因此本文便从相关概念说明社会保险及其供款原则，用已发展国家经验为案例，再配合澳门的电话调查结果进行探讨，从而提出相关建议。二文献回顾本文从效率与公平角度探讨澳门社会保障体系供款改革[13]，即先参考世界银行的多支柱退休保障模式，然后讨论各供款模式的利弊，最后建构出改革养老体系意见的框架，以作进一步研究和分析。（一）多支柱退休保障模式退休保障体系并不只是针对老年人口，而是全体市民都需要面对的问题。根据生命周期学说（LifeCycleHypothesis），不同年龄层在养老保障体系中处于不同状态，长者较多是处于消费时期（DissavingPeriod），年轻人和中壮年人士尽管都是处于储蓄期（SavingPeriod），但年轻人有较长时间去准备退休，所以他们会追求较高回报但较高风险的投资渠道，反之中壮年人士却会追求较低回报和较低风险的投资渠道，这不同状态便会涉及效率考虑。同时，长者都较容易面对贫穷问题，政府在处理这问题时便需要从公平角度考虑。可见各利益相关者对养老保障的考虑各有不同，因此世界银行建议各地政府以多层支柱保障模式构建养老金制度。不同的保障层次各具功能，现时世界各地的养老金制度无不参考世界银行在1994年和2005年建议的三条及五条支柱模式[14]，后一种模式是在前一种模式的基础上进行了改良。参见图2可知，两个模式中，共同点是较低层次的保障具有较高的公平性；较高层次的保障则具有较高的效率性。世界银行于1994年提出的第一层保障主要目的是处理贫穷以及收入再分配问题，而第二层强制性职业储蓄及第三层自愿保险和储蓄则基于效率的考虑。图2多支柱的退休保障体系若以现在澳门的养老保障体系来说明，澳门的最低维生指数可以看成第零条支柱，因为其指数是指出一般家庭最低用作维持生存水平的金额，如果有澳门家庭收入低于这水平，政府便须提供援助；敬老金和养老金制度则可以看成为第一条支柱，敬老金主要是由澳门特区政府社会工作局提供，而养老金则由社会保障基金提供，而两种体系共同提供的金额与最低维生指数相若，即这两个制度便可以提供基本养老生活；非强制性中央公积金户口制度可以看成第二条支柱，主要是补充第一条支柱不足之处。现在这三条支柱都需要政府扮演主导的角色，甚至政府投入于第二支柱的较第零和第一条支柱为低，甚至部分地区的政府直接让第二条支柱由市场运作。而余下的两条支柱，分别是个人储蓄（第三条支柱）和家庭支持（第四条支柱）。个人储蓄可以看成因应自身的养老计划需要而进行储蓄；而家庭支持则有类似“养儿防老”的传统观念，政府在这两条支柱中较难扮演主导角色，而较多地扮演引导角色，透过市场和民间社团来提供相关服务。（二）供款模式问题在大部分地区，社会救助的资金来源均为现收现付（PayAsYouGo），即主要由税收来支持，而税收方式都为累进性（Progressive），或收入越高则相关人士需要供款的比例便越高，而一般雇员入息较雇主而言更低，所以在供款比例上，雇员比雇主更低。任何一种养老金制度都要确定其财务机制和待遇方式，并且，财务模式与待遇模式之间是可以相互搭配的。下面对养老金财务模式与待遇模式的搭配方案进行具体分析。现收现付的待遇确定型。这是最典型的一种养老金模式，财务上采取现收现付制，待遇方面则采取待遇确定型。其养老金待遇或者是确定待遇（如北欧模式），或者是维持平均替代率水平（如德国模式）。在我国当前的养老保险体系中，城乡居民基础养老金和城镇职工基础养老金都属于该类型，其中前者属于确定待遇，后者属于定比例待遇。澳门社保基金也可以看成此一类，而供款模式是属于确定的。在建构这层保障初期，为了保持供款与待遇存在的关系而导致了“低供款低保障”的困境[15]，原因在于固定金额供款可看成累退性征税模式，即收入较低人士在该供款模式下负担会较重。及后澳门特区政府透过财务注资和社保基金收入来源调整来提升社保基金的待遇金额。然而，与此同时，潜在供款水平的提升，特别是澳门特区政府的财政状况能否维持理想状态便导致了劳资方对供款比例的争议。事实上，除了劳资争议外，该现象也会引发代际公平问题和行业间养老保障体系的补贴问题，较典型的例子是中国内地公务员的退休保障待遇安排。完全积累的缴费确定型。这也是一种较为经典的养老金模式，财务上采取完全积累制，待遇方面采取缴费确定型。其养老金待遇取决于个人的缴费水平和资金存储期间的投资回报率。从全球范围来看，智利是该模式的代表，该模式也是我国现行养老保险体系中，城乡居民个人账户制度和城镇职工个人账户制度的设计初衷。较为澳门市民所熟识的例子是香港的强积金安排，供款主要由雇员和雇主各以雇员薪金的5%进行供款，香港特区政府在强积金中只扮演监管者和政策制定者，而投资、信托和行政都交由市场进行，因此政府在此层保障中所承担的财政风险便变得有限，且在过去强积金改革中更倾向于效率的提升，例如引入“雇员自选安排”（俗称强积金半自由行）和“核心基金”的预设投资策略（DefaultInvestmentStrategy）等，从而让市民更容易选择合适的投资安排。除了以上两种较常见的安排外，还有现收现付的缴费确定型和完全积累的待遇确定型。现收现付的缴费确定型是采取现收现付制，即存在代际互助，但从待遇方式看，其养老金待遇则取决于个人缴费水平和记账利率，因而不具有群体之间的互助共济性。完全积累的待遇确定型则类近新加坡的中央公积金制度，是把平滑后的平均投资回报率作为固定的记账利率，实现了完全积累与待遇确定的结合。这两种安排显然较难定出劳资方的供款比例，但对未来社会保障体系改革会带来一定启示。（三）社会保障体系改革影响因素本文会从认知、态度和行为（即Knowledge，Attitude＆Practice）方面来看澳门市民对养老保障体系的改革意愿。认知是指对供款模式的了解，所引用模式有“不论收入高低的划一供款金额”“与待遇水平挂钩的划一供款比例”“按收入而定的阶梯式划一供款金额”“与收入挂钩的累进供款比例”“缴纳相等于月收入某个百分比的供款额”，而这些模式都是参考以上社会保障体系而来的。对现有供款模式改变的意愿则主要受传统孝道观念[16]和对现有澳门养老体系的评价的影响（主要由文献归纳而成，再经由研究小组进行因子分析，得出三个维度——整体社会保障体系的足够性、退休保障体系的持续性和社会保障体系的金融安排的认同感）。澳门的社团文化颇盛，因此社会网络会是重要影响因素，以陆斌社会网络量表（6项目）作相关变量[17]，加上被访者的社经背景，本研究便从四方面了解澳门市民意愿对养老保障改革的影响。三研究方法本文的研究方法主要采用案例分析和电话调查。案例分析以OECD检视澳门社会保障体系发展得失，而电话调查则了解澳门居民对现在养老保障体系的意见。（一）案例分析案例分析主要通过回顾OECD和世界银行今年关于社会保险和养老保障的报告，分析各国养老保险在供款率、雇主和雇员的供款比例方面的变化，总结世界各国养老保险的总体趋势，为澳门社会保障基金提供借鉴。（二）电话调查澳门社会保障现在处于深化相关改革初段，特别是以新公共管理学说进行改革，市民的意见便成为改革成败的关键，所以近期的电话调查结果或可有助于相关的改革思路。此部分先描述样本特征，因样本的社经背景会影响调查结果，跟着便以logistic回归分析法去分析影响养老保险缴费模式的因素，最后便以社会保障改革三方面进行描述性统计分析，而这三方面包括对供款机制、待遇机制和中央公积金的意见。1.问卷设计问卷设计主要由本研究小组商议及设计出来，问卷内容主要分成四部分：个人价值观（孝道），社会网络量度表，澳门社会保障制度的评价与未来变革取向，被访者社经背景。2.资料收集本研究在2015年6月进行电话问卷收集，本研究小组向澳门综合研究所租用“CATI调查室”来进行电话调查，而调查员则透过澳门社会保障学会及其友好团体招募及培训。期望可以透过电话调查获得更具代表性的样本，而所用的问卷以前测后再作调整的为准。3.统计分析平均值主要用于检视各项目的趋势和代表值，标准偏差则主要检视所使用数据的变化范围（Variation）。遗漏值则主要检视所选用的项目的合适程度，如果遗漏值高可能代表被访者不是很了解该项目，还可能导致选择性偏差。本研究小组以同意维持现在制度为基准，即被访者对现在制度表达为“稍微同意”“同意”“非常同意”为同意维持现在制度，其他选项（包括“一般”“稍微不同意”“不同意”“非常不同意”）为不同意维持现有制度。由于依变量只有两个选项，所以回归分析便以二元逻辑回归分析进行，而相关的自变量为文化价值观、社会网络以及社会保障体系评价等，据此分析对养老金领取年龄、缴费率、养老金支付等澳门社会保障制度改革重点的影响。其中，背景特征为年龄、性别、教育程度、家庭每月收入以及就业情况；文化价值观为孝道上的物质照顾、精神照顾、自身义务和权利；社会网络为家庭和朋友；社会保障体系评价为澳门社会保障可及性、养老金可持续性以及居民对澳门社会保障体系的认同感。四研究结果（一）世界其他国家养老保险供款率分析表1显示，从2012年至2014年，雇员和雇主的供款占工资比例都是有上升，但以雇主升幅较为显著，有约12%的升幅。但雇员占雇员和雇主的总供款比例却仍维持约45%的水平。但值得留意的是雇员占总供款比例跟雇员和雇主的总供款比例存在负相关性（NegativeCorrelation），2012年的数据所呈现的相关度为-0.202，2014年的数据所呈现的相关度为-0.392。可见在已发展国家的供款模式中，整体雇员与雇主供款比例越高，则雇主便要承担越高比例。表1OECD国家的养老金雇主和雇员供款比较（2012年和2014年）国家20122014雇员（%）雇主（%）雇员/总供款雇员（%）雇主（%）雇员/总供款匈牙利10.024.029.418.528.539.4意大利9.223.827.8智利28.81.096.611.21.290.7西班牙4.723.616.64.723.616.6捷克共和国6.521.523.26.521.523.2斯洛文尼亚15.58.963.515.58.963.7奥地利10.312.645.010.312.645.0芬兰5.217.728.4爱沙尼亚2.020.09.12.020.09.1希腊6.713.333.56.713.333.4土耳其9.011.045.09.011.045.0德国9.89.850.09.59.550.0波兰9.89.850.09.89.850.0瑞典7.011.438.07.011.438.0斯洛伐克共和国4.014.022.27.020.025.9荷兰17.90.0100.020.90.0100.0日本8.48.450.08.78.750.0法国6.89.940.79.811.546.1比利时7.58.945.8卢森堡8.08.050.08.08.050.0美国加拿大5.05.050.05.05.050.0瑞士4.94.950.011.914.644.9韩国4.54.550.04.54.550.0以色列9.315.837.0OECD348.412.644.4注：OECD的34个国家中，有部分国家没有显示出来，因为这些国家无单独的养老金供款或私人退休金供款，这些国家包括新西兰、冰岛、爱尔兰、挪威、葡萄牙、英国等。

%显示供款占工资比例。

资料来源：OECD，Pensionataglance2013①＆Pensionataglance2015②。

①PensionsataGlance2013：OECDandG20Indicators，OECDPublishing，Paris，http：///10.1787/pension_glance-2013-en.

②PensionsataGlance2015：OECDandG20Indicators，OECDPublishing，Paris，http：///10.1787/pension_glance-2015-en.|Excel下载表1OECD国家的养老金雇主和雇员供款比较（2012年和2014年）世界银行发展研究小组的报告显示，金融危机过后，目前世界上两种应对金融危机的社会保障策略分别为“利贫财政应对”（Pro-poorFiscalResponse）和“促进社会保障计划”（BetterSocialProgramInitiatives）[18]。在全球化背景下，各国政府不再对社会保障大包大揽，而是加强各种力量之间的合作，逐步形成多层次多支柱的社会保障体系。尤其在欧洲的一些福利国家，政府力量在社会保障中的占比在逐步降低，原先由政府独揽的保障模式正在向着政府、企业和个人分摊责任的方向过渡。具体而言，在开源节流的同时，欧洲国家普遍对社会保障特别是养老保障制度进行了结构性改革。一方面，鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式，使养老责任在国家、企业、个人和家庭等行为体之间分摊，以减轻政府的财政压力；另一方面，使养老模式更加灵活，以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式[19]。例如，荷兰通过了强制性法律；德国通过鼓励性政策和选择性原则，建立起企业或职业年金计划。除职业年金外，欧洲各国还出现了种类和名目繁多的个人养老计划。但各国仍然保留着以社会公平为目标的基础公共养老金。公共养老金作为养老体系的“压舱石”的作用没有改变。（二）电话调查澳门社会保障现在处于深化相关改革初段，特别是以新公共管理学说进行改革[20]，市民的意见便成为改革成败的关键，所以近期的电话调查结果或可有助于相关的改革思路。此部分先描述样本特征，因样本的社经背景会影响调查结果，跟着便以logistic回归分析法去分析影响养老保险缴费模式的因素，最后便以社会保障改革三方面进行描述性统计分析，而这三方面包括对供款机制、待遇机制和中央公积金的意见。1.样本描述本研究从年龄、性别、教育程度、家庭每月收入、就业情况和在澳门居住时间等角度分析澳门社会保障制度改革背景特征。从描述性统计分析里可知，主要受访者特征年龄层为“55～64岁”，占20.7%；性别为女性，占59.6%；教育程度为“拥有大专/大学或以上学历”，占33.4%；家庭每月收入为“MOP20000～39999”，占31.2%；就业情况为“雇员”，占52.8%；在澳门居住时间为“15年以上”，占90.5%。非主要受访者特征年龄层为“18～24岁”，占14.8%；性别为男性，占40.4%；教育程度为“初中学历”，占20.5%；家庭每月收入为“MOP8000～13999”；就业情况为“失业人士（1.4%）、待业（2.5%）、家庭主妇（7.2%）以及退休人士（21.1%）”；在澳门居住时间为“1年以下”，占0.2%（参见表2）。表2电话调查样本描述n%n%年龄（岁）就业情况18～2415514.8雇员55252.825～3415414.7雇主212.035～4414213.6待业262.545～5420920.0失业151.455～6421620.7家庭主妇757.265以上16916.2学生938.9退休22021.1家庭每月收入（元）是自雇313.08000以下16115.4其他121.18000～1399911611.114000～1999915915.2在澳门居住年期20000～3999932631.21年以下20.2≧4000028327.11～6年252.47～15年726.9教育程度15年以上94690.5小学或以下22221.2初中21420.5性别高中25524.4男性42240.4大专/大学或以上34933.4女性62359.6其他50.5|Excel下载表2电话调查样本描述2.二元逻辑回归分析——养老金缴费率根据表3，本研究分析显示，社经背景（年龄及是否雇主）、文化价值观（孝道）及社保体系评价（澳门社会养老保障可及性和养老金可持续性）对养老金缴费率有显著性影响（p-value＜0.05）。其中“雇主”这选项与养老金缴费率呈负相关关系，即雇主较偏向不认同维持现有的养老金缴费率。而孝道、澳门社会保障可及性和养老金可持续性与养老金缴费率呈正相关关系，即认同孝道、澳门社会保障可及性和养老金可持续性的居民愿意选择现状的养老金缴费率。社经背景中的年龄及澳门永久居民、社保体系评价中的居民对澳门社会保障体系认同感选项对养老金缴费率未能显示出显著性影响。表3层次性多项线性回归分析——供款模式Bs.e.p-value社会及经济背景家庭收入＜8000-0.09780.24160.6858家庭收入≥400000.08320.17110.6269年龄≥650.54890.24380.0244年龄≥18；年龄＜25-0.26920.20990.1996小学教育程度-0.19930.20540.3319大专教育或以上程度-0.33700.17500.0542雇主-1.31180.55130.0173自雇人士0.00870.41030.9830家庭主妇-0.22320.27630.4192非永久居民-0.92820.50980.0686男性0.19740.14900.1850文化价值观孝道（物质照顾）0.05980.12600.6354孝道（精神照顾）0.19710.09520.0384自身义务-0.06140.06640.3549自身权利-0.20600.10760.0557社会网络家庭0.03550.07370.6295朋友-0.04650.06750.4914社保体系评价整体社会保障体系的足够性0.28630.07210.0001退休保障体系的持续性0.28110.06640.0000社会保障体系的金融安排的认同感0.03410.07860.6646|Excel下载表3层次性多项线性回归分析——供款模式3.澳门社会保障未来改革方向的意见——供款安排根据表4，在养老金安排的选项中，以现行养老金安排（即“划一待遇金额”）的认同感最低，较高认同感是期望金额可以与供款金额或供款比例挂钩而非与通胀相关指数挂钩。原因可能是电话调查的目标主要是澳门市民，这亦反映澳门市民仍很重视传统中国价值观，即“多劳多得”或“重视家庭功能”，故在考虑养老金偏向较有经济能力的“与供款金额/比例挂钩，多缴多得”模式。而强制性中央公积金也存在“多缴多得”的性质，因此澳门市民对引入强制性中央公积金制度抱着较认同的态度。还有就是各项都有不少遗漏值，这或反映澳门市民对各项社会保障方式不是很了解，这或会妨碍澳门市民对社会保障改革取得共识。表4层次性多项线性回归分析——养老金支付遗漏值（%）平均值标准偏差养老金缴费率1不论收入高低的划一供款金额5.844.2921.8732与待遇水平挂钩的划一供款比例19.524.9931.4873按收入而定的阶梯式划一供款金额11.585.2321.4604与收入挂钩的累进供款比例17.035.1461.4315缴纳相当于月收入某个百分比的供款额13.495.0201.5411划一待遇金额（维持现有模式）10.244.8031.6022与消费物价指数挂钩（如维生指数挂钩）9.575.0501.6783与收入中位数挂钩14.164.8231.5494与供款金额/比例挂钩，多缴多得7.945.2281.515中央公积金意见1有必要引入强制性中央公积金制度11.295.3191.5202引入强制性中央公积金无阻个人储蓄计划12.445.1741.557|Excel下载表4层次性多项线性回归分析——养老金支付五结论从本研究的回归分析结果来看，长者为现在社会保障制度的受惠者，所以他们会较倾向满意现行制度；反之，雇主则会感觉他们会成为潜在利益受损者，所以他们便对现有供款机制存在不满。因为，整体供款越高，便会令雇主负担越重。根据已发展国家的经验，雇员占雇员和雇主的供款比例差异颇大，由最高的100%的荷兰，至9.1%的爱沙尼亚，平均值为44.4%，可见是没有标准。传统文化价值观仍对社会保障体满意度有显著的影响，而且传统文化价值观较强和较保守，因而对现有制度都较易感到满意。对制度的足够性和持续性越满意的被访者便会对现有制度越满意。近年澳门经济面临不少挑战，也迫使澳门市民都开始担心制度的持续性，所以澳门特区政府应该把握现在的改革时机，并善用仍存在的传统文化观念，来加快社会保障体系的改革。供款安排的选项中，以现行供款安排（即“不论收入高低的划一供款金额”）的认同感最低，而较高认同感都是累进性（Progressive）供款机制，例如“按收入而定的阶梯式划一供款金额”（主要是参考中国内地城市的社会保险的供款安排）和“与收入挂钩的累进供款比例”（则主要参考由香港大学周永新教授建议的香港退休保障的供款模式，即建议的“薪俸老年税”）[21]。研究小组估计原因是澳门居民都意识到这供款机制会导致养老金的“低供款低保障”模式，同时也很难透过现有“养老金”