《公共政策学（第二版）》 课件第2章 政策系统

第2章政策系统公共政策学

公共管理创新系列教材关键术语

政策主体政策环境政策过程政策工具2.1

政策系统的要素2.2

行动主体2.3

政府结构2.4

政策过程2.5

政策工具目录公共政策学

公共管理创新系列教材2.1政策系统的要素公共政策学

公共管理创新系列教材政策主体

政策客体政策环境

政策过程

政策内容

政策主体公共政策学

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政策主体是指在特定的政策环境中直接或间接地影响政策过程及结果的行动者,包括公共部门、公职人员以及社会组织和个人。

在西方政治体系中,官方政策主体包括立法机关、行政机关、司法机关,以及行政官员、法官、独立检察官等,他们基于法定权威参与公共政策制定;非官方政策主体包括利益集团、政党、思想库、大众传媒和公民,他们参与政策过程,但并不具有制定政策的法定权威,主要通过提供信息、施加压力、游说官方决策者等途径影响政策制定。在中国政治制度下,政策主体可划分为体制内的主体和体制外的主体两类。就组织化的主体来看,体制内主体包括政党、人大及其常委会、政府、监察委、法院、检察院等官方机构,与官方具有密切联系的国有企事业单位,以及人民团体、官办学会、官办协会等半官方性质的机构,它们从官方途径获取资源,设有执政党的组织体系,党组织在其中发挥领导核心作用;而对于体制外主体来讲,其从政权系统中获得的直接资源支持相对较少,自主性更强。

政策客体公共政策学

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政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象,包括特定的政策问题和目标群体。

政策客体是相对于政策主体而言的,可以从“问题”和“人”两个角度认识公共政策的客体。一项公共政策总是要针对特定的政策问题和目标群体提出具体的处置原则、行动准则。政策问题是指引起政府关注并采取行动的社会问题,目标群体是指公共政策直接作用和影响的社会群体。

政策环境公共政策学

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一般而言,环境是指某一事物存在或活动的外部场域。政策环境,即公共政策活动的外部场域,它对公共政策的产生、存在、发展和变迁具有重要影响。公共政策活动总是发生于一定的政治、经济和社会文化环境以及自然环境之中。

政策环境分为人工环境和自然环境两类。

人工环境又可分为政治环境、经济环境、社会文化环境、国际环境等。

政策环境公共政策学

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政治环境涉及一个国家或地区的政治体制、政府结构、政治文化、政治派系、政治关系等,它们决定了政治主体之间的权力、权利分配及其相互关系,决定了政治系统的民主化、合法化程度。

经济环境包括经济体制、生产力水平、产业结构、经济总量、财政收入、家庭收入、人均收入等,它们影响着政策制定的目标取向以及政策实施中的资源支持状况。

社会文化环境涉及一个国家或地区的人口规模、性别、年龄、民族分布、受教育程度、人才储备、文化传承、道德风尚、地域文化品格等,它们影响着政策系统运行的人力资源条件、智力条件、伦理条件和心理条件。

国际环境包括全球、多边、双边范围内政治、经济、文化演变发展的趋势,国际竞争、斗争与合作形成的秩序和规则体系。

政策过程公共政策学

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政策过程即公共政策活动的生命周期,一项公共政策从作为政策问题被提上议程到政策终结,需要经过一系列的运作阶段在政策科学研究的早期阶段,一些学者就注重探讨“政策过程中的知识”。拉斯韦尔将决策过程划分为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七个阶段。尽管这一过程划分存在争议,它却开启了政策过程的理论研究。概括地讲,政策过程可划分为问题确定、议程设置、方案选择、政策合法化、政策实施、政策评估、政策终结等阶段。

政策内容公共政策学

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政策内容即政策主体基于一定的程序和规则,在互动和博弈中做出的决策。一项公共政策的具体内容由政策目的、政策目标与政策工具组成。政策目的即价值取向,它反映了决策者的价值偏好和取向。公共政策一般会提出一定的价值导向,传递决策者的价值诉求、伦理偏好。政策目标是为解决特定问题而期望实现的结果、指标或效果。政策工具是实现政策目标的手段,可分解为实施手段、评估标准、问责机制。2.2行动主体公共政策学

公共管理创新系列教材行动主体的分类

中西官方行动主体比较

行动主体的分类公共政策学

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政策过程中的行动主体可以是个人,也可以是集体或组织。无数的行动主体都希望影响政策制定。政策决策必须确立一定的程序和规则,既要发挥智库的作用,引入讨论和协商民主,提升决策的科学性和民主性,又要保障决策的效率性。行动主体可分为官方行动主体和非官方行动主体两类。1.官方行动主体

官方行动主体来自国家机关,包括立法机关、行政机关、司法机关,官办的非政权组织,以及这些机关的选任官员、委任官员,他们有合法的权威来制定公共政策。在社会主义国家,共产党为执政党,在国家政权中居于领导核心地位,是官方行动主体的重要组成部分。

2.非官方行动主体

非官方行动主体不属于国家机器的组成部分,不掌握公权力,通过多种参与渠道和方式对政策过程产生影响,包括非官方的利益集团、政党、智库、大众媒体、社会组织和公民个人。

中西官方行动主体比较公共政策学

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中国之治实行共产党领导的议行融合制度,而西方国家实行多党制和分权制衡制度,在不同的制度安排下,官方行动主体的组织体系差异较大。

执政党的地位和作用显著不同。

立法机关在政策过程中的地位和作用有差别。

行政机关在政策制定过程中的影响力差异较大。

司法体系的独立性不同。2.3政府结构公共政策学

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横向权力结构

纵向权力结构

横向权力结构公共政策学

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横向权力结构是指立法权、行政权和司法权之间的关系。在历史上,这三种权力曾经是融为一体的。根据立法权、行政权、司法权的配置及相互关系,政府权力的横向结构可分为分权制衡和议行融合两种模式。

1.分权制衡模式

2.议行融合模式

议会制混合制总统制当代中国的人民代表大会制度苏联时代的苏维埃制

纵向权力结构公共政策学

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纵向权力结构是指一个国家的不同层级政府之间的关系。根据中央(联邦)政府与地方(州)政府的权力配置及相互关系,当代各国政府的纵向权力结构可分为联邦制和单一制两种类型。1.联邦制

联邦制由联邦宪法明确规定联邦政府与各成员单位之间的权力划分,成员单位的权力不是来自联邦政府,而是由联邦宪法赋予的。2.单一制

单一制与联邦制不同,全国制定有统一的宪法、法律和政策体系,地方政府依法运行并接受中央政府的领导和监督。中央政府统一行使国家主权,代表国家进行外交活动,全国建立有统一的立法、行政和司法机关,中央政府依法对地方政府行使领导权,地方政府不得违抗中央制定的法令。

概括而言,单一制可分为中央集权型和地方分权型两类。2.4政策过程公共政策学

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常见的几种划分

政策过程的阶段

常见的几种划分公共政策学

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一项公共政策在完整的“生命周期”中,需要经历若干个阶段。每个阶段和下一个阶段相连接,形成周期性循环,其中没有明确的起点和终点。

政策过程的阶段公共政策学

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政策过程的完整生命周期可进一步分解为以下十个阶段(见图2-2):

1.问题设定

2.议程设置

3.目标确定4.方案提出

5.方案评估6.方案选择7.政策执行8.执行评估9.政策调整10.政策终结

2.5政策工具公共政策学

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政策工具的含义

政策工具的分类政策工具的选择

政策工具的含义公共政策学

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政策工具也称“政策手段”“政府工具”“施政工具”,是指为实现特定的政策目标而采用的机制、手段、方法与技术。

在政策制定中,政策工具设计与选择的重要性在于:

政策工具是实现政策目标的基本途径。政策工具的合适性直接关系到政策的成效。

政策工具的设计不是一项普通劳动,其开发需要智力支持。321

政策工具的分类公共政策学

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政府履行职能采用的政策工具很多,常见的有民营化、使用者付费、管制、放松管制、合同外包、绩效管理、流程再造、跨界运作、支持志愿服务等。

1.工具分类的讨论2.新的分类方法

政策工具的分类公共政策学

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根据政府介入程度的分类自愿型工具混合型工具强制型工具私人市场自愿型组织家庭和社区行政管制公共企业直接提供信息发布与劝诫补贴产权拍卖税收和使用者付费

政策工具的分类公共政策学

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根据公民受影响程度的分类“胡萝卜型”工具“布道型”工具“鞭子型”工具“助推型”工具激励型工具，是指通过激励方式来改变公民行为，政府可通过奖励方式，鼓励公民采取政府期待的行为。禁止与指令型工具，是指政府通过禁令规定哪些行为属于违法行为，从而打击此类行为，降低其发生率。信息传播型工具，是指通过扩大信息传播，让公民意识到政府期待的行为，从而促进这类行为的出现。协助型工具，是指在不明显改变公民偏好的前提下，通过改变细小的环境元素和选项，引导公民选择政府期待的行为。

政策工具的选择公共政策学

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1.经济学的路径从经济学的路径,政策工具的选择可看作政策目标与特定工具之间的技术性配对。

概括而言,从经济学视角看,政策工具设计和选择的基本流程包括以下环节:

识别可用的政策工具。利益相关者分析。

成本-收益分析。

做出工具选择。2.政治学的路径在政治学家看来,各种政策工具之间存在可替代性,应该将研究焦点放在各种政治力量上,他们的博弈格局决定了政策工具的选择。

政策工具的选择公共政策学

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3.综合路径政策工具选择的具体情境复杂多样,难以列举出所有情况。豪利特、拉米什将经济学路径和政治学路径综合起来,提出了一种类型学分析框架。他们根据国家能力、政策子系统的复杂程度,将政策工具区分为四种类型:市场工具,家庭、社区与自愿型工具,强制型工具,混合型工具(见表