基层公务员人才流失问题研究

导论1.1研究背景和意义1.1.1研究背景乡镇地区因其管辖范围广，地理位置分散，部门众多，且业务大多直接对接普通群众，因此乡镇地区往往需要大量工作人员完成体制规定的任务和公务员管理办法所规定的其他工作内容。我国虽然发展历史悠久，但由于幅员辽阔，具有多民族和多元文化的特点，各个地方由于历史、地理位置、政策等不同方面的原因造成发展水平及不平衡，东部地区经济发达，人均收入水平高，对人才的吸引力强，而中西部地区一方面自然环境恶劣，深处内陆与外界联系较少，因此社会和经济发展水平总体偏低，这些问题造成了中西部地区需要大量的人才来促进发展，但是由于环境和经济方面的原因致使该地区人才缺口长期得不到解决，不管是工业企业还是政府部门，这是需要国内社会急需解决的问题。据山西省公务员管理中心官网统计数据显示，山西省2016年度拟招录公务员人数4160人，与2015年相比，招考岗位人数增加1311人。其中各地市招录人数均有增加，吕梁市该年招收379人，为历年最高，其中约有286个岗位为基层岗2016年度山西省拟录用公务员名单，山西省招生考试网，20162016年度山西省拟录用公务员名单，山西省招生考试网，2016表1-1吕梁地区2012年-2016年公务员招录情况表（单位：人）2012年2013年2014年2015年2016年报名人数28762935320135843843录用人数275285301366379基层岗位数165179202249265所占比例60.1%63.7%67.5%68.9%70.1%（数据来源于山西省公务员管理局）根据表1-1中数据显示，吕梁地区近年来招录公务员人数逐年增加，其中基层公务员所占比例增长速度较快，这说明该地区乡镇等基层单位公务员缺口仍比较大。以国内一般情况来看，国内目前基层地区和偏远山区仍存在大量工作岗位的缺口，这些问题严重影响国家各项政策和落实和各个系统内的具体工作，大部分地区陷入“年年招，年年缺”的窘境，这其中一个很重要的原因是基层公务员的严重流失问题。因此研究和解决基层公务员的人才使用策略，减少公务员的大量流失对于稳定地方发展大局，保持乡镇区域的快速发展意义重大。1.1.2研究意义理论意义基层公务员的管理和选拔任用是人力资源理论中较为特殊的部分，因为我国公务员的管理体制与企业、事业单位略有不同，不能完全参照人力资源理论的研究体系进行，并且随着国内近几年大力发展县域和乡镇地区，各项政策和行政命令集中于基层地区，这些政策措施的落实需要基层单位紧密、严格落实，但国内基层公务员的大量流失造成障碍。因为文章基于公共管理理论和人才管理理论，以及结合国内公务员管理条例，在制度和法律范围内找出解决办法，充实国内的公务员管理理论和制度体系。实践意义研究并解决基层公务员的流失问题，可以有效解决乡镇和县域地区的政策落实和发展，尤其是对于直接面对人民群众的窗口单位，人员的齐全和充足能够大大提高政府部门的办事效率，能够有效解决民众反映强烈的“办事难”问题，对于改善政府形象，促进人们生活水平的提高，改善群众满意度具有重要意义。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外由于政治制度与我国不相同，因此很多政府制度和管理体系与国内不尽相同，但是由于国外资本主义制度发展时间较长，社会经济更加进步，所以某些方面仍值得国内借鉴和学习。西方国家建立早起，就有学者对于基层公务员进行过一些研究，普遍认为最早的研究是英国科学家杰伊·M·谢夫利兹在1975提出的“街头管理理论”，该理论在其发表的文章《实行街头官僚》一文中，该文章对于基层公务员的定义做了简单介绍，他认为基层公务员就是行走在街头帮助民众办理公共事务的人员，这些人员在国家公务员体系中占大多数，并且岗位重要度高，是政府部门的一线人员。他还列举了这些人员所从事的职业：职业教师、巡逻警察、收税征税人员、治安管理人员和普通办事员，因为这些人员所从事工作的重要性，因此该类群体的管理制度和各项奖惩规定往往受到人们重视，研究理论也更多杰伊·M·谢夫利兹杰伊·M·谢夫利兹，实行街头官僚[M]，英国伦敦，1975对于人才的流失问题，国外的经济学家更多针对企业的人才流失进行过研究，西奥多·W·舒尔茨（2014）从企业管理角度对人才流失问题进行研究，他罗列了众多造成人才出走的原因，主要包括待遇、管理、上下级关系、办公室关系和外部诱惑等，这些因素可能单独也可能集体造成人员的辞职现象西奥多·W·舒尔茨西奥多·W·舒尔茨，企业控制人才流失的对策研究[J]，经济学人，2014（48）雷蒙德·A·诺伊（2015）通过分析人才流失对于不同社会组织的影响，来分析人才流失问题的具体概况，他运用成本控制法和社会组织的绩效考核制度对人才流失所造成的企业成本问题、社会形象以及负面影响进行分析，运用线性规划得出一系列结论，最后他还提出一些企业应对人才流失的具体解决办法，从制度建设、奖惩体系建设和企业提升战略等角度给出了建议雷蒙德·A·诺伊雷蒙德·A·诺伊，人才流失对于社会组织的影响分析[J]，经济研究，2016对于公务员系统内部的人才流失问题，日本社会学家中松义郎（2016）认为，不合理的管理制度和贪污腐败一定程度上造成了基层公务员的心理不平衡，这种不平衡会影响一线人员的工作效率和满意度，因此各个国家的政府都应重视和提高基层人员的工作满意度中松义郎，基层公务员流失原因调查[N]，东京日报，2016（32）中松义郎，基层公务员流失原因调查[N]，东京日报，2016（32）勒温（Lewin），政府系统工作人员心理状态研究调查[J]，华尔街日报，2016国外对于人才流失问题的研究大多集中在企业层面，对于政府机关单位的人才流失更多集中在提升工作环境和福利待遇方面，因为西方的政治制度和政府管理体系与我国完全不同，文章不做概述。1.2.2国内研究现状国内的基层公务员研究始于上世纪末期，自1978年改革开放之后，国家对内进行大力改革，对于政府系统内部国家推行新农村建设和国家公务员制度，并且编制和逐渐执行《国家公务员法》，对于系统内部的人员按统一编成管理，并直接由财政支付工资和其他福利待遇《国家公务员法》（《国家公务员法》（2005年4月）学术界对于基层公务员的研究开始于1990年之后，清华大学社会管理专业教授王世英（1995）研究指出，随着国家开始大力执行“新农村”体系建设，在建设新农村、新农业过程中需要更多的基层公务人员来满足快速增长的工作需要，同时段内农村地区也进行了税费制度改革，确立了“多支持、少收取、简政放权”的工作方针，因此他建议设立专门的公务人员招聘体系和培训考核体系，加强基层工作人员的办事效率和服务水平王世英王世英，“新农村”建设对基层公务员造成的影响分析[J]，农村经济研究，1995（4）中国社科院人才管理研究所主任张勉（2005）认为，国内党政机关在人才管理和任用制度上还不够灵活，众多措施限制了人才的自我发挥和创造能力，这是造成人才流失的原因之一，他建议国家行政部门在人才管理上借鉴企业的管理方式，简政放权、给予基层人员更多自主性和宽松度，才能提升基层公务员的工作满意度，进而减少人员流失率张勉张勉，国家录用公务人员制度探究[N]，光明日报，2005对于职位级别低，工作量巨大的“地板干部”（意即基层公务员），国家机关事务管理局研究员张旭明（2014）曾针对全国30多个乡镇政府系统的187个公务员做过访问调查，对这些“地板干部”的工作状态、生存压力、职业满意度和未来发展规划做了详细了解，他得出结论认为应从两个层面解决该类问题，一是国家应改革基层公务员的制度体系，与省级、地市级的公务员区别对待，政府财政资金应向基层单位倾斜，二是加强基层人员的培训和激励措施，定期组织全员素质培训，并给予精神和物质方面的奖励张旭明张旭明，国内基层公务员生存现状与发展调查，2014关于人才流失问题，个别学者从人才的选拔和聘用体系优化方面做了解读，山西省人力资源和社会保障厅公务员管理中心主任李扬（2016）认为每年组织的公务员考试制度应加强对户籍和学生条件的优化，适当降低对于参考标准的要求，尽量选择当地户籍人员并予以录用，这样能保障人员流失率的降低李扬李扬，对于公务人员录用制度反思，2016对于降低公务员流失率给基层单位造成的积极影响，武汉大学教授李涵芳（2016）认为这可以大幅提升政府的公信力，并且有助于推动服务型政府建设，对于基层公务员自身，有助于解决社会就业问题，减少基层单位的培训成本和时间成本，具有重大意义李涵芳李涵芳，解决国内基层公务员流失[J]，经济研究2016（58）：101-103国内的研究更多是基于我国的政治体系来进行，具体内容涉及人才流失的原因、人才管理现状、基层公务员的生存状态等，从微观层面研究成果较多，缺乏在宏观角度对体制机制进行变革，这是国内研究的欠缺。1.3研究方法文献研究法文章在研究基层公务员流失问题之前，参考了国内外有关该问题的众多研究成果，并结合人才管理理论和政府公务员管理制度的要求进行分析，结合吕梁市交口镇的具体案例进行分析，最后得出解决该问题的具体办法。案例研究法文章研究的基层公务员问题研究具有特殊性和地域性，文章选取吕梁市交口镇的实际案例作进一步分析，有助于提高分析的科学性和合理性。吕梁市交口镇位于山西省西部，属于国家贫困地区，经济发展落后，基层政府责任压力大，社会矛盾突出，以该镇的公务员人才流失问题作为具有典型性。问卷调查法为了更加清晰、直观的了解基层公务员的生存状态，以及社会各界对于基层公务员的态度、评价，文章选取了数位相关人士对于跟基层公务员工作内容相关的问题进行问询，并汇总结果供研究使用，并总结出一般性结论，对于全国出现的共同问题有积极意义。1.4论文基本框架文章框架结构如图1-1所示：问题的提出问题的提出文献综述研究背景与意义研究内容与方法理论概述国外文献国内文献人力资源管理理论案例分析研究结论内外部环境分析交口镇案例分析解决措施问卷调查法推广可能性及意义总结本文论证 图1-1文章框架

第2章公务员相关理论的范畴2.1基层公务员相关概念2.1.1公务员公务员，全称为国家机关单位公务人员，一般指按照国家《公务员法》的规定和要求，通过正常的招聘渠道，参考组织考核或者遴选，被分配到国家政府或者党政部门的工作人员。对于公务员的认识档案管理，由国家公务员管理局统一协调、计算、监督和管理，由国家财政负担工资和其他福利待遇，并且按照国家相关法律和公务员管理条例的规定执行工作任务，按期工作内容可以划分为行政管理、执法岗位和技术性岗位，还可以按照单位的具体实际增设岗位，需要报请国家公务员管理局批准，并建立人事档案。公务员是国家或者社会中执行管理任务、任职于政府部门的工作人员，公务员在1982年出版的《职业划分标准》中被划分为国家机关、党群组织、企事业单位的负责人类别《职业划分标准》（《职业划分标准》（1982版）2.1.2基层公务员基层公务员是一个相对概念，目前学术界有两种观点。一种是以县级为基础，工作在乡镇政府单位并且有国家财政直接工资和薪金待遇的人员属于基层公务员；另一种是以地厅为基础，包括县级及以下政府单位的工作人员。国内学术界认可较广泛的是：基层公务员是指公务员队伍中，工作单位分布在乡镇、偏远地区和边境线附近，远离城市等人口密集地区，并且直接参与一线工作内容的科级及以下公务员群体。公务员是政府体制的神经末梢，是最终的权力执行者，对于国内基层治理意义重大。按照国家公务员管理局公布的《国家公务员群体调查统计报告》显示，截止到2016年年末，国家公务员群体约有799.3万人，基层公务员占据大多数，约有539万人，基层公务员大多分布在乡镇一级单位，主要从事的部门有国家党政机关、人大办事处、公检法机关、政协会议和民主党派组织内《国家公务员群体调查统计报告》《国家公务员群体调查统计报告》，2016年12月基层公务员是我国公务员体系的重要组成部分，尤其是发挥政府的服务职能、解决和处理民众的基本生活问题方面具有不可替代的作用，各个国家都十分重视基层政府部门的工作，将完善和改革基层政务体系放在突出位置。“上面千条线，底下一根针”，这句话充分说明了基层公务员的工作千头万绪，事情不仅多而且繁杂。我国于2015年6月推行的“简政放权”改革中将基层职能部门摆在了更加突出的位置，其重要性不言而喻2014年国务院第一次常务会议记录，2014年2014年国务院第一次常务会议记录，2014年2.1.3基层公务员流失基层公务员的流失分为流动和离职两个方面，公务员流失按照众多学者的定义为基层流动到其他部门、企业或者事业单位，对于流失的公务员群体，既有可能仍在国家公务员系统之内，属于平级、越级调动，也有可能主动离职，也就是失去公务员系统内部的编制和岗位。按人员流失的动机，可以分为主动流失和被动流失，主动流失是指基层公务员群体获得自认为更好的工作机会、升学再造或者出国等原因，主动向人事部门提出辞职请求，被动流失是指公务员在工作过程中因为工作失误、违反法律、组织调派等原因，造成离开原有岗位的情况。因此，从这个角度分析，部分基层公务员离职并不一定对于政府单位造成影响。从组织管理角度所认为的“流失”，是指与组织基本价值观不相符，因为个人或者外界原因造成人员流动的现象，从价值判断来讲，一般的人员流失会对企业或者政府机构的工作造成影响，这个层面表明员工流失是消极现象，文章研究的基层公务员人才流失问题正是基于这一层含义。另外按照国家《国家公务员暂行条例》的规定，基层公务人员的一般任职年限为5年，因此文章研究的公务员流失问题是针对工作年限在5年以内的人员《国家公务员《国家公务员暂行条例》（1993版）2.2马斯洛需求理论在19世纪初期，关于人的需求方面和需要内容不断有学者提出自身的理论，当时工业革命正火热进行，人们的物质生活越来越得到满足，而对于精神层面的满足却甚少，学术界也曾讨论过该类问题，并对这些需求进行了具体划分。美国社会和心理学家穆罕默德.马斯洛正是在前人研究的基础上，结合五种以上的相关理论提出了“马斯洛需求层次理论”，这一理论认为人类按需求的内容和等级可以划分为五个层次：1.生存需要（食物。水和其他必要条件）；2.身体和心理的安全需要；3.情感需求（精神需求）；4.受尊重的需要（被他人尊重）；5.自我价值实现的需要（对社会的贡献）。自我实现自我实现生存需要安全需要情感需要受尊重的需要生存需要安全需要情感需要受尊重的需要 图2-1马斯洛需求层次理论按照马斯洛的理论，人的五种需求基本是按照最低级向高级进发，个别情况下可以越级满足，这也取决于个人的努力程度、社会的经济发展水平和组织体系的建设完善程度。对于乡镇公务员的基本需求，完全符合马斯洛提出的需求的五个层次，从生存、发展、认可程度和职业规划角度都需要满足，并且一般是按照低级向高级需求层次发展，对于乡镇公务员的激励制度也可以围绕五个层次来进行。不同行业即使工作属性不同，但对于工作和社会的需求是一样的，根据马斯洛需求层次理论的概念，基层公务员也具有生存、安全、情感、受尊重和自我实现的需要，这对于研究基层公务员流失具有借鉴意义。2.3期望理论在二十世纪末期，西方资本主义制度下的市场经济进入快速发展阶段，企业管理和生产效率也有了很大提高，针对实际生产中的这些情况，学术界开始讨论企业和政府组织内部员工的内在需要理论。他们分别从企业的培训、考核、期望度和职业发展规划角度提出了自己的想法。1975年，美国心理学专家迈克尔·比尔在其发表的著作《员工激励理论》中提出了期望理论观点。该观点围绕员工的工作能力、期望、奖励、员工价值目标等角度，寻找这几个重要因素之间的密切联系，进而提出了基于员工内在需求的期望理论。在假设员工都为经济理性人的前提下，他得出结论，更高的难度和相应的激励措施往往能够激发员工的潜能，提升员工幸福感，并且获得员工的信任；而难度较低，福利待遇差的任务往往使员工的存在感和满足感大大降低，这是造成员工流失的原因之一。因此对于基层公务员管理的启示是，在选拔和录用基层公务员的过程中应重视员工的需求，既要设置有难度的工作任务，又要在福利待遇方面相配套，这样才能保证员工的正常使用。2.4职业倦怠理论职业倦怠，指个体在工作重压下产生的身心疲劳与耗竭的状态。这和肉体的疲倦劳累不同,它缘自心理的疲乏。纵观身边从事公务员朋友都不同程度的有职业倦怠现象。职业倦怠在各行各业都会出现，职业不同从业人员表现出的具体倦怠程度不同，这需要根据职业属性和工作强度、内容等决定。按照美国科学家StephenP.的测算，社会不同职业中政府管理部门、服务行业和销售人员的倦怠程度排名最靠前。他分析认为，职业压力、重复程度和工作内容决定了一项工作所带来的人员的倦怠程度。基层公务员是党和国家政策的具体实施者，起着桥梁纽带的作用。政府转型和构建社会主义和谐以及实现中华民族伟大复兴梦都对基层公务员提出了更高的要求，基层公务员职业倦怠的问题成为当前要面对和解决的问题。基层公务员流失现状—以吕梁市离石区交口镇为例3.1我国基层公务员现状（一）基本概况截止到2016年年末，国家基层公务员人数为539.3万人，约占全国公务员群体总数的67.5%，这样数值近年来呈现出扩大的趋势，一方面是因为近年来国家推出了大量面向基层、农村和社区的方针政策，这些措施的落实需要大量的基层一线人员操作和实践。这就造成每年的公务员考试基层岗位占绝大多数。古语云：“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”毋庸置疑，基层是人才成长的沃土。干部从基层选拔、在基层成长、到基层培养，是我们一贯的用人方针。只有经过基层的充分磨砺，才能逐渐成长为人民需要的好干部。另一方面，如果说基层政府是国家治理体系的神经末梢，那么基层公务员就是一个个细胞。他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。对于老百姓来说，在日常的生活中所接触的也大多是基层干部。后者的一言一行，很大程度上决定了老百姓对于政府的认同度。但是，对于刚刚踏入基层的年轻人而言，基层也是问题最复杂、任务最繁重、待遇最差、级别最低的地方。理想的高远与现实存在较大差距、24小时随时待命的高负荷工作，让不少年轻基层干部产生极大落差，进而丧失信心。国内基层公务员流失现状从全国范围内来看，基层公务员流失问题普遍较为严重，尤其在我国中西部地区最为严重，在新疆、甘肃、西藏等地区甚至出现人员缺失率超过80%的现象，极大影响了政府部门的行政效能。目前国内的基层公务员群体表现出以下特征：（1）数量庞大却人均不足。虽然目前国内基层公务员人数占国内公务员总人数的60%以上，但是从具体的情况来看，扣除乡镇国有企业人员、事业单位人员和机关勤务人员，职能部门公务员人数远远低于60%的比例，这就造成了总数庞大，办事人员空缺的情况。世界范围内来看，目前我国公务人员与民众之比为1:193（2016年数据），而同属发展中国家的印度为1:113；美国为1:83；英国为1:101；巴西为1:132；世界平均水平为1:148。上述数据表明国内公务员与民众之比远低于国际平均水平，与发达国家相比更是差距明显，在当前国内行政效率和行政自动化、系统化仍比较落后的情况下，人员配备少势必会影响服务质量。我国基层政务体系包括综治办、党政部门、经济发展办公室、城乡建设办和社会办等职能部门，另外还包括妇联、人大和共青团委等党群体系，此外还包括划片管辖的工商所、公安派出所等管理部门，职能部门齐全并且管辖人口众多，与县级及以上政府部门相比，基层公务人员内部分工不明确，“一岗多职”和“一人多用”现象普遍。自2015年简政放权以来，国家公务员管理部门开始严格控制编制数量，实行“精兵简政”，缺失人员需要上报给省级人力和社会保障厅批准，并参加全国统一选拔考试，这一过程繁琐且漫长，因此许多地方便根据岗位需要自行招聘事业单位人员或者合同制人员，以此弥补岗位人员空缺。但这一措施仅能缓解燃眉之急，不是长久之计。（2）基层公务员中90%以上是科员及以下级别。按照光明日报的统计数据，全国基层公务员从科员升迁至县处级干部的比例仅为4.9%，从县级升迁至厅局级的更是低至1.02%，按全国目前省部级官员人数3200人来算，从基层公务员升迁至省部级的概率为2.1%，剩余97.9%的基层公务员仅能在职业生涯后期升迁至县级或者副处级。刚毕业具有远大理想和崇高目标的大学生而言，升迁希望及其渺茫的未来职业生涯势必会打击基层公务人员的积极性，甚至有可能影响正常的工作和积极性。（3）日常考核和严格监管使得基层公务人员面临更大的职业压力。基层公务员分为领导职务和非领导职务，领导职务一般掌握审批权、人事组织权、资源调配权和财政权，而非领导职务则负责具体事务的实施和日常事务的开展。就具体内容而言，非领导职务工作人员工作内容更加琐碎、重复性强，直接面对群众处理各种生活问题和社会矛盾，工作压力较大。以离市石区基层公务员的工作内容为例，开会、申报材料、审批和实地调查走访花费了大量时间，留给公务人员处理分内事务的时间少之又少，增大了基层公务员的压力。基层事务中多实行“一票否决制”，即涉及社会治安、维稳、食品安全、上访及重大群体性事件时，上级部门会根据事件性质和责任归属进行警告、通报批评甚至开除等处分。目前国内正处于社会深度变革时期，各项矛盾突出，处理不好有可能引发更大影响，因此基层公务员群体较容易出现“群体性焦虑”。（4）基层政府部门面临结构性失衡和转型缓慢的问题。我国政府系统内部工作人员一般分为综合管理类、行政执法类和专业技术岗三类，以目前形势来看，行政执法类人员占公务员总人数的45%以上，其余两类人员占比较少。在当前国内政府部门向服务型政府转变的过程中，具有专业技术和经验的专技人员和管理人员急缺，这种结构性失衡直接影响国家政府职能的转变。结构性失衡的另一表现是年龄、性别和学历结构的失衡。以吕梁市离石区为例，该地区基层公务员中男性约占62%以上；年龄普遍集中在18-30岁，约占总人数的58%以上，现有公务人员中，本科以下学历约占41%，本科学历占到54.7%，研究生及以上学历仅占到4.3%，学历结构偏低，影响政府部门办事的专业性和决策的科学性。基层政府部门面临的另一问题是改革转型缓慢，我国政府体系层级分明、制度严明，任何政策方针的落实都需要层层推进，逐步实施。而基层政府部门由于层级较低、各项政策改革周期长，进展缓慢，这也是多数情况下基层政府改革力度小、效果不佳的原因之一。3.2吕梁市离石区基层公务员概况文章对于交口镇社会、经济、政治和文化社会建设的概况做具体分析，这些外部因素是影响基层公务员工作内容、工作满意度和离职率的重要影响因素，为后文的具体分析提供铺垫。选择离石区交口镇是因为该镇距离离石区较近，是典型的中部地区偏远山区，属于经济较落后地区，本地区社会基本面齐全、基层公务员流失问题严重，以该地区为例进行分析具有典型性和代表性。3.2.1交口镇基层公务人员服务对象交口街道办位于离石城西南5公里，总国土面积25.93平方公里，西与柳林县相接，南与中阳县毗邻，为三川河汇流，三县交界之处，古为晋西咽喉，故名交口。辖区总人口16102人，总户数6529户。交口镇近年来经济社会发展势态良好，在整个离石地区多次被评为“离石区先进工作集体”，获得过多次市级文明称号，在党政部门的领导下充分调动了群众的生产积极性，也是党的各项惠民政策落到实处，在新时期、新阶段，交口镇仅仅围绕党的“十八大”会议精神，继续深化改革，推动政府部门工作落到实处。交口镇全镇目前拥有公务人员1028人，分布在全镇社会综治办、经济办、维稳办、党政部门和其他职能部门，共分为政府体系和党群体系，适当落实各项政策的中坚力量。保持公务人员群体的稳定性和持续性是未来一段时期内该镇政府工作的重点，是直接关系到当地发展大局和社会稳定的重要工作。（一）服务人群交口镇所属自然村和该镇常住人员多为农业户口人员，基层公务人员服务的对象基本为本乡镇常住居民和外来常住居民，其工作职责包括了解和掌握本地人口的基本信息（姓名、性别、年龄、婚否等）、生活生产信息以及与外界联系等，对于重点关注人群还需掌握其基本动向、思想动态和活动状况。一般按照分片管辖的原则，3名公务人员管辖一个村落。除此之外，公务人员还需要整理本镇辖区人口的子女、就学、户口外迁等事宜。表3-12007年——2016年交口街道办农业人口数量年份总人口户数（户）男（人）女（人）2007127983641665561432008128423772667861642009131173951682162962010133163967692463922011131354092683063052012132754200690363722013146184584760170172014149674702778371842015152014660790572962016149305413781371772016年末，辖区内总人口19049人，其中常住人口15749人，农业人口14930人，另有流动人口3300人。总人口中，男性9763人，占51.25％；女性9286人，占48.75％。总人口中，以汉族为主，少数民族寥寥无几，有朝鲜族、傈僳族、满族等民族。（二）服务企业群体该镇公务人员还承担管理本地区企业，扩大乡镇企业发展规模，吸纳更多劳动力的任务。乡镇企业普遍技术含量不高、规模较小、管理不善，因此基层公务人员努力帮助企业管理人员实现增加规模、提升效益的任务。交口街道办是离石区重要的工业生产基地，初步形成了以煤炭挖掘、加工机械加工、建筑材料为主的工业体系。2016年，规模以上工业企业3家，500余人，工业生产总值59784.8万元，实现工业增加值7462万元，比上年增加34％。国家近年来大力鼓励乡镇居民兴办企业，利用当地特色农产品和优势资源进行生产建设，大力提升农户经济收入，提高居民人均收入。基层公务员在这其中扮演政策传达和执行的任务，对于各项优惠政策的执行直接关系到国家“支农惠农”政策的成功与否。（三）服务商业对象2011年末共有商业网点280个，职工450人；已成为市级汽车销售、建筑机械销售等专业交易市场和商品集散地。2012年共有汽车销售4S店20个，销售汽车及大型机械店15个，2011年社会商品零售总额达54773万元，比上年增长27%。集贸市场1个，建筑面积7．12万平方米，拥有494个商业门店。由群众集资300万元，于1991年9月26日动工，1993年10月竣工，每年农历10月初l至15日举办离石县物资交流大会，市场内有国营、集体、个体商业1000余户，年总成交额达525万元。3.2.2交口镇基层政府工作人员的主要工作内容交口镇基层公务人员隶属于本地区政府职能部门和上级机构外派至本地区的工作人员，工作内容基本针对本地区群众和经济生产活动。作为吕梁地区的主要管理部门，交口镇政府部门主要负责当地经济、政治建设、党政廉政建设、治安管理、安全消防和文化体育建设，其管理内容涉及当地工作的方方面面，对于发展和稳定大局具有直接责任。（一）组织建设当地经济由于得天独厚的区位优势，曾经的交口商贾云集，经济繁荣，早在20多年前交口商业街就被时任国务院副总理温家宝同志视察时赞称“北方农民城”，可由于近年来，市、区北（北城区）扩东（东城区）进，向南发展势头减慢，城市基础配套设施滞后，加之干部进取心不足，交口昔日辉煌不再。其存在的问题还有城市基础配套设施滞后，严重制约交口发展，影响群众生产生活，群众反映强烈。处理群众的信访工作作为一个典型的城郊街道，随着城镇化进程的加快，各种利益矛盾凸显，交口近年来信访压力陡增，信访总量总处于高位运行。可以说，街道中心工作的三分之一以上围绕信访问题。我街道整体信访形势是，个体访多，集体访少。突出问题主要存在于：干群矛盾突出；因征地、拆迁、安置、邻里土地纠纷等引发的信访矛盾突出；市政工程遗留问题突出；要求解决生活困难矛盾突出；涉法涉诉信访矛盾突出。因此，基层公务员接访压力大，一面是说走就走的上访，一面是煞费苦心的接访，基层干部疲惫不堪；涉法涉诉案件纳入不到法治轨道解决，群众信访不信法，如何运用法治思维和法治方式化解矛盾缺乏制度保障。组织进行基层党组织建设一是通过落实党建工作责任制、加强民主集中制、坚持班子成员率先垂范等，搞好街道党工委自身班子建设；二是通过抓党员干部素质提升、抓后进村转化升级、引深网格化管理模式等，进一步强化农村支部建设。存在问题：街道领导班子主要是党建工作与具体业务工作结合不够密切，重业务轻党建的现象存在；农村党支部主要是部分党组织战斗力不强、凝聚力不强，山上村阵地建设还很薄弱，部分党员干部做好新形势下群众工作能力差、服务意识弱。党风廉政建设任务党建方面：全街道共有14个行政村，14个农村党支部，1个企业支部，1个老干支部，1个联合支部，1个机关支部，1个教工支部，3个非公企业党支部（山西大昌瑞升汽车销售服务有限公司党支部、吕梁聚富商贸有限公司党支部、吕梁顺达汽车贸易有限公司党支部）。交口街道办自1953年成立以来，已经历半个世纪的岁月。60年来，交口街道办的党政管理机构从简略到健全，各项管理机能渐趋完善。2011年末，交口街道办设有中国共产党交口街道办委员会、交口街道办人民代表大会、交口街道办人民政府三大领导和权力机构。2015年，被市委命名的五星级党支部有2个（交口村、乔家塔村），被区委命名的四星级党支部3个（岐则沟村、王家塔村、芦则峁村）；全街道共有农村党员425名，机关党员130名，非公企业党员38名。交口街道办设党政综合办公室，辖经济社会发展办公室、计生办公室、兽医院、财经统计中心、文化事业服务中心、企业服务中心、农业基本建设开发中心和农业综合服务中心八个具体行使行政管理权限的职能部门。基层治理中法制观念缺失，一些村干部仍存在“法律管不到，不捞白不捞”思想，成了基层治理的病原体，甚至成为触发集体上访、群体事件的火药桶。还有一小部分干部，依旧大吃大喝，蚕食群众惠农资金，甚至鲸吞土地补偿款、出让金，群众反映强烈，有的已经身陷囹圄。权力失去监督和制衡是根本原因，如何用法治方式和制度手段管住村官的绝对权力，是当前基层亟需解决的难题。3.3采用问卷调查法研究吕梁市交口镇基层公务员流失现状本章根据第二章提出的基层公务人员的工作内外部环境和具体工作内容，按照问卷调查法的一般设计和组织流程进行安排，从流程设计、组织调查和调查结果评估方面进行具体设置，保证问卷调查过程在合理、有效地程序下进行。文章搜集了离石区交口镇近年来的公务员录用情况及流失率情况，并做了如下汇总：表3-1吕梁市离石区交口镇2012年-2016年公务员流失情况（单位：人）2012年2013年2014年2015年2016年新录用公务员人数1723232631当年流失公务员情况67101415流失率18.3%19.4%21.3%19.2%18.9%（数据来源于吕梁地区公务员管理局）从表3-1中可以看出吕梁市离石区交口镇近年来基层公务员的流失占比较高，高于全国的平均水平（13.3%），这一方面有当地自然环境恶劣、待遇水平不尽如人意的原因，另一方面主要是基层公务员自身择业观念和心理落差等方面的原因导致，综合分析该地区公务员流失问题需从公务员管理内外部环境等方面出发，找出解决办法。对于解决该地区基层公务员流失可以依据当地的风土人情和党中央、国务院颁布的有关公务人员管理条例进行适度创新，在合法、合理、合情的基础上准确实施。3.3.1问卷调查的设计原则（一）完备性原则问卷调查的目的在于对被调查人员关于调查内容的观点、态度和建议，具体到本篇文章，问卷调查主要是了解基层公务人员的工作期望、薪资待遇、工作环境、人际关系以及社会各界对于公务员队伍的评价和意见，广泛搜集不同人员、不同级别和区域的人员，保证所搜集信息具有广泛性和真实性。另外调查访问的人群、地区和层级应尽量涉及到所有层面，这是因为立场不同，对待问题的看大也不尽相同。层次性原则层次性原则是指所要调查的对象和内容应按照不同的重要性分别设立不同的权重，指标体系和评价内容应分别设立、各有轻重，这也是提高问卷调查科学性的重要工作。在对基层公务员的问卷调查过程中需要对不同年龄、不同岗位、不同级别和不同地区的人群进行访问，访问对象不仅包括公务员群体，还应该包括专家学者、基层群众和上级领导，争取多方面、全角度了解基层公务员生存现状和流失原因，做到统计数据的广泛、合理。定性与定量向统一原则问卷调查不仅涉及到打分项目，还包括一些访谈性内容，例如基层公务员的期望值，对工作环境的要求，发现的政府单位的具体问题等，定量指标是指运用科学的公式运算和准确的数据支撑，用直观的数额或者比率来表示基层公务员的在职率、流失率和流失原因等问题。以上三个原则是问卷调查法在设计之前、调查过程中和调查结果分析过程中缺一不可的重要因素，直接决定了本次问卷调查的成果和结论的正确性，所以在使用中应该坚持“统筹兼顾，分清主次”的原则，当其中的各项原则之间发生冲突时应照顾主要原则，科学的分析评价体系至关重要。3.3.2问卷调查的设计过程（一）调查目标本次问卷调查的目标是了解社会各界人士对于基层公务员流失问题的看法和原因分析，并结合文章研究的具体内容设计问卷调查项目，项目设计应遵循完备性、科学性和一致性的原则。问卷调查法是国际上通用的对于涉及面广、人员覆盖率高和影响力大的民生类问题，尤其是公共管理层面和需要集思广益的重大性问题适宜采用问卷调查方法。对于基层公务员的流失问题是国内基层政府单位面临的普遍性问题，解决好这一类问题，对于执政能力建设、党的形象维护和保证人民群众生活稳定富足具有重要意义。（二）被调查对象的选择被调查对象的选择对于调查结果的影响重大。但是，受到主客观因素的影响，例如知识状况、实践水平、行业道德等，调查者的反馈也不尽相同。如何才能得到科学、公正的风险结果，就需要选择具有独立判断能力、思想道德高尚、具有一定专业知识的人员，除此之外，还要参考被调查者是否具有广泛的代表性，所以可以从以下几点考虑：1.公务员群体，公务员群体作为最直接的当事人，对于政府部门内部的运作流程、工作环境和待遇、评价体系最为了解，因此从公务员群体中选取被调查对象是问卷调查的重要内容；2.社会学、财政学、心理学方面专家，专家往往在某一领域具有深厚的造诣和充足的理论知识，对于问题的分析有独到见解，并能给予专业性解读；3.普通民众，普通民众作为政府部门直接服务的对象，对于政府部门的工作成效、服务态度、办事流程等有一定的体会，并从受众角度对政府工作提出意见和建议。据此，文章选择了50位政府基层公务员，20位专家学者，30位普通民众作为被调查对象。被调查对象实现已经选定并坚持随机性原则，问卷调查的地址分别为工作办公室、访谈室和居民家庭，在不影响受访者正常工作和生活的前提下进行，并告知受访者对于基本资料和问卷内容严格保密，并签订合同明确双方的权利义务。（三）调查问卷的设计文章研究的是基层公务员的人才流失问题，因此调查内容应围绕该问题进行设计，并且对于不同人群设计不用的调查问卷，根据被调查者的属性和职业不同，分别进行研究。其次，按照调查要素进行分值设计，以重要性不同作为赋值的主要影响因素，一般将分值设计为0-10分，0分代表“非常不满意”，10分代表“完全满意”，并将选择项目划分为非常满意（8-10分）、比较满意（6-7分）、一般（4-5分）、比较不满意（2-3分）、非常不满意（1分）。本次调查问卷的设计具体内容如4-1所示（详见附件1）；表4-2（附件2）是对问卷调查内容的具体解释，表4-1、4-2（详见附件）—是对被调查对象的的定量调查，根据分值打分即可，为坚持定性和定量相统一的原则，本次问卷调查过程中还设置了访谈性的调查，主要是对被调查者进行面对面问询和谈话，因为主要为主观性内容，故不设置具体分值，定性调查问卷的具体内容如下：你认为政府基层单位在选人用人方面存在哪些缺陷？应从哪些角度进行改正？对于基层公务员大量流失问题，你认为主要是政府单位的原因还是公务员自身问题所在？应从哪些角度优化来减少公务员流失问题？本次问卷采取不记名方式，并对调查内容和问卷进行充分保密，在调查前后有工作人员进行问题解读和基础知识问答，保证调查工作的顺利进行。（四）调查结果统计在调查人员的准确计算和汇总之后，对于本次调查结果总结如下表：表4-3问卷调查结果汇总表（单位：人）评价具体内容1分（非常不满意）2-3分（比较不满意）4-5分（一般）6-7分（比较满意）8-10分（非常满意）体制建设方面8142工作内容方面131416人际交往方面27383薪酬待遇方面312612职位晋升方面181324岗位划分方面12101绩效考核方面17239党建方面0023综上所述，被调查人员的意见反馈主要表现为以下几点：1.对于体制机制的建设较为满意，但仍有不满意的地方，主要体现在不能讲基层与城市公务员区别对待，这将使得基层工作岗位丧失吸引力，并且由于中央各项决策和规定到达基层需要花费很长时间，延误了执行的时效性和效率，引起响应迟钝和反馈不及时等问题，这是国家的政治体制改革需要考虑的方向。被调查人员普遍对于工作内容和薪酬待遇方面的不满意程度较高，基层工作岗位由于直接面对群众，是党的各项政策的执行机构，因此根据调查结果可以为决策和执行机构提供改革的具体方向。人际关系处理是导致基层公务员流失的重要原因之一，在与上级、同级和群众的交际过程中，需要运用灵活的思维和高超的处事能力来应对各种突发问题和意外事件，而刚刚步入工作岗位的基层公务员多为年轻人活着毕业大学生，人际交往能力差，处事不冷静等，因此应该在培训阶段加入日常事务和人际关系处理等内容的培训。受访者普遍对职位升迁的不满意程度较高，结合当前的反腐形势来看，基层公务员在职务犯罪和组织提拔过程中的腐败问题突出，致使有能力的公务员往往受到外界因素影响而遗憾落榜，终不得志，这是导致基层人才流失的重要因素。对此应在绩效考核的执行上严格遵守党纪国法，按照《公务员管理条例》的规定进行绩效任务的考核和奖惩。总之基层公务员的管理和培养问题应坚持完善法律和制度，依靠“制度管人”，而不是“上级管人”，这就避免了工作中的各种腐败和不公正现象，另外还需要对基层公务员实行优抚优待，区别对待，以保证付出与收获成正比例。3.4问卷调查结果分析（一）流失原因分析对于10位被调查者的访谈性问卷调查结果汇总之后，文章从基层工作单位的体制机制、工作内容、文化制度建设、管理理念和内在需求等层面进行分析之后，做了描述性结果分析：图4-1造成基层公务员人员流失原因结果汇总根据图4-1所示，造成基层公务员人才流失问题的主要原因集中在薪资待遇差、工作环境恶劣、工作任务繁重等，这是造成基层公务员离职原因的主要方面。流失去向分析通过问询、调查和实地跟踪走访发现，基层公务员流失后的去向主要为县级、市级政府单位、国企和事业单位、学校和其他用人单位，但是去往上级政府单位和国有企业的人群仍占绝大多数比例，这显示了基层公务员仍向往体制内工作岗位，这也显示了基层公务员流失主要与基层地区的工作环境、工作内容和强度等直接相关。表4-1表示近5年来，吕梁地区流失公务员去向统计表：表4-42012年-2016年基层流失公务员去向统计表县级政府单位市级政府单位国有企业事业单位其他人数（人）181110126占总人数比例（%）31.6%19.3%17.5%21.2%10.5%3.5本章小结本章首先综述了国内基层公务员的发展现状和流失概况，再以吕梁地区交口镇的公务员流失为案例进行分析，采用问卷调查法调查了相关人员，这些受访人员不仅包括流动当事人，还包括基层部门领导干部队伍、专家学者和其他相关人员，问卷调查法可以较为直观的反应某一问题的直接数据，对于分析其中的动因具有重要意义。

第4章基层公务员流失原因及影响分析基层公务员流失给基层政府部门的正常工作带来严重困扰，基层公务员流失不同于人员的正常晋升和人员调动，过量的、不正常的异动便已经构成人才流失问题，对于基层地区经济和社会发展造成严重影响。4.1基层公务员流失原因分析4.1.1基层公务员晋升困难基层公务员基数大，处于公务员金字塔体系的底层。据人社部门数据显示，我国约93%的公务员都处于科级以下职务，机构的层次限制了基层公务员的发展空间，只有很少一部分人能晋升到处级以上职务。以我所在的县为例，相当大部分的公务员在科员这个层次走完仕途退休。基层公务员因为岗位晋升的通道狭窄而导致职业发展前景非常缓慢，长期在岗位上做重复性的工作，直接影响了对工作的自信心和成就感，长期以来产生了职业倦怠。有研究表明，从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%。目前全国约有省部级现职官员3000人，估算公务员队伍中能晋升到省部级的比例仅为万分之四。现实中，大部分基层公务员是在办事员和科员两个级别上走完全部仕途的，约九成公务员是科级以下干部。在2016年的两会上，国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民提出了未来国家公务员改革的基本方向：“我们国家720多万公务员，60%分布在县以下机关工作，条件更为艰苦，工作任务十分繁重。但是由于县以下机关机构规格比较低，所以基层公务员晋升难、待遇低的矛盾比较突出。为了解决这个问题，提出建立公务员职务与职级并行制度。经过中央批准，今年全国县以下机关都要实行公务员职务与职级并行的制度。”对于刚毕业对未来充满憧憬和期许的大学生，前途的不明朗和晋升体系的不完善大大伤害了该群体的工作积极性，久而久之易产生消极怠工、工作积极性差、得过且过的心态，十分不利于改善政府窗口部门的形象、树立政府的良好形象。4.1.2基层公务员工作压力大基层的任务重，事情繁杂。正所谓上面千根线，下面一根针，绩效考核、一票否决、督办件、责任状，让基层公务员特别是年青公务员变成苦力中的苦力，加班多，双休节假日难以保证。位卑责重，还要时刻受到来自上级的各项工作压力。加上社会对公务员的要求和期望越来越高，公务员工作的压力更是加大不少。长期在这种情况下工作，压力得不到释放，必定会产生职业倦怠。国家层面的所有工作，除了外交工作和对外事务，在基层一级政府部门工作中都能体现出来。但是由于编制和审批等的限制，一般情况下都会出现人手不够的情况。工作的广泛性之外，是基层工作之“难”。这种难，体现在能够将中、省、市的政策结合本地实际贯彻落实下去，又体现在能够随时处理与本地老百姓息息相关的急事、难事。4.1.3基层公务员的工资待遇比较低公务员的工资待遇存在地区和地区之间、基层和非基层的差别，也存着与社会不同行业工资待遇的差别。由于基层公务员职务级别较低，工资水平也较低，一些不可描述的福利待遇覆盖不到基层。同时十八大以来，各项工资福利大大完善，加上五险一金制度的改革，出现实际收入降低的情况。造成基层公务员心理不平衡，引发职业倦怠，大大的造成了人才流失，不利于基层公务员队伍稳定。长期处于基层，工资待遇和政治待遇又不能与城市中的公务员群体相比较，这样的境况极易对地方的政治生态产生负面影响。一些长期不得志的官员，受不了基层工作的辛苦，于是便有了“走偏门”之心。根据媒体调查的实际情况，对于长期在基层工作的干部而言，工作时间是个非常模糊的概念。“工作就是生活，生活就是工作”、“星期六保证不休息，星期日休息不保证”、“24小时在线”、“白加黑”等，这些基本反映了基层公务员的生活状态，由此一来，工作的满负荷运转影响的还有基层公务员的心理和家庭情况。长期的基层工作，使得这些上有老、下有小的年轻干部们与自己家人无形间产生了距离感。工作压力大、与家人相距较远、升职上的困难，让一些满怀热情的年轻人逐渐丧失了刚参加工作时的那份激情。4.1.4公务员自身没有正确的职业观公务员的定位是为公众服务的的公共服务者。部分公务员却存在着官本位意识和“升官发财”的错误思想。另外公务员队伍的稳定性也让部分基层公务员缺乏危机意识，认为多做多错少做少错，工作没有积极性和主动性。从年轻人角度考虑，除了制度上的完善，作为年轻干部本人，也要对自己有一个清醒的认识判断，要有扎根基层的理想信念。须知年轻的时候正是自己打基础的时候，一个人的成功必须经历各种苦难。年轻干部要及时剔除掉那种不切实际的不良心态。“当官发财”是众多报考公务员人群的普遍心态，仍有部分报考者认为公务员就是“喝茶、聊天、看报纸”，这与实际情况大相径庭。尤其是基层公务员任务繁重、直面社会基本矛盾，这对于刚步入社会的大学生，缺乏从业经验的人群来说困难重重，滋生出更多问题。4.2基层公务员流失造成的影响分析在多年的地方基层公务员体系建设发展过程中表现出两个趋势：一方面，人才回归基层；另一方面，基层依旧喊渴。尽管到基层去的人越来越多，但不少基层单位仍然存在的“人才荒”、“人才断档”现象，成为制约一方经济社会发展的瓶颈。单向的、非互补的人员流动预示着流出单位必然存在某种实质性缺陷。4.2.1人才短缺阻碍了基层经济发展在地方经济发展过程中，政府部门的财政支持职能、政策引导职能和为民服务职能是地方经济发展的重要保证，但是由于地方公务员流失严重，缺乏充足的精干力量执行各项政策，服务地方民众，这种缺口还表现在政府基层单位办事效率低下，人员学历水平不高，直接影响“窗口”单位的办事速度和质量。以交口镇为例，近年来随着电子商务发展迅速，很多农产品通过互联网进行销售。交口镇盛产核桃和红枣等农业产品，这些产品属于山西省地区的优质农产品，市场需求量大、产品质量高，深受市场欢迎。但是在国内其他地区大力兴办农村金融、扶持农民建立互联网销售渠道之际，交口镇政府内部人员由于缺乏了解和熟练使用互联网技术的工作人员，对于互联网销售知识了解甚少，更没有实践经验支撑，就导致农民生产出大量的红枣和核桃产品，市场需求缺口大但仍缺乏渠道进行“牵线搭桥”，镇政府只能外派工作人员去外地学习考察，进而引进外地的实践经验。这一过程耗时费力，不利于节约当地的生产成本，并且连续性差，不利于地方经济搭乘互联网兴起的便利而快速壮大，一定程度上制约了基层经济发展。从流动方向来看，基层公务员多流向县级、市级政府单位和国有企业，并且以年轻群体（18-35岁）居多，然而从市级、县级向镇级政府部门流动的却少之又少。长此以往会造成基层政府部门工作人员年龄结构偏大，多以中老年人群为主，不利于部门的工作活力和人才交接。另外年龄较大群体普遍学历较低，多以高职院校和高中毕业为主，这也直接拉低了政府工作的专业化程度。4.2.2基层公务员队伍建设滞后，导致工作连续性深受影响基层公务员队伍队伍由于流失率高，长期不能形成规定的人员队伍，因此对于工作的顺利进行造成严重影响，尤其是某些职能部门，人员缺失已经造成重要工作被延误，民怨四起，也对于乡镇政府部门的公众形象造成影响。交口镇某村小学仅有44名学生，前来任教的教师流失频率极高，新入职教师基本三个月左右就会离职，2016年9月，通过招考来此的青年教师还没入编就辞职。由于师资的严重缺乏，当地越来越多的家长带着孩子前往县城上学。在问卷调查过程中，有15.6%的民众遇到过职能部门公务人员缺失造成办事受阻的境况，尤其一些亟待解决的问题，诸如每年小学开学之前的6-8月份，有大量民众需要开具社区证明和本地居住证明，而办理该业务的业务员早已离职，单位借调的工作人员迟迟未到岗，这就延误了将近80户家庭子女的上学，危害巨大。4.2.3直接制约基层公共服务水平的提升以交口镇卫生院和交口镇检察院的实际案例进行分析，交口镇有40名职业医生和助理医生，只达到国家标准的一半。其中，仅有正高职称医生2名，副高以上职称11名。“村里的想往县里跑，县里的想往市里跑，目前交口镇乡村高级医疗人才为零，不能给农民提供较好的医疗服务。”2014年至2016年间，交口镇法院共流失法官11人，其中调动3人、选调2人、参加公务员考试5人、辞职1人。流失人才中，30岁以下5人，硕士研究生以上学历的5人，具有审判资格的10人。法官人才流失，使“案多人少”的矛盾更加突出。自2016年5月开始国务院在全国范围内实施简政放权，其中一项基本内容便是权力下放，将原先集中于省级、市级和县级的某些非核心职能，充分发挥地方政府就近管理的优势，但这项利民政策却引发一系列问题，其中首当其冲的便是“权力下来了、人没下来”，地方政府权力和职能扩大，但是基层政府部门人员明显不足、很多权利并无处理经验和应对措施。以离石区交口镇为例，镇政府承接了噪声、玻璃幕墙和涂料等相关处罚权，但这些噪声、玻璃幕墙等的处罚标准、采样设备、专业鉴定人员等都几乎是空白，即使招聘也需要较长时间的磨合和适应，而这些问题的及时处置和管理迫不及待，不容懈怠。4.2.4工作人员结构失衡根据上一章节的调查发现，基层公务员流失群体多以年轻人为主，留守在基层岗位的年龄普遍偏大（35岁以上）。以交口镇为例，在全镇1027位公务员中，年龄大于40岁的为472人，约占总人数的50.1%。实地调查发现年龄较大群体存在学历低、知识面窄的问题，且这些年龄较大公务员群体中，超过50%属于离岗退养人员。在职员工不能正常工作，编制数量较少有不能招聘更多年轻力量，造成基层政府部门工作人员“年年招、年年缺”。4.2.5增大了基层公务员的培养成本近年来国家加大了对党群和行政系统招聘公务人员的规范和审查力度，从制度、法律、人员和资金等方面投入大量精力确保公务人员招聘的公平性和合理性，这无形中加大了录用新公务人员的工作量和资金耗费，还加大了培养成本。以山西省为例，该省于每年4月下旬发布招聘省级及以下公务人员招聘公告，一般与5月下旬、6月上旬进行统一考试，根据初始成绩安排复试，一般于6月进行复试。对初试和复试的综合成绩进行综合加权之后确定最终进入体检环节的人员名单。这一过程从开始到结束几乎花费了近6个月时间，录用结束还会有长达6-12个月的培训期（见习期），期间的各项人力、资金耗费全部计入培养成本，为保障整个过程的顺利进行，每年的国家和省级公务员录用考试都会联合公安、纪律检查、教育和无线电管理部门通力合作，再次增加了招聘录用的成本。基层公务员的人才缺口无疑是整个公务员体系中最大的，这也决定了每年的公务员考试招聘人员中基层所占比例最大，且近年来增长速度也更快。但是究其原因，主要还是每年录用的新任公务员绝大多数会逐渐流失，一般的新录用人员在完成考核、培训和试岗期之后便开始逐渐流失，这种无效支出造成本就资金紧张的基层政府部门更大的资金压力，其最终解决是人才缺口仍在，成本支出更加扩大。4.3本章小结本章主要分析造成吕梁市交口镇基层公务员流失的原因及其对该地区经济社会建设的影响，在当前全国推行改善基层政府服务体制，创办文明先进窗口单位的号召下，过多的人才流失已经使得各个基层政府部门人手短缺、公务不能及时办妥，直接影响民众的办事速度和满意度，长此以往，必然会损害国家政府部门在民众心目中的地位，也不利于当地整治工作的正常展开。研究本章的目的在于表明解决基层政府单位人才流失问题的迫切性和必要性，是必须引起重视并加以解决的重大问题。

第5章基层公务员人才流失解决措施基层公务员人才流失问题已经对地方经济和社会管理造成了实质性影响，如果不加以解决势必会影响地方发展大局，影响党的威望和政府权威，更影响民众的基本生活和民生改善。解决这一类社会问题需要各方力量综合，按照本地区实际社情进行，在当前全国普遍面临基层公务员流失问题的大背景下具有开创性意义。5.1创新管理制度，实行职务与职级并行（一）职级概念职务是指公务员所具有的头衔称谓，主要体现工作能力和职责大小，如县长。而职级是指一定职务层次所对应的级别，主要体现资历，如县长所对应的职级一般是县处级正职。根据现行《公务员法》，职务、职级、工资三者相对应和挂钩。职务能够决定职级，职级随职务变化，并获得相应的工资待遇。如果职务不能晋升，待遇也将原地踏步。按照目前的职务晋升通道，从基层科员到县区最高的正处级，概率小、名额少，很难调动起员工的工作积极性。公务员职务与职级并行，简单来说，就是在职务与待遇挂钩的基础上，职级也跟待遇挂钩。公务员只要工作能力、工作表现合乎要求，就能不断提高职级。具体操作办法对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。办事员任满8年未提拔，可享受科员待遇；科员任满12年未提拔，可享受副科待遇；副乡科级、副主任科员满15年未提拔，可享受正科级待遇，正科级干部15年未提拔，可享受副处级待遇，副县处级干部15年未提拔，可享受正处级待遇。职级晋升后，可以享受相应职务层次非领导职务的工资待遇，但工作岗位不变。比如，一名县文化局局长或乡镇镇长，一直未得到提拔，满15年后，虽然还当局长或镇长，但可享受副县长的工资待遇。借鉴河南省的成功经验为例2016年年末，河南省劳动与社会保障厅颁布《河南省“十三五”人力资源和社会保障事业发展规划》(简称《规划》)。《规划》提出，事业单位人员将向合同用人转变，事业单位公开招聘人员数量占新进人员总数的90%以上。1.实行和完善聘任制度。河南省将全面深化事业单位人事制度改革，实现由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变。其中提到要推进公开招聘制度全覆盖，事业单位公开招聘人员数量占新进人员总数的90%以上。同时还将规范事业单位聘用管理，指导不同行业、不同类型事业单位实行聘用合同制度，推进事业单位人员聘用制度全覆盖。推行竞聘上岗，研究制定竞聘上岗制度，将竞聘上岗作为事业单位内部人员选拔聘用的主要方式。此外，公务员交流机制也会得到完善，探索全省公开遴选公务员办法，进一步畅通和规范基层公务员的上升通道。针对贫困和基层地区现状进行“特事特办”，对于贫困地区的公务员，河南省将按照有关通知要求，科学编制考试录用计划，适当放宽录用资格条件，努力缓解基层一线用人难、留人难与新录用公务员流失快等问题。河南省的成功经验可以引用到其他地区，通过改革人员聘用体系，去除以往的“铁饭碗”概念，转而实行企业式的聘用制，并根据工作内容和成效进行绩效考核，基层员工待遇跟实际工作量和完成质量相关，并给予基层、偏远地区公务员一定的补贴和优惠制度，这在一定程度上解决了基层公务员管理制度不健全，人员懒散、职责不明确的情况。（四）加强制度建设制度建设方面，对于基层年轻干部的培养和爱护机制，需要从四个方面着手准备：一是能够真正落实相关待遇，不仅仅是物质方面的待遇，还有精神层面的，让基层的干部能够有奔头、有干劲。二是真正改善基层的工作环境，包括基层干部子女的教育问题，让他们没有顾虑地去干工作。又比如公车改革，应该系统地向基层工作者解释为什么要进行公车改革，改的话也应从有利于工作的角度去改。三是按照建设学习型政党的要求，建立基层公务员的培训、轮训制度，及时疏导他们工作中所产生的负面心理。最后，一定要建立一个客观、公正的评价体系，提升他们的职业荣誉感，不能出现那种干得越多，错的越多，得到的回报越低的怪圈。5.2改善基层公务员晋升渠道在公务员管理制度中，职务与级别制度是重要的组成部分，也是确定公务员工资及其他待遇的依据。职务是指公务员所具有的头衔称谓，比如县长；职级指一定职务层次所对应的级别，主要体现资历，比如县长所对应的职级多是县处级正职。从目前情况来看，公务员的各种待遇仍主要与职务挂钩，造成过分看重职务的问题。特别是在县以下机关，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小的矛盾更为突出。建立公务员职务与职级并行制度，形成职务与职级两个晋升通道，是对干部人事制度的重要调整和改革，也是对公务员制度的创新和完善，可鼓励他们立足本职，踏实工作。国家行政学院副教授胡颖廉曾撰文表示，中国公务员从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升为厅局级的比例更是低至1%。公务员通过升职来提高待遇，非常难，被称为“千军万马过独木桥”。这也导致近年来基层公务员队伍人员不稳定，优秀人才流失严重的问题，引起了国家相关部门的重视。5.3了解基层公务员需求，缓解职业倦怠（一）职业倦怠现状在2008年发布的《中国职场人士工作倦怠情况调查报告》中，公务员职业倦怠情况与其他职业向北名列前茅。根据调查报告显示，公务员的倦怠指数是54.88%，工作敬业度在全部行业中偏低，只有50%的公务员没有出现工作倦怠，30%的公务员还有工作激情。2013年，中国社科院有一项研究，对10个省份的2000余名基层公务员进行了问卷调查，结果显示，存在轻度工作倦怠的基层公务员占调查总数的79.8%，存在重度工作倦怠的基层公务员占调查总是的6.4%。围城外是公务员考试热，围城内是公务员职业倦怠。从行政效能分析，这是一种巨大的浪费，需要引起重视，预防和缓解公务员职业倦怠是一个不可回避的问题。（二）应对措施第一要通过加强对基层公务员的培训，提升公务员的职业归属感，树立正确的职业观。建立起完善的规划指导和心理健康干预体系，帮助和指导基层公务员结合实际情况建立合理的人生规划，在工作上、生活上构建合理的发展蓝图，制定合理的发展目标，同时关注基层公务员的心理健康，疏导公务员的负面情绪。基层公务员也应当与时俱进，学习新知识和新技能，提升工作能力，适应快速发展的需要。第二要提高基层公务员的工资待遇。简单来说就是逐渐增加基层公务员的工资和福利待遇，尤其是对于基层公务员，国家公务员管理部门应制定专门的条例对于基层、偏远地区和条件恶劣地区的公务人员进行额外补贴，满足其基本生活需求，并适当提高该类人员的工资标准。第三要完善基层公务员的激励和晋升机制。一言蔽之，把不可描述的激励和晋升变为公平公正的选拔晋升。第四要加强基层公务员的组织管理工作。例如可以通过岗位轮换，让基层公务员接触到不同的工作岗位，减少工作单调性，丰富和扩大工作内容，也有助于基层公务员提升工作能力。第五要提升人文关怀，关注并解决基层公务员的基本生活问题和困难补助，对于加入基层公务员团体的新公务人员，应关注到公务人员的住房、医疗、生育、婚姻和亲属就业问题，在国家规定范围内给予适当帮助，并且建立关怀新任公务员基本生活的长效机制，建立制度化、人文化关怀体系，增强基层地区的吸引力，从制度、情感和物质方面给予更多优惠，让基层公务人员生活安心、工作顺心。5.4优化基层政府生态按照上文问卷调查的结果，有11%的人员认为基层公务员离职与基层部门内部的工作氛围有关，根据受调查人的表述，公务员内部之间由于利益、升迁等因素往往发生内部矛盾，直接影响员工上班的情绪和工作效率，这也是造成基层公务员离职的重要原因。因此基层政府单位应建立完善透明的协调机制，根据问题发生的原因进行类似于谈话、沟通、协调甚至于调岗等措施，在保证工作顺利进行的前提下，创建类似于“文化沙龙”、组建团队建设活动、角色互换等活动，从而加强员工之间的沟通，减少工作冲突。与此同时，要稳固住基层的队伍，领导干部一定要以身作则，设身处地为基层人才着想，有突出成果的必须得到表彰，形成一种人才辈出的机制，让每一位基层工作者的工作热情不亚于领导者。在所有促进沟通的方式方法中，谈话是最简单有效的一种。谈话可以分为领导与基层公务员之间、基层人员之间、基层公务员与外界群众的交流谈话，交谈渠道有面对面、电话、互联网、社交软件等沟通方式，要注意谈话过程中的发现基层公务员中间存在的问题，并以此展开，进行深入、关怀性的交流。5.5运用互联网技术提升基层政府部门办事效率当前互联网技术已经渗透到各行各业中，也深刻改变着不同部门的工作内容和效率，尤其是企业和各事业单位已经相继推动了本系统内部的互联网化。利用快速的信息传播和高效便捷的信息传递大大提升了活动效率。相比之下国内行政办公系统使用互联网的步伐明显较慢，这其中有一部分原因是因为经费不足，另一个重要原因是目前的政府系统内部仍然认识不到互联网技术带来的重大革命，各职能部门仍然沿用人工办公的方式既费时、又费力。作为基层政务部门，面对的普遍是最繁琐、最复杂的工作任务，其信息需求量大、面对人员众多，工作内容又涉及到民众的方方面面，如果不适用诸如用户管理系统（CRM）之类的软件系统，仅靠人力整理、归纳和调取已经远远不能胜任建设高效、快捷、顺畅的窗口服务的要求。因此基层政府部门应申请完善办公软硬件设施，在保障信息安全的情况下购入互联网设备，运用在农业、工业、社会安全、人员管理和基础设施建设等各个方面，以此提升行政办公效率，缓解人员不足的矛盾。5.6本章小结本章针对基层公务员流失严重问题提出了有效的解决措施，从制度建设、工作内容规划、人才培养和提升政府部门行政效率角度分别予以分析，只有从内外部不同角度形成合力，才能从根本上解决基层公务员流失问题。在实际操作过程中还需要考虑各个地方的实际情况，按照本地区的服务人口和工作内容进行合理的人员配置，在当前全国进行优化行政体制改革、完善政府服务体系的过程中，基层政府部门首当其冲应该从完善自身结构、提升行政效能出发，竭力解决民众最关心的问题。

第6章结论和展望6.1主要结论文章研究的基层公务员人才流失问题是国内目前普遍存在的问题，其形成原因众多，并且造成的影响较大，因此受到各界的普遍关注，文章正是基于该问题的重要性和关键性，因此选择针对这一问题进行深入研究，以期发现造成人才流失的主要原因，根据问卷调查法和访谈法进行具体资料搜集，最后根据人才管理理论、政府机关公务员的管理办法进行具体措施整合，并结合吕梁市离市区交口镇的具体情况进行分析，增强文章的科学性和合理性，文章经过研究得出以下重要结论：1.尽管每年基层政府单位都会录用大量公务员，但是较大比例的基层公务员流失问题仍给地方政府的正常运行造成严重困扰，造成人才流失的问题众多，一方面是乡镇地区待遇条件差，新录用的公务员中年轻人占绝大多数，这部分年轻群体很少愿意在乡镇地区安家立业；另一方面的原因是乡镇基层单位在管人、用人方面制度、体系、管理办法不到位，晋升体系不规范，出现选人用人的不合理、不规范，影响国家政务系统的正常运行。2.公务员的工资待遇存在地区和地区之间、基层和非基层的差别，也存着与社会不同行业工资待遇的差别。由于基层公务员职务级别较低，工资水平也较低，一些不可描述的福利待遇覆盖不到基层。同时十八大以来，各项工资福利大大完善，加上五险一金制度的改革，出现实际收入降低的情况。造成基层公务员心理不平衡，引发职业倦怠，大大的造成了人才流失，不利于基层公务员队伍稳定。3.强对基层公务员的培训，提升公务员的职业归属感，树立正确的职业观。建立起完善的规划指导和心理健康干预体系，帮助和指导基层公务员结合实际情况建立合理的人生规划，在工作上、生活上构建合理的发展蓝图，制定合理的发展目标，同时关注基层公务员的心理健康，疏导公务员的负面情绪。基层公务员也应当与时俱进，学习新知识和新技能，提升工作能力，适应快速发展的需要。4.文章针对基层公务员流失问题提出了一些保障性措施，例如加强人文关怀，运用互联网提升办事效率等，这些措施时保障上述措施顺利实施的重要基础，只有全方位深化改革，才能切实解决流失问题，为推动政府部门职能转变贡献力量。6.2不足之处文章参考了众多文献资料和人才管理理论体系，再此基础上运用案例分析法和问卷调查法进行了问题分析和总结，但由于国家对于政府单位公务员的管理规定时刻在变，由于外界压力和经济社会发展环境的变化，可能会从某些方面出现减少基层公务员流失率的状况，此时文章的某些结论就不完全准确。

附录附录1对于基层公务员问卷调查内容表4-1对于基层公务员的问卷调查内容评价具体内容1分（非常不满意）2-3分（比较不满意）4-5分（一般）6-7分（比较满意）8-10分（非常满意）体制建设方面工作内容方面人际交往方面薪酬待遇方面职位晋升方面附录2问卷调查具体评价内容表4-2问卷调查的具体内容体制建设方面对于基层政府单位的管理体制的看法；人事管理和工作内容安排；现有国家对于公务员队伍的政策法规工作内容方面任务量大小；是否有能力胜任；加班时间长短人际交往方面部门、办公室内部以及同级公务员之间关系；与领导层关系与办事民众的人际交往薪酬待遇方面薪酬多少对于奖励和罚款的认可程度年度绩效奖、其他方面福利职位晋升方面对