《财政学》第十章

财政学第十章财政体制第一节财政体制概述第二节政府间的事权与支出范围划分第三节政府间税收划分目录CATALOG第四节政府间的转移支付第五节中国的分税制改革01财政体制概述财政体制概述一、财政体制的内涵在我国，国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，必须在中央与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。以上表述包括如下几层含义：（1）财政体制所管理和规范的对象是中央与地方政府以及各级政府之间的财政分配关系。（2）财政体制的核心是划分财政收支范围和财政管理职权，其实质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度，即财政的集权与分权。（3）财政体制是国家经济管理体制的重要组成部分。财政体制概述二、财政体制的内容1．确立财政管理机构体系。确立财政管理机构体系，就是在财政体制中把财政管理的组织机构确定下来，并明确系统内部各机构的管理职权。2．划分财政管理权责。财政管理权责的划分是财政体系的重要内容。在市场经济体制下，各级政府之间财政管理权责的划分，是以各级政府的行为目标的差异性为其基础和前提的。3．划分财政收支范围。政府间财政收支范围的划分是财政体制的核心内容。4．建立规范的政府间转移支付制度。政府间转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，将中央政府的部分财力转移地方政府使用的一种调节制度。财政体制概述三、建立财政体制的原则1．财政体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应首先，财政管理体制必须确定分几级管理，财政的分级管理必须与国家政权结构和行政区划相一致。其次，财政管理体制既然是整个国民经济管理体制的一个重要组成部分，那么财政管理体制就必须随着国民经济管理体制的发展变化而变化。2．财权与事权相匹配、权责结合财政体制主要涉及三要素：事权、财权和财力。事权，简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。3．公平和效率

在财政体制中，公平原则有两层含义：一是基于财力均等要求的上解负担公平；二是基于机会均等要求的发展条件公平。效率原则也有两层含义：一是基于优化资源配置的经济效率；二是基于这一制度有效运转的行政效率。02政府间的事权与支出范围划分政府间的事权与支出范围划分一、事权与支出划分的依据（一）公共产品的受益范围依据受益范围，可以将公共产品划分为下述两大类型：1．全国性公共产品所谓全国性公共产品，是指能够满足全国范围内居民公共消费需求的产品和服务。从理论意义上讲，全国性公共产品应该具有三个方面的突出特征：（1）公共产品的受益范围被限定在整个国家之内，无论国土面积大小，都是如此。（2）公共产品的受益范围在整个国家内分布相对均匀（至少提供全国性公共产品的愿望如此），且无论公共产品的内容及国土面积的大小如何，都是如此。（3）全国性公共产品的提供者为中央政府，而不可能是某一级地方政府。较为典型的全国性公共产品包括国防、外交、全国性立法、司法和宏观经济稳定等。政府间的事权与支出范围划分一、事权与支出划分的依据（一）公共产品的受益范围2．地方性公共产品地方性公共产品，是相对全国性公共产品而言的。地方性公共产品的特征主要表现在以下三个方面：（1）地方性公共产品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府。（2）地方性公共产品的受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益范围在本区域内分布相对均匀（至少作为提供者的愿望是如此）。（3）地方性公共产品的受益者主要是本辖区内居民。政府间的事权与支出范围划分一、事权与支出划分的依据（二）中央政府与地方政府的财政职能分工1．收入分配职能的分工从理论和实践结合的意义上讲，凡是调控性、具有全国性意义的职能，就应该由中央政府行使。2．稳定增长职能的分工与收入分配的职能相似，实现经济的稳定同样也是中央政府义不容辞的职责。3．资源配置职能分工与公共产品的受益范围相对应，各级政府作为不同的主体，分别在一定范围内提供用于满足社会成员不同偏好的公共产品和服务。政府间的事权与支出范围划分一、事权与支出划分的依据（三）蒂布特模型与地方公共产品的有效供给亚当·斯密在其著名的《国富论》一书中谈及“看不见的手”时，曾经指出，人们从各自利益出发所做出的选择和决定会导致效益的最大化，生产者之间的竞争会使他们向消费者提供尽可能低价的一般商品。与这一研究背景相关联，查尔斯·蒂布特在1956年发表的《地方支出的纯理论》一文中，分析了地方政府提供公共产品的效率问题。他认为，各个地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。这就是所谓“蒂布特模型”的基本内涵。政府间的事权与支出范围划分二、事权与支出划分的原则关于划分中央与地方财政支出的问题，英国财政学者巴斯特布尔提出了以下重要原则：①受益原则。②行动原则。③技术原则。美国经济学者阿图·埃克斯坦更重视决策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需的时间更短一些。美国经济学者赛力格曼在强调以效率为标准划分支出的同时，还提出规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。美国财政学者费雪在分析地方财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强的公共产品，包括基础设施、警察、消防等，更适合由地方政府提供。政府间的事权与支出范围划分二、事权与支出划分的原则综合上述事权与支出划分原则，并结合事权与支出划分的理论依据，在通常情况下，应该按照如下原则来指导各级政府间的事权与支出划分：（1）全国性的公共产品应该由中央政府出面提供。（2）由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。（3）对跨地区以及具有外部效应的公共项目和工程，中央政府应出面组织或在一定程度上参与。（4）对于收入分配差异问题，应由较高级次的政府出面进行调节，从而为缩小收入差距和提高调节效果创造有利的条件。（5）坚持事权和支出划分的法律化原则。政府间的事权与支出范围划分三、事权与支出的具体划分从具体的支出项目来看，关于卫生事业，在德国是属于中央政府的事权，在加拿大、印度和阿根廷是省级政府的职责，而在巴西和墨西哥却是各级政府的共同职责；关于教育，在德国、澳大利亚、阿根廷主要是省级政府的责任，在美国是州和地方政府的共同职责，而在巴西和墨西哥则是属于中央与省级政府的事权范围；社会保障和社会福利，在澳大利亚、德国和瑞典是中央政府的责任，在印度为州政府的职责，而在巴西则是各级政府的共同职责。从各国的实践来看，国防、外交、国际贸易、中央银行、全国性立法和司法等均为中央政府的职责，而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园等均为地方政府的职责，但中央政府对于上述事务的介入程度却有着很大的区别。03政府间税收划分政府间税收划分一、税收划分的依据（一）将各税种的功能与各级政府的职责相结合把有助于中央政府实行宏观调控（包括调节级差收入、稳定经济等）的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收，则应该根据实际情况将其划归地方政府所有。（二）注重多级财政间的相互协调尽管中央税与地方税之间是相对独立、自成体系的，但绝对不意味着要把两者截然分开。为了使中央和地方税制能够在各自有效运行的前提下为中央和各级地方政府提供充裕的财力，并产生良好的经济影响，必须协调好两级税收体系之间的相互关系。政府间税收划分一、税收划分的依据（三）体现税收划分的便利性税收划分最终也涉及由谁征收的问题，所以考虑税收的划分，不能不顾及征收难易的问题，或者说，是否便于课征应该成为划分中央税与地方税的标准之一。（四）使税收划分有利于经济的运行与发展从总体上讲，税收的划分应该有利于提高经济运行的效率，有利于经济的健康发展。一般情况下，中央和地方政府均适合对商品流转额进行课税。政府间税收划分二、税收划分的方式（一）划分税额。划分税额的分税方式，是对税收的最简单的划分，它一般是先税后分。（二）划分税种。在税收立法权、税目增减权和税率调整权乃至税种的开征和停征权等税收权限主要集中于中央的条件下，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划分收入范围。（三）划分税率。划分税率实际上是一种按照税源实行同源课税、分率计征的方式。（四）划分税制。在划分税制的方式下，通常的情况是分别设立中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。（五）混合型。混合型的模式是在税收划分中综合地运用以上两种或两种以上做法而形成的一种各级政府间的税收划分方式。政府间税收划分三、税收权限的划分（一）税收权限的内容1．税收立法权这一权限规定着税法的制定和颁布、税种的设立。2．税法解释权作为对基本税法的补充说明和制定实施细则的一种权限，税法解释权的依据是税收基本条例，其方式是对税收法律和税收行政法规在实施过程中遇到的特殊问题加以说明，以达到配合实现税法意图的目的。3．征收管理权这一权限的重要组成部分之一是税种的开征和停征权。4．税收调整权税收调整权具体包括增加或减少征税品目、调整征税比率的权限以及减少税收负担的权限等。政府间税收划分三、税收权限的划分（二）税收权限的基本划分模式从集中与分散的角度来看，目前大致有分散型、适度集中（相对分散）型、集中型三种。1．分散型税权划分模式。分散型税收权限划分方式，主要存在于政治和经济管理权限均比较分散的国家，其特点是赋予各级立法机构和执行机构很大的税收权限，尤其是地方政府在税权上的自主性相当大。2．适度集中、相对分散型税权划分模式。所谓税权适度集中、相对分散是指各种税收权限当中的某一部分归中央，其他部分归各级地方，立法权集中、执行权分散，或者大部分立法权掌握在中央，地方则负责征收管理。3．集中型税权划分模式。所谓税收权限集中并不是绝对的，而主要指基本权限相对集中于中央。04政府间的转移支付政府间的转移支付一、政府间转移支付的依据（一）解决纵向财政失衡问题在各级政府之间既定的支出范围和收入范围得以确定之后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次政府却出现盈余时，就意味着纵向财政失衡问题的存在。（二）解决横向财政失衡问题从经济社会发展的视角来看，一个国家内各个地区之间各种要素禀赋条件的差异性是绝对的，当国土面积较大时，更是如此。（三）解决公共产品提供中的外部性问题实行财政转移支付制度，由上级政府给予下级政府一定的财政补助，对具有外部性的公共产品的提供进行适当调节，便是一种较为有效的干预方式。（四）弥补划分税收方式的不足在当今发达国家中，虽然其划分税收的方法和制度已经较为先进和健全，但在分税的同时，又无一例外地都实行财政转移支付制度，以弥补分税方式本身的固有缺陷。政府间的转移支付二、政府间转移支付体系（一）转移支付的种类1．对称补助。对称补助，是因上级政府在对下级政府进行转移支付时，同时也要求地方拿出相应的配套资金而得名的。2．一般性补助。与对称补助相反，一般性补助既不要求下级政府拿出一定数额或比例的配套资金，也不规定资金的具体用途。3．专项补助。专项补助的主要功能在于协助地方政府改善基础设施、生态环境等方面的条件。政府间的转移支付二、政府间转移支付体系（二）转移支付数量的确定决定各地可以获得多少转移支付的重要因素之一，是其税收努力程度，即所课征的赋税与税收能力的比率。西方国家转移支付数量的确定以较为规范的公式为基础，同时考虑到各地具体的因素，以促进各地公共化服务水平的均等化。需要注意的是，均等化不是说各地的公共服务水平要完全一致。这样的话，只会打击富裕地区的积极性。分析转移支付的影响时，需要考虑“粘蝇纸效应”。经验表明，地方政府以政府转移支付形式取得的收入，要比地方自有收入会带来更多的地方支出。政府间的转移支付三、政府间转移支付的基本模式（一）以补助金制度为主的转移支付模式以补助金制度为主的转移支付模式，主要存在于美国的政府间转移支付制度中。我们知道，美国联邦财政的转移支付分为三种类型：分类补助、宽范围用途补助和一般目的补助。（二）以实行财政均等化为主的转移支付模式以实行财政均等化为主的转移支付模式的典型代表有澳大利亚、加拿大和德国等国家。（三）以税收返还形式为主的转移支付模式以税收返还形式为主的转移支付模式，主要存在于日本和韩国的财政体制中。05中国的分税制改革中国的分税制改革一、分税制改革的主要内容（一）分税制改革的指导思想与基本原则从指导思想上看，分税制改革体现了以下四个方面的原则：（1）正确处理中央与地方的分配关系，调动中央和地方两个积极性，促进国家财政收入合理增长。（2）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。（3）合理调节各个地区之间的财力分配。（4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。中国的分税制改革一、分税制改革的主要内容（二）分税制改革的具体改革措施1994年实施的分税制财政管理体制改革措施主要包括以下五个方面：1．中央与地方的事权和支出划分事权与支出的划分不仅是财政管理体制的重要构成要素，而且是确定财政管理体制其他内容的前提。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需出。中国的分税制改革一、分税制改革的主要内容（二）分税制改革的具体改革措施2．中央与地方的收入划分中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入，中央企业上缴的利润等。地方固定收入包括：营业税，地方企业所得税，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。中国的分税制改革一、分税制改革的主要内容（二）分税制改革的具体改革措施3．中央财政对地方财政税收返还数额的确定税收返还数额的计算方法是：以1993年为基期，按分税制后地方净上划中央的收入数额（消费税＋75%的增值税－中央下划收入），作为中央对地方税收返还的基数，基数部分全部返还给地方。税收返还计算公式：R＝C＋75%V－S式中R为1994年税收返还基数，C为消费税收入，V为增值税收入，S为1993年中央对地方的下划收入。税收返还增长计算公式：Rn＝Rn-1（1＋0.3rn）式中：Rn为1994年以后的第n年的中中央对地方的税收返还；Rn-1为第n年的前一年的中央对地方的税收返还；rn是第n年的“两税”增长率。中国的分税制改革一、分税制改革的主要内容（二）分税制改革的具体改革措施4．原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理为顺利推进分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原规定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和全分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。为了进一步规范分税制体制，1995年对上述办法进行了调整、改进。实行分税制财政管理体制后，中央和地方都要按照新的口径编报财政预算。中国的分税制改革一、分税制改革的主要内容（二）分税制改革的具体改革措施5．完善转移支付制度分税制改革根据中央与地方财政收入的重新划分和关于原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的规定，相应地形成了多种形式并存的政府间转移支付制度。（1）1995年起实施过渡期转移支付。（2）从2002年起，过渡时期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革增加的收入中分配，统称为一般性转移支付。（3）2009年起，为进一步规范财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。中国的分税制改革二、分税制改革的成效（一）分级财政管理体制的总体框架基本确立中国分税制改革以原包干制为基础，按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计，采取了“三分一返一转移”的形式，实行税收返还和转移支付制度，符合社会主义市场经济的分级财政管理体制框架初步步建立起来。（二）财政收入稳定增长机制已逐步建立，并确立了中央财政的主导地位新的财政体制既突出了中央财政的利益，同时也考虑到了各级地方财政的实际情况。分税制改革是按照“存量不动，增量调整”的渐进式原则推行的，原属于地方支柱财源的“两税”划作中央收入或共享收入后，在体制上采取了税收返还的形式，使地方财政的收入数量呈现出稳定增长的态势，初步形成了中央与地方财政之间财力分配的新格局。中国的分税制改革二、分税制改革的成效（三）促进了资源优化配置和产业结构调整现行的财政管理体制也在一定程度上促进了地方各级政府经济行为的合理化，推动了资源的优化配置和产业结构的调整。（四）促进了财政资金供给范围合理调整和财政支出结构优化分税制改革初步理顺了政府间的责权关系，在政府间初步建立了各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和费用分担、利益共享的机制。另外，也促使各级政府尤其是经济能力相对较弱的地方政府的财政支出范围和重点向刚性较强的公共产品领域集中。中国的分税制改革三、