中国地方政府投融资版

（财务知识）中国地方政府

20XX年XX月

多年的企业咨询做问经验，经过实战验证可以落地执行的卓越管理方案，值得您下载拥有

第二章中国地方政府投融资

体制的改革和创新

第壹节北京市基础设施投融资体制改革创新和措施

壹、关于基础设施投融资体制改革创新

（壹）1999年《北京市人民政府批转市计委关于深化本

市基础设施投融资体制改革的若干意见》，决定进壹步深化北

京市基础设施投融资体制改革，探索和建立更加适应首都经

济建设需要的基础设施投融资体制，且提出了深化北京基础

设施投融资体制改革的具体政策

1.投资主体多元化。根据基础设施项目的性质和特点，将

其分为非运营性项目和运营性项目：非运营性项目包括城区

道路、城区河湖治理等；运营性项目包括供水、污水处理、

垃圾处理、公共交通、轨道交通、燃气、供热等。

非运营性项目仍主要以政府为投资主体。运营性项目要逐步

由以政府为单壹投资主体，转向在政府政策引导下以基础设

施投资X公司投资为主，企业、民间投资者和外商多元投资

主体共同参和投资的有序竞争。

2.融资渠道多样化。融资渠道要由政府拨款的单壹渠道，

向政

府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资，以及民间投资

者和外商直接投资相结合的多样化融资渠道转变。非运营性

项目由政府直接投资。运营性项目由基础设施投资X公司负

责投融资，可采取包括国内银行贷款、发行债券、上市募集、

转让运营权、产业投资基金以及利用世界银行、亚洲开发银

行和外国政府贷款等多种融资手段。同时，积极鼓励和引导

民间投资者和外商投资运营性基础设施。

3.财权和事权统壹化。为充分调动区、县政府投资基础设

施建设的积极性，根据〃俩级政府、三级管理〃、财权和事权

相适应的原则，将目前由市政府负责的基础设施专项建设资

金部分下放给区、县政府，进壹步明确市政府及区、县政府

在基础设施建设上的投资范围和责任，实现财权和事权相统

■

4.政府管理规范化。强化对政府投资基础设施建设项目的

管理，加强监督调控，各部门明确职责，实现管理规范化、

程序化。由计划部门负责项目前期规划和决策、资源总体平

衡、资金综合平衡、投资政策、项目稽察等。城市基础设施

各行业主管部门工作重点要逐步转向行业发展规划、法规制

定和监督执行等方面。在项目选择方面，由计划部门牵头组

织有关部门，根据《北京城市总体规划》和国民经济中长期

发展计划，建立重大基础设施项目库，综合平衡，研究提出

基础设施项目，进行资金平衡及技术方案、投资主体选择等

前期策划，按规定决策程序报批，且列入年度投资计划。

5.运营管理企业化。继续按照政企分开的原则，将行业管

理职能和企业运营职能分开，建立产权清晰、权责明确、政

企分开、科学管理的现代企业制度，实现基础设施运营管理

企业化。

(1)对已成立的从事基础设施建设、管理的国有独资X公

司，继续深化改革，使其真正成为自主运营、自负盈亏、自

我发展和自我约束的生产运营X公司。

(2)改革现行生产和供应壹体化的模式，按照专业化分工

和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生

产企业和供应系统分开，组建各自独立的法人企业。

(3)将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、

器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会

化运营。

(4)对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责运营特许

权的授予，采取招投标方式，择优选定特许运营企业。

6.工程建设社会化。针对目前壹些基础设施项目建设中，

同壹运营实体或同壹行政事业单位在其直接管辖范围内包揽

设计、施工、监理"壹条龙”作业的状况，积极推行设计、

施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建

设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价

部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合

同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。

7.举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺

乏仍款约束机制和仍款保障机制的问题，实行举债融资责任

制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、

事权的调整，相应制定仍款计划；对新的举债融资，实行责、

权、利的统壹,按照“谁用钱，谁仍债"的原则，落实仍款

责任制，实现自借、自用、自仍。

8.价格市场化。逐步理顺运营性项目的产品和服务价格，

推进基础设施产业化运营。要根据基础设施及公用事业的特

殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基

础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化运营性基础设

施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、

市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。

续深化改革，使其真正成为自主运营、自负盈亏、自我发展

和自我约束的生产运营X公司。

(2)改革现行生产和供应壹体化的模式，按照专业化分工

和市场化、商品化的要求，逐步将水、气、热等行业中的生

产企业和供应系统分开，组建各自独立的法人企业。

(3)将水、气、热、公交、地铁等行业中的设计施工企业、

器材零部件生产企业等，从运营主体中分离出来，实行社会

化运营。

(4)对垄断行业实行市场准入制，政府部门负责运营特许

权的授予，采取招投标方式，择优选定特许运营企业。

6.工程建设社会化。针对目前壹些基础设施项目建设中，

同壹运营实体或同壹行政事业单位在其直接管辖范围内包揽

设计、施工、监理"壹条龙''作业的状况，积极推行设计、

施工、监理及设备材料采购的公开招标投标制，实行工程建

设社会化。逐步形成建设部门制定施工定额的实物量，物价

部门制定相应指导价格，社会中介机构负责概预算审查、合

同审定、招投标工作的工程建设社会化监控体系。

7.举债融资责任制化。针对目前部分基础设施建设项目缺

乏仍款约束机制和仍款保障机制的问题，实行举债融资责任

制化。对外注重信誉，对内强化管理。对现有债务根据财权、

事权的调整，相应制定仍款计划；对新的举债融资，实行责、

权、利的统壹，按照“谁用钱，谁仍债"的原贝I」，落实仍款

责任制，实现自借、自用、自仍。

8.价格市场化。逐步理顺运营性项目的产品和服务价格，

推进基础设施产业化运营。要根据基础设施及公用事业的特

殊性、社会各方面的经济承受能力和心理承受能力，制定基

础设施产品和服务价格的调整计划，逐步弱化运营性基础设

施及公用事业产品和服务价格的福利性，不断提高其商品化、

市场化的程度，使其适应基础设施投融资体制改革的需要。

（二）2003年底，为适应首都经济社会发展和北京举办

2008年奥运会的需要，加快北京市城市基础设施建设，

广泛吸引社会资本投入城市建设，努力提供优质的公共产品

和服务，北京市发布了《关于本市深化城市基础设施投融资

体制改革的实施意见》（以下简称《意见》）

《意见》提出深化城市基础设施投融资体制改革的总体思路

是：按照〃政府主导、社会参和、市场运作〃的方针和“增

量改革、存量试点”的原则，通过开放本市城市基础设施建

设和运营市场，进壹步整合城市基础设施资源，转变政府职

能，改进管理方式，实行基础设施特许运营制度，打破行业

垄断，形成有效竞争格局，逐步将政府资金从运营性城市基

础设施项目中退出，集中投向非运营性城市基础设施项目，

引进社会投资，盘活存量资产，加快首都城市基础设施建设。

《意见》仍提出了关于深化北京市基础设施投融资体制改革

的实施政策。

1.打破垄断，全面放开城市基础设施建设和运营市场。对

于自来水、燃气、热力、污水和垃圾处理、收费公路等运营

性基础设施项目，新建设的将逐步减少政府投资，采取BO

T等方式面向社会投资者招标；对存量资产，除国家有规定

的以外，将采取TOT、股权转让、运营权转让等方式面向

社会投资者招标。对于有运营收入但不足以收回成本的轨道

交通等新建基础设施项目，将通过政府资金的引导，采取P

PP模式吸引社会投资者合作建设。对于政府行政办公设施、

城市道路、公共绿地等非运营性基础设施项目，将以政府投

资为主，通过代建制方式进行建设；对于其中有条件的项目，

将按照BOT方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机

制和回购方式，回报投资者。

2.整合城市基础设施资源，转换企业运营机制。通过行业

资源整合，构建基础设施投融资平台，为城市基础设施建设

和发展筹集资金。搭建城市基础设施资产运营平台，对运营

性城市基础设施中由政府投资形成的运营权、股权，按有关

规定进行出让、转让，实现城市基础设施多元化投资运营。

整合、盘活存量资产所回收资金纳入国有资本运营预算，按

照北京市统壹规划，用于非运营性和有运营收入但不足以回

收成本的城市基础设施项目的建设和运营。实施企业股份制

改造，规范法人治理结构，转换国有企业运营机制。实行主

辅业分离，逐步将城市基础设施的工程设计、施工、监理和

设备生产、供应等辅业从国有企业中剥离出来，实现社会化

运营。

3.强化政府经济调节、市场监管和公共服务职能。坚持"公

开、公正、公平"原则，对参和城市基础设施建设的国有资

本、民间资本和外国资本壹视同仁。依法对企业的市场进入、

价格决定、产品质量和服务条件等进行管理，实现政府由直

接管理运营者向市场监管者的转变。自2004年起，对符

合国家产业政策、城市总体规划和环保要求的非政府投资项

目立项和可行性研究报告的审批逐步实行备案制。调控土地

使用。改革和完善基础设施定价体系。依法竞价出让公交线

路专营权以及道路、广场、绿地、桥梁、停车场等公共设施

的广告权、冠名权和收费权，所得收入用于城市基础设施建

设。

二、关于基础设施投融资体制改革的有关措施

《北京市人民政府批转市计委关于深化本市基础设施投融资

体制改革的若干意见》中，也提出了深化北京市基础设施投

融资体制改革的具体措施。

1.非运营性基础设施项目的投融资体制改革。为保证非运

营性基础设施项目的建设，要进壹步明确划分市政府及区、

县政府在非运营性基础设施项目建设方面的财权和事权。

(1)市政府主要负责以下全市性非运营性基础设施项目的

投资建设：城区四环路以内快速路、主干路道路工程及配套

雨水管线；市级管理的城市河湖。其资金来源主要为市财政

预算内拨款用于基础设施建设的部分。

(2)城近郊各区、县政府主要负责以下非运营性基础设施

项目的投资建设：城市快速路、主干路以外的城区道路；区、

县级管理的城市河湖；所有涉及城区道路建设、河湖治理项

目的拆迁安置等。其资金来源主要是本区、县财政预算内拨

款用于基础设施建设的部分、市政府返仍50%综合地价款

及市政公用设施建设费区、县政府分成部分。今后，除国家

及市政府重点项目用地外，城近郊区土地开发，以各区、县

政府为主，按统壹规划进行。

(3)远郊各区、县政府主要负责本区、县范围内的基础设

施建设(公路建设工程除外X其资金来源主要是本区、县财

政预算内拨款用于基础设施建设的部分、征收的全部地价款

及市政公用设施建设费等。

因各区、县基础设施现状条件和财政收入水平差别较大，按

上述原则划分财权和事权后，区、县政府确实难以承担的非

运营性基础设施项目，在具体安排计划时，可做适当调整。

2.加快运营性基础设施项目投融资改革，设立基础设施投

资X公司。为实现运营性基础设施建设项目的投资主体多元

化和融资渠道多样化，拟设立俩家基础设施投资X公司，主

要负责除公路、电力以外的运营性基础设施项目投融资和建

设。

(1)基础设施投资X公司为市政府出资设立的国有独资X

公司，以在本市行政区划内，从事运营性城市基础设施建设

投融资为主业。

(2)基础设施投资X公司的主要业务范围：负责本市城近

郊区基础设施中给水、污水处理及排放、垃圾处理、轨道交

通、燃气、供热、公交等运营性项目的建设投资，以及政府

基础设施建设资金的运作；在确保完成年度计划安排项目的

前提下，可兼做其他盈利项目。

(3)基础设施投资X公司的权利：根据市政府授权，运营

管理所持国有资产；运营运作市政府投入的资金；对所投资

项目行使重大决策、资产收益和选择运营者等出资主体的权

利。

(4)基础设施投资X公司的主要职责：按照市计划部门编

制的年度投资计划，通过各种融资渠道筹措X公司应负责的

建设资金，且对城市基础设施项目承担建设实施和借贷资金、

仍本付息的责任；采取参股、控股、注入资本的方式对运营

性基础设施项目进行投资，且在政府政策引导下积极促进企

业、民间投资者和外商投资；通过资金市场为建设项目融资

和提供担保；通过资本运作，对市政府授权运营的国有资产

股权进行调整和重组，盘活国有资产存量，实现国有资产保

值增值；在根据市政府授权运营国有资产和接受市政府投资

的同时，承担历年来市政府在相应行业项目投资中的债务。

(5)市政府对基础设施投资X公司的投入：综合地价款市

政府分成部分，城市基础设施“四源"建设费、市政公用设

施建设费市政府留用部分，污水处理费、垃圾处理费、燃煤

污染费等收费中用于基础设施建设的资金；根据融资任务和

项目情况需要，市政府向基础设施投资X公司增划的基础设

施国有股权；基础设施在建项目中尚未验收、移交的市政府

投资部分。

(6)俩家基础设施投资X公司，拟通过招标竞争方式选定

X公司组建。参和投标的X公司的基本条件为：净资产在1

0亿元之上；资产负债率在70%以下；近3年内连续盈利,

运营业绩较好；有较好的资信和融资能力。

3.公路和电力建设项目的投融资体制改革。

(I)以养路费为基础资金来源，组成壹个公路投资X公司,

负责四环路以外(含四环路)的公路及城市主干道建设。目

前，先以现有市高速公路投资X公司和市公联公路联络线有

限责任X公司为主体开展工作。

(2)电力基础设施建设的投融资体制改革待国家有关政策

出台后，进壹步研究。

4.强化政府投资管理。

(1)制订和实施《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》。

(2)严格执行国家基础设施建设审批程序，确保前期工作

质量。项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须

达到国家规定的工作标准。要建立相应的储备项目库，对外

引资项目的前期工作可请国外中介机构参和。真正做到〃在

建壹批、预备壹批、规划壹批"，杜绝政府投资建设项目中边

勘察、边设计、边施工的"三边"现象。

(3)在政府投资建设项目中实行招标投标制度，严格按照

《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，发展招标代理

机构，对政府投资建设项目的项目法人确定、勘察设计、施

工、监理、设备和材料采购等环节招标工作实行全方位服务。

招标代理机构不隶属于任何行政部门，在招标人委托的范围

内办理相关事宜，不再报政府行政主管部门批准。

(4)在政府投资建设项目中积极推行合同管理制。政府投

资建设项目的设计、施工、采购和工程监理都要依法订立合

同，各类合同要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条

款。违约方要承担相应的法律责任，切实改变以往部分政府

投资建设项目中合同关系不明确、合同条款不完善、合同约

束力不强的现象。

(5)依照市政府各部门职能分工，加强计划、财政部门对

政府投资建设项目全过程跟踪监督管理。禁止在设计、施工

过程中，随意增加设计内容和提高建设标准。实行估算控制

概算、概算控制预算、预算控制决算的过程控制，防止发生

投资严重超概算现象。

(6)制订和认真执行《关于建立向政府投资重大建设项目

派出稽察特派员制度的实施方案》，全面加强对基础设施项目

建设的监督。

三、建立运营性基础设施项目投资回报补偿制度

2000年10月20日，北京市政府批转北京市计委《关

于对运营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》。内容包

括：

1.采取招标等方式选择运营性基础设施建设项目的投资者。

2.实行运营性基础设施建设项目投资主体多元化。在北京

市进行的轨道交通、收费公路、自来水、燃气、热力以及污

水处理、垃圾处理等运营性基础设施建设项目，国有企业、

集体企业、私营企业、外商企业均能够参加投标。

3.采取多种方式保证投资者的投资收益。壹是建立补偿资

金，对中标价格和政府定价之间的差额进行现金补偿。二是

对某些大型基础设施项目，如补偿金难以实现对差价的补偿,

可考虑在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，提供

投资者壹定数量的开发用地补偿。三是经行业主管部门审查

且报市政府批准，给予投资者在其建设运营的项目中壹定期

限内的广告等方面的特许运营权；同时，鼓励投资者结合所

建设的基础设施项目，开发旅游、娱乐等文化体育项目。四

是对于投资规模很大且在短期内难以回收资金的项目，政府

可投入壹定数量的股本金，参和投资和运营。

四、建立城市基础设施特许运营制度

为了推进城市基础设施建设运营市场化进程，扩大融资渠道,

加快城市基础设施建设，提供优质的公共产品和服务，维护

投资者、特许运营者和消费者的合法权益，北京市出台了《北

京市城市基础设施特许运营办法》，且于2003年10月1

日起施行。该办法规定实行特许运营的基础设施包括供水、

供气、供热、排水、污水、固体废物处理、收费公路、地铁、

城市铁路和其他城市公共交通，以及其他城市公共基础设施

等十壹大类。特许运营可采取以下四种方式：

(1)在壹定期限内，将项目授予特许运营者投资建设、运

营，期限届满无偿移交；(2)在壹定期限内，将城市基础设

施移交特许运营者运营，期限届满无偿移交；(3)在壹定期

限内，将公共服务委托特许运营者提供；(4)根据实际需要、

政府同意的其他方式，中华人民共和国境内外的企业和其他

组织均可依照特许运营办法平等参和竞争，获得北京市城市

基础设施的特许权。特许运营者能够四种方式取得回报(1)

对提供的公共产品和服务收费；(2)享有和城

市基础设施相关的其他开发运营权益；(3)享有政府给予的

相应补贴；(4)市人民政府同意的其他方式。特许运营者应

当通过招标投标的方式确定，应当对特许协议的内容进行明

确规定。

第二节上海市基础设施投融资体制改革创新和措施

壹、基础设施投融资体制改革创新

(壹)上海市城建基础设施投融资体制改革的回顾

上海投融资体制改革经历了壹个循序渐进、不断深化的过程。

20世纪80年代中期到20世纪90年代初,上海城市建

设处于起步阶段。以建立举债机制为重点，扩大政府投资规

模。由于承担了国家财政税收的繁重任务，政府城市建设资

金严重不足，每年用于城市建设的财政资金只有19亿元人

民币。因此，上海为了解决建设资金问题，成立了上海城市

建设投资开发总X公司、上海久事X公司等政府性投资X公

司。作为融资主体，由市政府授权对城市基础设施建设和维

护资金进行筹措、使用和管理，使城市基础设施由政府直接

投资转向通过政府性投资X公司间接投资。通过组建投资X

公司，适度

集中使用各部门预算内、外各类政府资金，形成集自借、自

用、自仍于壹体的负债运营、自我平衡的运作体系，扩大了

政府资金的规模效应。以投资X公司为融资主体，向世界银

行、亚洲开发银行等金融机构贷款进行建设，当时共计融资

32亿美元。如南浦大桥、杨浦大桥就是亚洲开发银行的贷

款项目。投资X公司的创立对提高建设资金的运营管理能力，

扩大融资渠道，增强政府的调控能力和强化投资责任，都起

到了十分积极的作用。同时，各区、县也相继成立了区属城

市建设投资开发X公司，成为区、县政府城市基础设施建设

的投融资主体，形成了"俩级政府、俩级管理、分层决策、

分层投

资”的城市基础设施投资体制。

当然，负债建设加快了建设速度，同时也暴露了体制上的缺

陷。

壹是没有建立项目法人制投资预算失控。"投资X公司出钱,

建设单位用钱〃，项目资金的筹措和使用是俩个独立的体系，

投资X公司扮演了出纳角色，资金使用缺乏内在约束机制，

投资经常超预算。二是没有建立仍贷机制，负债能力有限。

这表明了负债建设模式的局限性。

20世纪90年代中期，以土地批租为重点，大规模挖掘资

源性资金。土地资源是政府的壹笔巨大财富，但过去长期沉

淀。上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元人民币，

加快了旧区改造。如果没有土地批租收益，仅靠政府财力，

要完成旧区改造任务估计需要100年时间。然而，土地批

租融资也有局限性：壹是土地资源的有限性，决定了土地批

租融资的阶段性；二是土地批租对象以外商为主，受国际经

济形势的制约，亚洲金融危机爆发后，土地收入大量减少。

20世纪90年代后期，以资产运作为重点，扩大社会融资。

1997年亚洲金融危机爆发以后，土地批租大量减少，但

国内证券市场规模迅速扩大，居民储蓄存款不断增长，社会

富余资金增长。面对这种情况，上海将有盈利的基础设施项

目推向市场，实行社会融资。

如已建成的项目以X公司方式上市，筹资超过100亿元人

民币；高速公路等能够收费的项目，实行社会化招商，吸引

社会资金I00多亿元人民币；为了降低投资风险，吸引企

参和建设，市政府在土地出让、拆迁、税收、贷款贴息等方

面实行了政策优惠。

（二）上海市投融资体制创新的基本内容

上海在城建管理体制、运营模式等方面也进行了全方位的改

革。

壹是改变政府资金投入方式。所有的建设项目，都以项目X

公司的方式实行市场化运作，改变了过去计划经济体制下财

政直接投资的模式。同时，在建设过程中，严格推行招投标

制度。二是改变建设、运营壹体的传统模式。对轨道交通实

行了投资、建设、运营、监管"四分开"，将竞争机制引入各

个环节。这壹举措极大地加快了轨道交通的建设步伐。三是

改革垄断行业。上海打破了自来水、煤气等自然垄断行业的

垄断。如自来水X公司按地域壹分为四，组建了四家X公司,

同时将企业内部的制水、管网、销售等各个环节分开，引入

竞争机制，从而降低了成本、提高了效益，大幅度减少了政

府财政补贴，节余的资金被转用到绿化建设方面。四是实行

社会投资者招商。

通过十多年来的投融资体制改革，上海实现了投资主体由单

壹到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接

的转变，初步形成了"政府引导、社会参和、市场运作〃的

投资格局。这是壹个观念转变的过程、不断创新的过程，也

是政府管理模式按市场经济要求重构的过程。这壹改革，对

上海的发展产生了深远的影响，成为上海持续快速发展的巨

大动力。

（三）上海改革城市基础设施投融资体制的主要做法

1998年以来，上海城市建设转向建设和管理且重的新阶

段。在建设资金上，面临着更为严峻的挑战：壹是上海旧区

改造和城市建设的任务仍然很重，新壹轮基础设施建设规模

更大、强度更高；二是原来的筹资主渠道如土地批租、吸引

外资等方式，已经远远不能满足经济建设和社会发展的需要；

三是资金市场化配置程度提高以后，政府可调控的资金越来

越有限。面对新情况、新任务，上海进壹步深化了建设投融

资体制改革。

1.加快实现政企分开，切实转变政府职能。从1998年

开始，上海对政府投资领域逐步进行分类界定，明确了政府

投资主要集中在非竞争性的公益类项目和基础设施项目，退

出壹般竞争性投资领域；对有收费机制、收益稳定的城市基

础设施项目，完全交给社会投资者投资；对壹些有收费机制

但效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适

当的补贴等政策鼓励社会资金规范、有序地投入。把政府的

主要职责定位在做好"统壹规划、培育主体、制定政策、依

法监管〃四个方面的工作：

壹是高起点、高质量地做好规划，借鉴国外好的理念，整体

上为发挥投资效益创造必要的前提条件。在上海城市轨道交

通网络、黄浦江俩岸资源的综合开发利用等专业规划中，已

经采用国际招标和国际咨询的方式，提高规划水平。

二是推行项目法人制度和面向社会招商，促进投资主体多元

化，改变过去由政府作为单壹投资主体的做法。千方百计吸

引社会资金直接进入基础设施投资领域，初步形成以社会资

金为主、政府和社会共同投资的投融资机制。

三是通过政策配套、服务配套，按照"公开、公平、公正"

的原则，营造市场化运作的外部环境。从财税政策、土地政

策等方面给予支持，同时加强对社会投资者的协调服务，增

强政策的透明度和稳定性。

四是通过完善法规、健全监管机构，保障基础设施投融资长

效发展机制。在资产保全、服务规范、价格收费、信息披露

等方面，既要维护投资者的权益，又要强化对社会投资者的

责任约束。按照上述定位，努力贯彻〃重大项目规划设计国

际化、投资项目招商运作市场化、项目X公司投资主体多元

化”的总体要求，推进政府职能转变，推动政府从“办建设”

转向"管建设〃。

2.充分运用市场机制，采取多样化的投融资模式。

壹是体制创新。在城市轨道交通建设上引入竞争机制，实行

投资、建设、运营、监管"四分开〃，明确了投资主体，分别

组建相互独立的轨道交通投资X公司、建设X公司、运营X

公司，由投资主体通过招标分别委托建设和运营，降低建设

造价，提高运营服务水平，加快轨道交通建设的速度。

二是政策推进。在高速公路网和越江工程建设上，通过营造

政策环境，全面推行社会招商。三条高速公路和俩条越江工

程项目共吸引社会资金10。亿元人民币，投资主体中既有

中央的也有地方的，既有国有的也有民营的，既有上海的也

有外地的，较充分地体现了投资的"社会化、多元化”。

三是强强联合。在磁悬浮轨道交通建设上，打破了行业界限,

引导大企业集团参和投资，组成了由具备壹定实力的能源、

冶金、汽车、设备制造等大企业集团共同出资的项目X公司。

四是资本运作。在水、电、气等公用设施建设上，充分发挥

申能股份、原水股份等上市X公司的作用，通过配股、国有

股减持和资产运营等资本市场运作途径，拓宽了向社会融资

的渠道。

二、上海市基础设施融资方式的创新

（壹）创新投融资主体、组建城市建设投资开发总X公司

上海市在1988年成立了城市建设基金会，将城建的财政

性资金从财政局划给基金会,实现了城建财权和事权的统壹。

但因基金会不是法人，不能以法人身份融资，于是在199

2年7月，又组建了城市建设投资开发总X公司（以下简称

“城投X公司"工这也是全国第壹家城市建设投资开发X公

司。城投X公司的诞生，标志着上海城市建设投融资开始由

计划体制向市场体制转变。城市建设不再是政府统包统揽，

而是在政府不断增加投入的基础上，由政府领导下的专业X

公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会

资金等多

种办法，全方位筹措城市建设资金。从1992年至200

2年，城投X公司通过多种渠道筹措的城建资金达1200

多亿元，先后为42项重大工程解决了资金难题，几乎上海

每项标志性工程身上都留下城投X公司的影子。

（二）投资主体进壹步多元化

自从200。年上海开始大规模地推出公共基础设施投资者

招商以来，各类投资者踊跃参和，展开公平竞争。壹些商业

投资人，如金融投资机构、工业生产企业、房地产开发企业、

社会基金组织，甚至个人，特别是那些具有较大资金集聚量

的大型企业集团，急于寻找新的投资方向，直接参和城市基

础设施建设投资。2001~2002年，上海已有壹些民

营企业通过公开招投标，直接参和了高速公路的投资建设，

且获得了壹定年数的运营管理权；另有壹些个人也通

过入股，直接参和了越江隧道的建设。从招商结果见，投资

者涉及不同的所有制、不同的行业。投资者大致包括以下几

个方面：（1）民营资本。民营资本已逐渐成为上海公共基础

设施投融资项目的最主要投资者，上海高速公路七成之上是

民营资本参和投资开发。

（2）施工单位。如依靠自身的资本实力和银行的长期融资

支持，上海城建集团以投资者的身份参和了嘉浏高速公路等

的投资，上海建工集团参和了同三国道等项目的投资。（3）

大型国有投资X公司。上海的国有投资X公司利用自身的综

合优势，以壹般投资者的身份，积极参和上海公共基础设施

投资者招商项目的投标。（4）上市X公司。如上海隧道股份

有限X公司投资上海大连路隧道工程项目。（5）信托投资X

公司等金融机构。上海爱建信托投资有限责任X公司成功地

竞标投资了上海外环线黄浦江越江隧道和复兴路越江隧道。

（6）原材料供应商。高速公路、轨道交通等城市公共基础

设施需要大量的钢材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原

材料供应商加入到投资者队伍，以便于获得工程项目的原材

料供应合同。

（三）多元化的融资方式

1.政府出资。包括市财政拨款、土地出让收入、各类城建

政策性收费。

2.向国际资本市场融资，利用外资。1989年，上海成

功地利用国际资本建设地铁壹号线。之后，利用外资步伐大

大加快，如通过世界银行和亚洲开发银行融资，解决了杨浦

大桥、河流污水治理工程、内环线高架等重大工程的建设用

款。

3.发行城市建设债券。如充分利用中央给上海的浦东开发

的政策，发行浦东建设债券，以及发行市政建设债券、煤气

建设债券等，为加快浦东、浦西重大市政联动项目建设，提

高城市居民煤气化普及率，以及高架道路建设，发挥了重要

作用。

4.市政设施部门专营权有期限出让。通过"三桥壹隧"，延

安路高架（东、西段），沪嘉、沪宁高速公路部分专营权出让

等途径，筹措了大量城建资金。

5.组建上市股份X公司。如组建凌桥股份有限X公司、原

水股份有限X公司，筹措自来水的建设资金等。

6.吸引大企业投资市政设施建设。如上海实业等六大投资

（金融）集团X公司，开始承担部分基础设施项目建设。

7.融通社会基金。如借用市社会保障基金。

8.向国内金融机构短期贷款。平均每月向工商、建设、交

通等银行短期融资达10亿元之上。

9.基础设施信托。2002年7月18日，中国人民银行

发布的《信托投资X公司资金信托管理暂行办法》开始正式

施行，当天上海爱建信托投资有限责任X公司推出了"上海

外环线隧道项目资金信托计划”，面向个人和企事业单位募集

总量5.5亿元的资金，投向上海外环隧道项目建设。到7

月23日，全部募集工作顺利完成。其中机构投资者认购9

000万元，其余为个人投资者认购。等项目建成后，每年

的运营收入扣除成本、财务费用等，加上政府补贴合计利润

分

配给投资者，估计收益率在5%左右。爰建信托投资有限责

任X公司此举不仅是信托X公司业务的新拓展，也是上海城

市基础建设投融资的又壹次创新。

（四）上海银行界基础设施贷款的创新

根据城市基础设施项目的特点，上海的银行对城市基础设施

项目的贷款突破了传统的工商信贷的操作惯例，基本上采用

了国际上"有限追索项目融资"方式。

1.贷款期限延长。以前银行中长期项目贷款，期限大部分

在3~5年，上海基础设施项目贷款期限最长可达15~2

。年，基本满足了项目X公司自身现金流量的匹配需要。

2.贷款金额增大。上海城市基础设施建设单个项目的银行

贷款金额较大，大部分在1。亿~20亿元人民币。

3.担保方式创新。壹般采用项目X公司自身资产和现金流

量作抵押，各投资方以其出资额为限承担有限责任的方式。

三、上海各行业投融资体制的改革创新

（壹）上海高速公路投资体制：首创社会投资者招商模式

上海针对高速公路的现金流量稳定和投资回收期适中的特

点，首创了投资者招商的模式，即按照BOT项目融资的操

作惯例，向全社会进行投资者招商。从2000年初，推出

第壹条高速公路项目-----嘉浏公路项目投资者招商以来，

到2002年9月为止「十五”期间拟建高速公路项目的投

资招商工作已经基本完成。上海高速公路投资者招商模式如

下：政府就某壹高速公路项目按照"建设、营运、转让”，即

BOT模式进行社会投资者招标；政府授予投资者（项目

X公司）高速公路收费运营特许权（期限壹般为25年）以

及其他支持措施；投资者中标以后，负责出资组建项目X公

司，项目X公司的资本金壹股在30%左右，其他资金由投

资者和项目X公司自行向银行贷款；投资者（项目X公司）

负责项目的建设和营运，主要靠收费来偿仍银行长期贷款和

收回投资；特许运营权结束以后，高速公路无偿转让给政府,

投资者自行承担项目投资的风险。

政府采取了以下便利投资者的措施：（1）合理切割项目，减

小规模，分段招商，便于社会投资者有能力参和。（2）财税

政策上给予优惠，用地政策上给以支持。（3）建立统壹收费

结算体系，降低运营成本。（4）工程管理实行"代建制"，

保证工程质量。在国内首次引入了和国际接轨的新型项目管

理体制------代建制，由政府认可的各类专业化、社会化的

工程项目管理X公司代为组织各项工程的建设。

（二）上海轨道交通投融资体制：首创投资、建设、运营、

监管"四分开”模式

根据新壹轮城市规划，上海要加大轨道交通建设的速度，规

划总长度约为570公里，每年约需投入资金100亿元，

而完成总体规划则需要投入资金3000多亿元。如此巨大

的投入，如果采取政府壹方投入建设的办法，显然是壹个巨

大的财力负担。为了保证轨道交通项目的顺利建设，上海对

轨道交通建设体制实施重大改革，实行投资、建设、运营、

监管"四分开〃，引入市场竞争机制，降低建设成本，加强综

合开发，提高投资效益，加快上海轨道交通的建设。

1.在投资体制方面组建专业投资X公司负责投融资。20

00年4月，由上海久事X公司和上海城投X公司联合组建

轨道交通投资X公司------上海申通X公司，且按照现代企

业制度的要求，建立轨道交通的商业化运作机制。上海申通

X公司在新的投融资体制中，采取了和以往地铁建设不同的

投融资模式。其最大的特点在于：不是由申通X公司为所有

轨道交通项目进行统壹融资负债，而是采取和沿线各区壹起

联合组建轨道交通项目X公司，项目X公司的注册资金占总

投资的35%左右,申通X公司和沿线各区负责相应部分的

股权出资；另外65%由项目X公司向银行长期贷款。

2.建设体制实行代建总承包制，在地铁建设阶段进行专业

化运作和适度竞争。组建了上海地铁建设总承包X公司，且

于2002年8月引入了上海久创建设管理X公司和沪港合

资的上海港铁建设管理X公司。

三家地铁建设X公司按照市场原则，接受各轨道交通项目投

资方的委托，完成轨道交通的设计施工招标、施工管理，直

至交钥匙承包。

3.运营体制。打破由壹家X公司垄断运营的格局，成立了

俩家运营X公司：上海地铁营运X公司和上海现代轨道交通

股份有限X公司，通过市场竞争方式来获取轨道交通的运行

权。

4.监管体制。在监管方面，上海市政府的职责主要是建立

公正、公开、公平的监管机制，提高轨道交通的运行效率。

政府在投融资、建设、运营等各个环节，探索、建立有效的

监管制度，以保护投资者和社会公众的利益。

第三节深圳市基础设施投融资体制改革创新和措施

壹、基础设施投融资体制改革创新

（壹）2001年11月深圳市政府发布了《深化投融资体

制改革指导意见》，系统地提出了投融资体制改革的目标和原

则，界定了各类投资主体的投资领域，明确了各类投资项目

的责任主体，力求建立新型投融资体制，广泛筹集建设资金

深圳市投融资体制改革的目标是实现投资主体多元化、融资

渠道商业化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控

透明化以及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融

资体制。其改革的原则是打破垄断，放宽市场准入；坚持谁

投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；充分发挥市场对投融

资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、

银行独立审贷；积极培育多元化主体，鼓励公平竞争，政府

依法保障各类投资者权益和公众利益。改革的内容包括以下

五个方面：

1.合理界定各类投资主体的投资领域。政府非运营性投资

以非运营性基础设施项目、非运营性社会事业项目和重大高

新技术项目为主，主要集中在教育、文化、卫生、体育、民

政、口岸以及高新技术研发、环境保护、市政建设、防洪排

涝、河道整治等领域。政府运营性投资以带动社会资本投资

为目的，仅限于社会需要但民间资本和外资等社会资本不愿

或无力投资的运营性基础设施项目、运营性社会事业项目和

需要政府以战略投资者角色支持的重大高新技术项目等领

域。除涉及国家和地区安全的项目外，其他领域壹律向社会

资本开放。要打破地区、行业、所有制和内外资界限，全方

位开放运营性基础设施和运营性社会事业领域，使更多社会

资本成为这俩大领域新的投资主体。除高速公路、港口、机

场、电力等已经向社会资本开放的领域外，轨道交通、自来

水供应、污水处理、垃圾处理等基础设施项目和教、科、文、

卫、体等社会事业领域也要实行投资开放政策，实现投资主

体多元化和融资渠道商业化。

2.打破垄断，鼓励竞争。给予民间资本、外资等社会资本

平等的地位，在投资机会和条件、要素供给等方面消除人为

壁垒，鼓励各类资本利用参股、收购、兼且等方式参和国有

企业改制和事业单位X公司化进程。

3.鼓励社会资本投资基础设施项目。积极引导民间资本和

外资等社会资本向基础设施项目投资。对于轨道交通等短期

效益不明显、中长期效益较稳定、投资规模大、其他社会资

本全面介入有困难的重点项目，采取投资和运营适当分离、

专项资金补贴、土地补偿以及其他优惠政策，吸引新的投资

和运营主体。

4.多渠道融资。其中包括：大力发展直接融资，利用股票、

债券、投资基金，继续运用好间接融资，广泛采用新型融资

方式。其中新型融资方式有四种：(1)充分采用8。丁融资

方式，为新建大型基础设施项目筹集资金。对壹些大型基础

设施项目，如桥梁、隧道、电厂、水厂、污水处理厂等，通

过采用"建设一运营一转让"的形式，引入其他社会资本投

资建设，政府允许投资者享有壹定时期内的专营权，且享受

运营收益，专营期届满后，政府无偿收回运营权。

（2）积极推进TOT融资方式，通过转让大型基础设施项

目的运营权筹集资金。通过"转让一运营一转让"的形式，

政府将已建成的某些大型基础设施项目（如污水处理设施）

作价后转让给其他社会资本，政府以收回的投资进行新的项

目建设，受让方在壹定时期内享有专营权，期满后无偿将运

营权移交给政府。（3）努力探索ABS融资方式，进行信贷

资产证券化试点。积极探索信贷资产的再融资方式，扩大信

贷资产证券化的范围。政府支持有关企业、银行将有抵

押的信用资产重组，以抵押资产的预期现金流为担保，通过

资本市场发行证券。认真搞好深圳市住房抵押贷款证券化的

试点，鼓励企业和境内外金融机构合作，进行应收账款等其

他信贷资产证券化的探索。（4）广泛实行融资租赁等方式，

扩大资金来源。积极促进企业和有关厂商、金融机构合作，

采用融资租赁的方式，以少量投资获得大中型设备的使用权,

再通过分期付款（租）获取设备完全所有权。

5.完善公用事业监督管理体制。强化对具有公益性和自然

垄断特点的运营性行业的宏观监控，对燃气、供水、污水处

理、城市通信等管道设施及公交线路实行专营权制度。通过

制定具有约束力的专营权条例，对专营行业运营主体的产生

机制、价格形成机制、服务质量、运营期限、收费标准、价

格调整等进行法律规范，以利于改善投资环境，保障投资者

权益和公众利益。

（二）为贯彻落实《深化投融资体制改革指导意见》，200

2年3月，深圳市政府又出台《投融资体制改革实施意见》，

规定涉及投融资体制改革的二十多项具体条例、实施办法都

必须在年内出台在运营性基础设施项目方面,《投融资体制改

革实施意见》规定，政府投资将逐步退出社会资本有意投资

的运营性基础设施项目，对能源、燃气、交通运输、供排水、

高新技术产业园区和其他领域的基础设施项目，通过多种方

式,鼓励其他经济成分投资参股，实现政府投资的放大效应；

对港口、机场、电力、轨道交通、公路、供水、污水处理、

垃圾处理等领域的新建基础设施项目实行投资开

放政策。

（三）2002年9月，深圳市先期推出供水、排水管网、

煤气管网、公共大巴、污水处理、生活垃圾处理、环卫服务、

医疗废物处置等八个行业，允许社会资金、外国资本采取独

资、合资、合作等多种形式，参和市政公用设施的建设和运

营深圳市根据八个行业的行业特点，配套出台了特许运营改

革的八个相关条例。根据条例规定，深圳市供水、供气、污

水处理、垃圾处理等运营性市政公用设施的建设，将公开向

社会招投标，选择投资主体，鼓励国内外各类经济实体投资

建设和运营。

二、基础设施投融资体制改革措施

2003年5月16日深圳市出台了《2003年投融资体

制改革计划》，市政府将在培育投融资主体、创新融资工具、

完善投融资政策法规体系等方面推出21项改革措施，为深

圳市未来重大基础设施建设的快速发展多渠道筹措资金，从

而打破了基础设施建设〃壹靠财政，二靠银行"的传统模式。

深圳市投融资体制改革的重点之壹是培育重大基础设施投融

资主体。为实现“可持续"融资，改革计划

第壹步将组建城市基础设施投资X公司，按照〃政府主导、

市场运作、社会参和”的原则，通过引入民间、外来投资，

利用资本市场借壳上市、发行企业债券等多种方式，为深圳

市高新技术产业带、轨道交通二期、机场第二跑道等大型公

益性基础设施专案多渠道筹集资金。改革计划仍包括：利用

世界银行贷款综合整治深圳市河流水环境；利用BOT、T

OT融资方式吸引社会资本，探索创新深圳市已建和拟建污

处理厂融资、运营方式；利用外国政府贷款建设垃圾处理厂

专案；利用现有教育资源，积极引入社会各类资本，采取合

办、

联办、承办和自办等灵活多样的办学模式，组建深圳实验等

教育集团；规划建设壹批国际学校和台商子弟学校，改善投

资环境；利用招标等方式吸引社会资金投资医疗废物污染防

治专案；以社会资金为主、政府资金适当补助的方式购置大

型医疗设备；通过国际招标招募吸引外资进入深圳市燃气、

水务、公交和食品等基础设施和公用事业领域；在文化产业

方面，通过专案试点，利用社会公开招投标方式确定中国（深

圳）国际文化产业博览交易会的营运主体，拓宽融资渠道等。

三、建立特许运营制度

2003年5月1日，《深圳市公用事业特许运营办法》（以

下简称《办法》）开始施行。《办法》作为深圳市特许运营事

业的最高法律依据，就市场准入和退出、公用事业价格及监

管等共性问题做原则性规定，对诸如燃气、公交、供水、污

水处理等行业特许运营中需要事先规范的壹些个性问题，制

定系列"附件"作为《办法》的组成部分。如果"附件〃仍

无法涵盖壹些事项，例如每壹条公交线路运营权中的特殊问

题，可通过市政府相应主管部门的文件予以规范。

原则性和灵活性的结合，是《办法》的最大特点；既要促进

公用事业竞争，又要维护公众利益。《办法》强调：公用事业

特许运营应优先保证公众利益不受损害；特许运营者应确保

提供持续、安全、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务；

特许运营者通过合法运营取得合理回报且承担相应运营风

险。关于特许运营权的授予问题，《办法》采用的是行政许可

模式，即政府通过颁发授权书的形式许可运营者从事公用事

业。在这种模式下，为实现特许运营权公平、公正地授予，

《办法》规定了招标、招募俩种主要授予方式。政府投资建

设的公用设施，所有权归政府所有，政府能够将公用设施通

过租赁等方式交给特许运营者使用；特许运营者应按照城市

规划建设新的公用设施；特许运营权被收回或终止后，该公

用设施按其承诺归政府所有；特许运营者不得以转让、出租、

质押等方式处分特许运营权；市政府保留价格调整和监管权

力，市政府价格部门会同监管部门负责公用事业价格的制定

或调整；重视市民的权益，规定设立公用事业监督委员会，

负责收集公众、特许运营者的意见，提出立法、监管等建议,

代表公众对公用事业特许运营进行监督。

第四节大连市基础设施投融资体制

改革创新和措施

2002年大连市政府发布了《大连市公共基础设施和公益

事业投融资体制改革实施意见X大政发[2002]49号）,

提出了大连基础设施投融资体制改革的思路。

改革的基本目标是：通过深化公共基础设施和公益事业投融

资体制改革，实现各类投资主体投融资行为规范、投融资渠

道畅通、审批制度完善、相关的法规政策配套、企业投资决

策自主、政府投资职能和运作方式合理、中介服务规范、信

用担保健全，初步形成有利于资本要素合理流动的市场环境。

改革的主要内容包括：

1.放宽投资领域，加大启动社会投资的力度，不涉及国家

安全和国家限制的投资领域，全部向社会资本开放。首先，

通过调整公共产品价格、完善收费办法，鼓励和引导民间投

资参和城市供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等有运营性

收入的城市公共基础设施建设。对回报率相对较高的公共基

础设施和公益事业项目，引入竞争机制，公开招标确定项目

法人，实行企业化运作；对回报率相对较低的公共基础设施

和公益事业项目，采取贴息、减免土地出让金或财政列出专

项补助资金等办法，鼓励社会资本投入建设和运营。对非运

营性的公共基础设施和公益事业项目仍以政府投资为主导。

企业作为投资主体可自行决策，通过公开、公平、公正的方

式参和投资，投资所得权益归投资方所有。

2.培育投资主体，拓宽投融资渠道。鼓励境内外的各类企

业，采取新的融资方式和渠道，加快筹措资金的进程；支持

民间投资主体根据国家有关规定直接向国内、国际市场融资。

按照“谁投资，谁受益，谁承担风险"的原则，鼓励大集团、

大企业或上市X公司进入市政、公共基础设施投资领域，且

充分落实投资者在项目前期阶段的参和权、项目融资自主权、

选择建设业主自主权等权益，真正实现投资者权、责、利相

壹致。积极创造条件，推进已经建成的运营性公共基础设施

和公益事业项目的产权制度改革。通过全部或部分股权出让、

运营权转让等多种方式，吸引国内外投资者参和运营。

对参和公共基础设施和公益事业项目建设和运营的企业，要

按照《中华人民共和国X公司法》规定，以有限责任X公司

或股份有限X公司形式运营。

3.规范政府投资行为，简化行政审批程序。政府投资主要

集中在非运营性的公共基础设施和公益事业项目上。要进壹

步完善各项规章制度，加强对政府投资项目的概算审核和招

投标管理，严格资金监管，杜绝损失浪费，提高政府投资效

益。除有特殊要求的工程外，其建设实施要逐步实行专业化

管理，即委托专业化的项目建设管理单位，通过招标方式择

优选定工程的设计、施工、监理和设备

供应单位，组织竣工验收，保证工程质量，控制工程概算。

对通过招投标取得参和公共基础设施和公益事业项目建设和

运营权的项目单位，在项目管理上实行前期登记制度，项目

单位报政府主管部门登记备案后，自主开展建设前期工作。

对政府参和投资和政府补贴的公共基础设施和公益事业项

目，政府要加强项目监管。

第五节成都市基础设施投融资体制改革创新和措施

2001.年4月，成都市人民政府颁布了《关于加快成都市

投资体制改革的决定》（成府发[2001]54号）及相关

的12个文件，对投资体制进行全面改革。文件提出对不同

的投资者实行国民待遇，凡法律、法规和政策未明确限制的

投资领域，应对所有投资者全面开放；对壹切投资主体，不

论所有制形式如何，不论是境内投资者仍是境外投资者，不

论投资额大小和企业规模大小，都要壹视同仁，实行国民待

遇；把固定资产投资项目按资金来源划分为政府投资项

目和非政府投资项目俩大类进行管理；确定政府投资项目的

基本管理方式为：严格实行民主化和科学化的决策制度、严

格项目审批和监管制度、严格遵循政企分开原则，逐步建立

投资、建设和运行管理"三分离"的管理体制；政府投资项

目的运行管理原则上应通过公开招投标选择相应的项目运行

管理X公司（以下简称"项目X公司"）负责管理；营利性

项目招投标的主要指标是资产的保值和增值，上缴利润和管

理费等，而非营利性项目的主要指标是资产的安全性和政府

补贴标准等。自来水、天然气、污水处理、河道、绿化园林、

公交、路灯、垃圾清运和处理等各种基础和公益设施都应由

项目X公司营运管理；项目X公司实行企业化运作，其性质

不受所有制限制；为确保项目X公司承担相应的社会责任，

可实行以承包商履约担保为核心的风险管理制度；对基础性

国有资产，包括收费公路和桥梁、自来水设施、污水处理设

施、垃圾处理设施、城市公交设施、天然气输配设施、电力

设施等，应通过资产运营权转让、股权转让、特许运营权转

让、合资合作等多种方式对国内外投资者开放。

成都市发展计划委员会根据《关于加快成都市投资体制改革

的决定》提出了关于成都市城建投融资体制改革总体思路建

议。建议提出了通过改革达到"政企分开、盘活存量、聚集

增量、运营城市”的总体目标。内容包括：

1.改政企不分为政企分开。将政府的投资、建设、运营职

能分离出来，组建新的市场主体。政府和新的市场主体，在

资产和项目管理运营上，是壹种授权委托关系；在市场角色

上，是壹种监管和被监管的关系。

2.改投、建、管三位壹体为投、建、管三分离。将政府部

门的投资、建设、运营职能分开，组建和培育投资主体、建

设主体和运营管理主体；对分离投资、建设和运营职能的部

门和单位进行撤且或改制为X公司。

3.改投融资的单壹性为投资融资的多元化。改革后的投融

资市场面向社会开放，利用民间资本、信贷市场和资本市场,

拓宽投融资渠道，发挥政府财政资金的杠杆和发酵作用。

4.改分散管理城市资产为城市壹体化运营。按"城市是最

大的国有资产”理念，实现存量资产由部门分散管理转换为

政府集中统壹管理，由部门资源转换为政府资源，使城市资

产部门分割的低效率配置转换为市场化的高效配置。

改革的思路是，以市场化和高效率为取向，构建市场监管主

体、政府投资主体、建设管理主体和资产项目运营主体四个

主体，形成监管、投资、建设、运营相分离的运行机制，即

(1)政府作为市场监管主体，对政府投资和资产实行授权；

(2)政府投资主体，依照政府授权对政府投资和国有资产

实行契约式管理；(3)建设X公司作为投资项目的工程总承

包商，负责投资项目建设管理的全过程；（4）运营X公司进

行具体业务的运营。在这四个主体中，政府是主导层次，投

资、建设和运营是处于同壹个层次上的执行不同市场行为的

市场主体。根据不同的投资功能和存量资产的历史分布状况,

拟成立三大投资管理（集团）X公司，即城建投资管理（集

团）X公司、公用事业投资管理（集团）X公司、土地开发

投资管理（集团）X公司，作为政府城市建设的投资主体。

三大投资主体的性质是作为国有独资或控股X公司，代表政

府行使政府投资者和资产所有者的职责。其运营目标包括俩

个部分：壹是社会效益目标，主要是公益性、政策性、福利

性项目的投资和非运营性资本的管理；二是经济效益目标，

主要对有收益项目的投资和运营性资产的运营。

投融资概况

第壹节美国城市基础设施投融资概况

美国是发达的资本主义国家，在城市基础设施投融资方面积

累了丰富的经验。

壹、政府在城市基础设施投资中的作用

列入美国政府预算的投资主要是改善社会和经济发展环境方

面的项目，如公路、城市设施、高科技、监狱、学校等。各

级政府根据其职权范围的划分，在投资活动的出资和审批上

各有分工。联邦政府主要负责涉及国家全局或需要巨大投资

的项目，如国家公路和州际交通、国防、宇航和其他投资巨

大的高科技项目;州政府负责州内的公路、州管的福利和文

化设施等的建设；市政府负责城市内的交通、供水、污水处

理、消防和社会治安等的建设；县政府负责县属的学校和福

利设施的建设。

（壹）地方政府在城市基础设施投资中的作用

州地方政府1994年对基础设施的投资额比1993年提

高了2.9%,达到1430亿美元，占政府部门对基础设

施投资总额的74%。从1984年到1994年，地方政

府对各类基础设施的投资都在增加。州和地方政府也占整个

资本支出的59%。之上的数字都是指整个基础设施的投资,

在城市基础设施投资方面，联邦政府的投资占其对所有基础

设施投资总额的比例不到30%,因此地方政府对城

市基础设施的投资在政府部门中占主导地位。城市供水、城

市交通和污水处理是地方政府最多的三项支出。

美国地方政府的收入来源主要是三块：财产税、使用者收费

和发行市政债券的收入。地方政府根据收入来源的不同性质

分别用于资本性支出和日常性支出。各地政府都有管理公用

设施建设的部门，管理部门要根据地方发展规划制定基础设

施建设或更新