景区治理模式应因地制宜

景区治理模式应因地制宜

杨军2008.9.5中国旅游报近年来，随着旅游资源开发强度的不断增大，旅游资源管理体制与旅游景区治理模式等问题，成为了理论界和实践界持续争论的热点。在理论上主要形成了两派观点：一是“产权转移派”，认为旅游景区应当坚持企业化的治理模式；一是“国家公园派”，认为旅游景区应当坚持非企业化的治理模式。与此相适应，实践中也出现了两种最具影响力的旅游资源管理与景区治理模式：即以对资源重新进行划拨或政府直接开发经营为主的政府配置模式、以实行旅游资源经营权转让为主的市场配置模式。无论是当年四川省以碧峰峡为代表的大规模旅游景区经营权转让，还是现在重庆市对多家旅游景区经营权的回购，实际上都是围绕旅游资源管理体制与旅游景区治理模式所做的有益尝试，都是试图通过制度变迁来化解旅游资源开发与管理中存在的各种难题，需要我们客观地予以评价。众所周知，由于旅游资源的特殊性，以及目前我国旅游资源管理体制等方面存在的缺陷，使得旅游资源产权界定、产权流转等方面还存在着一些制度或法律方面的障碍，旅游资源的资产评估方法、流转方式等还存在着许多技术层面的难题。因此，无论是政府配置资源，还是市场配置资源，都有其积极的意义。但我们也应该清醒地看到，两种配置模式在实践中也都暴露出了许多问题，存在着自身固有的缺陷，这也正是目前理论界与实践界争论不休的原因所在。市场配置模式的主要缺陷如下：一是目前存在着较多的法律障碍，如《文物法》、《风景名胜区管理办法》等都明确规定不得出让文物资源与风景名胜区的经营权，使市场模式的合法性存在争议，给投资者的经营带来风险（缺乏法律保障的投资是一种风险投资）；二是在没有科学解决旅游资源的价值核算问题之前，景区经营权的市场价格无法客观确定，存在着国有资产流失或高估的问题；三是所有权与经营权分离后，所有者与经营者之间存在着事实上的“公地悲剧”、“激励不相容”等问题，容易产生各种矛盾和分歧。如营销投入、基础设施投入、相关配套设施投入等等，双方都会在一定程度上出现推委或躲避现象，给景区的正常运转、品牌树立、品位提升和长远发展带来诸多影响；四是经营权转让后，如何对资源进行有效的保护和监管，尚无成型的办法和体制，容易进一步加剧“所有权人缺位”问题。尤其是取得经营权的企业往往以经济利益最大化为目标，常常在转让期内有掠夺性经营倾向。同时，由于旅游景区开发投资巨大，企业不愿意对投资回报期长的基础设施等进行大量投资，影响景区的长远发展与提升；五是转让经营权后，原有各利益相关者的利益容易出现冲突，如政府与企业、部门与企业、部门之间、企业与景区居民之间，常常会因利益分配不合理而形成冲突或掣肘。政府配置模式的主要缺陷如下：一是一些经济欠发达地区缺乏进行旅游资源大规模开发所需的公共财力，导致旅游资源闲置或低层次开发，影响旅游资源向旅游产品转换的步伐；二是政府直接参与市场经营，一方面导致资源配置缺乏竞争性，难以实现旅游资源的最优配置。另一方面将会把一部分民间资本“挤出”市场，不利于公平竞争与旅游产业的市场化进程，也与“政企分开”的大政方针不符；三是政府部门既是经营者，又是监督者，在利益驱动下，常常会造成监管失灵，甚至放弃监管，出现“短视行为”，不利于旅游资源的保护；四是容易受“长官意志”等人为因素干扰，难以保证资源的合理、高效利用。随着旅游理论与实践的发展，虽然人们已经深刻认识到了如何解决旅游资源的有效配置问题是旅游资源保护与利用中最为核心的问题，并进行着积极的探索，但在目前的制度、市场环境下，两种配置模式却都存在着一定的缺陷，很难找到一个通用的配置模式。这种情况一方面要求我们必须加快旅游资源管理与景区治理方面的改革实验，通过制度变迁来逐一解决现实中存在的诸多困境；另一方面也要求我们必须根据区