基于BSC的“双高计划”专项资金绩效评价体系研究

摘要：在国家高职教育“双高”建设推动下，各地高职院校大量投入“双高”专项资金，同时各级政府部门也更加重视资金使用的科学性和效率性，但目前适合的绩效评价体系还不够完善。本文利用平衡计分卡（BSC）作为评价工具，存在的主要问题为导入，根据学校发展和自身特点，构建高职院校“双高计划”专项资金的绩效评价指标体系，丰富绩效评价的理论研究，并提出“双高”专项资金绩效管理的对策，以提升学校的资金管理水平，使教育资源配置得到优化。关键词：“双高计划”；专项资金；绩效；评价体系近年来，国家大力发展高等职业教育，教育部2018年提出职业教育“双高计划”，在2020年、2022年教育部和财政部又分别印发相关文件明确要求“双高”绩效评价开展要以学校绩效自评为基础，与部门绩效评价相结合的模式，并要求学校基于实际情况，推进全过程项目绩效管理，实施项目绩效自我评价。实践表明，通过对“双高”专项资金绩效的科学评价和运用，可以改变“重投入，轻绩效”的现状，优化专项资金预算管理。在推进“双高”项目建设时，更加精准的投入和使用专项资金，提高資金利用率，有效避免资金浪费和低效问题。一、目前“双高计划”专项资金绩效管理存在的问题（一）预算绩效管理意识相对淡薄，相关制度体系不够健全在预算绩效管理中，财务处通常发挥主导作用，同时离不开教学、科研、资产、人事、审计等部门的支持和配合。但业务部门的管理人员对预算缺少深入了解，认为是财务部门的工作，在提供各项预算基础数据时不全面、不明确，甚至不合理，与“双高计划”专项资金管理不匹配。学校财务管理制度主要重点停留在对预算的编制、执行等方面的规范，平时绩效评价工作的开展都是以上级财政部门发布的相关制度文件为依据，各业务部门也只是按时提交相关表格资料，以完成上级财政部门要求的绩效自评和绩效监控为目的。绩效管理的理念还未真正深入到业务工作中，提升到一个较高地位，缺乏绩效管理方面相应的制度文件，未能将预算绩效管理融入内部治理上。具体体现在制度体系不够健全，特别是缺乏具体的个性化制度和经费使用绩效考核追究机制。因此绩效自评和监控的应用性效果差，绩效管理工作最终流于形式。（二）预算绩效评价指标体系不够科学，影响绩效评价实效目前财政部门规定的项目填报是依据专项资金管理要求和资金使用特征设计的，预算绩效评价指标体系在设计上只重视可量化成果，关注定量指标，而不重视定性指标。定量指标容易被操控，容易导致短视行为，不利于揭示问题的动因。“双高计划”专项资金十个方面的用途差异性很大，即使同一项建设用途，在不同阶段也很难用一个统一的标准衡量。（三）预算绩效评价工作不够扎实，绩效目标较难实现高职院校资金绩效管理观念薄弱，往往把重点放在了争取更多的项目，各方面都存在重预算轻效益的态度，追求完成项目，忽视绩效评价工作。业务部门主要负责立项、采购和建设，财务部门负责资金的管理、预算和决算、资产的核算报销，审计部门关注的是资金使用过程，对专项资金的绩效评价较少涉及。最终财政部门项目填报要求的绩效评价指标也只是为了完成项目的实施，没有对照绩效目标，在“双高计划”项目推进过程中动态地实施监控、分析，因此绩效目标较难实现。（四）预算绩效管理缺乏全过程监控，实际结果与预算绩效有所偏差大多数高职院校对项目前期关注较少，未考虑前期方案设计、人员、资金准备工作、政府采购流程和成本。项目绩效目标填报内容不规范，有些绩效指标在编制项目预算时过于笼统和宽泛，只注重了完整性和准确性，二级指标分类不正确、年度目标和中期目标不一致，没有可操作性。项目执行中未建立预警制度和监督控制机制，未执行情况差异分析与纠偏，及时采取有针对性的措施优化绩效实现路径。缺乏严格的预算审批制度，领导同意就可调整预算方案或决定项目方向，未将绩效目标与预算之间的对应关系建立起来，实行预算绩效运行“双监控”。对预算执行进度的监控也仅停留在预算层面，预算管理和绩效管理互相脱节，仅单纯的预算执行监控或者绩效目标监控无法满足全过程监控的要求。项目后期缺乏监控应用，未能及时调整整改问题项目，推广先进经验，落实监督结果应用。预算绩效管理实际工作与建立“全方位、全过程、全覆盖”的全过程多维度的动态评价系统标准相比，偏差较大。（五）项目预算绩效评价结果缺乏应用，考核激励措施较难落实高职院校对于绩效评价结果不够重视，在评价结果应用方面还存在一些问题，比如缺少绩效评价结果反馈机制，导致绩效评价结果缺乏运用，绩效问题整改落实不到位。许多高校缺少完善的绩效考核制度，对于经费使用混乱，无计划，乱采购，预算执行力差，财务不规范的业务部门缺乏惩罚机制，对于经费使用秩序良好，经费使用效率较高的业务部门又缺乏奖励机制。由于对绩效评价信息过于简单的反馈和通报，绩效评价结果仅停留在表面，未能深入分析，绩效评价的好坏，对下一年度预算编制影响不大，未能发挥其在激励方面的作用。二、基于BSC的“双高计划”专项资金绩效指标体系构建（一）建立基于BSC理论的绩效评价体系框架BSC是企业战略业绩管理的典型工具，作为一种绩效评价体系，其考核特征体现在层次性、全面性、综合性。BSC运用于学校的内容和要求与企业并不相同，需要根据高职院校资金的使用特点作相应调整。评价指标体系构建需分析各项指标，识别关键指标，按照某种特征分类重组，运用层次分析法，将共同特征看成是新的阶层，以此类推，直至最高层，形成整体框架。绩效指标体系构建过程中，首先运用层次分析法，确立目标层、准则层和方案层三个层级。其次基于BSC理论，从学校战略愿景和预算绩效评价目标出发，使用科学、规范、符合实际要求的评价方法，把财务维度、内部流程维度、学习与成长维度、客户维度四个维度确定为目标层四项指标。再通过分析共性指标和个性指标，从四个维度细化到不同层面，从准则层二级指标到达方案层三级指标。四个维度中，财务面维度更多反映动因导向指标，关心的是投入和增长，客户维度、内部流程、学习与成长方面生长的更多是结果导向指标，关心的是过程结果和产出。将学习与成长作为一个维度，注重教学创新团队建设、社会服务、国际交流与合作，更有利于学校可持续发展的动力。基于BSC平衡计分卡的四个维度目标，势必呈现多元化态势和一定程度冲突，导致失衡。BSC正是强调从整体上对专项资金进行评价，它的平衡理念可弥补各高校“双高建设”活动中短期目标与长期目标等方面的平衡，帮助高职院校实现包含财务与非财务业务绩效间的平衡；有关外部客户业务与内部流程业务和学习成长业务有关的平衡；前导指标和后续指标设计的平衡；结果绩效与未来导向间的平衡，通过提高整体绩效和单项绩效，实现学校发展的战略目标。（二）采集、构建基于BSC的绩效评价指标首先，依据评价目标和评价主体的需求，分析评价对象特征，设计出符合要求的绩效评价指标。在指标设计时不仅要适合绩效管理过程，还应适合绩效评价考核。指标设计要结合关键绩效指标，应能反映学校战略目标实现的关键成功因素，关键成功因素是学校作为评价主体达成战略目标、实现战略成功的关键因素，具体指标应含义明确、可度量。其次，不同类别、不同特色的学校以及学校发展的不同阶段，评价指标的设置以及各指标的重要程度也不相同。实践中需要做好指标数据、佐证材料的相互对应，常态化积累相关材料。从财务维度出发，分析各方教学经费投入，考察均值和增长率角度，选取财务管理、资金投入2个准则层指标。再分别从准则层财务管理指标和资金投入指标下各选取方案层指标若干。从客户维度出发，研究各项教育产出和經济效益，选取5个准则层指标，包括人才培养改革、精品课程教学资源库建设、教材与教法改革、实践教学基地、校企合作。再分别从5个准则层指标下各选取方案层指标若干。从内部流程维度出发，通过日常业务流程制度建设、管理执行水平和管理情况分解细化，获得制度建设和信息化建设准则层指标2个，再分别从制度建设和信息化建设准则层指标下各选取方案层指标若干。从学习与成长维度出发，研究人才队伍建设和社会交流服务相关考核情况并进行评价，设定准则层指标3个，分别是教学创新团队建设、社会服务、国际交流与合作，再分别从3个准则层指标下各选取方案层指标若干。（三）确定各个层面相关指标代表的权重在绩效评价构建中，不仅要有统一详尽的指标，还要为各层面中的各项指标合理赋权，设计出科学、合理的权重和评分标准，明确关键绩效指标的权重和一般指标的权重。权重和评分标准是直接关乎绩效评价的准确性和公正性的两个重要因素。各层赋权的顺序依次是目标层、准则层、方案层，权重分值按照各关键指标的重要性进行分析。首先赋予目标层中财务维度，客户维度，内部流程维度，学习与成长维度4个指标权重，组内权重合计数为1，目标层各指标分别统驭准则层对应指标。再对准则层指标赋权，准则层各指标对目标层相应指标负责，对应权重合计数为1。最后对方案层指标赋权，方案层各指标分别对应相应准则层指标，各准则层指标对应的方案层各项指标组内权重合计数为1。指标体系方案层各项指标紧紧围绕“双高”建设十大任务建设成效展开，根据权重，一般目标层中客户维度占四个维度权重最大，主要是各学校侧重各项教育产出和经济效益指标，体现学校回归教育本位和立德树人的本质，突出高水平教育质量。其次是学习与成长维度，侧重师资队伍建设和社会服务功能指标，反映高水平的师资队伍和服务产业能力。财务维度和内部流程维度虽然在一定程度上也可以反映资金使用的绩效水平，但是都是间接指标，与其他维度相比，重要性相对较小，因而占评价体系中的权重较小。在调研“双高计划”中的典型高职院校基础上，通过自填式问卷在内的各种调查方式，收集数据，汇总分析，使用科学、规范、符合实际要求的评价方法，最终形成包含权重的指标评价体系。三、提升“双高计划”专项资金绩效管理的对策（一）财务维度层面一是提升财务核算的准确性。要求财务制度健全，内部控制规范，执行到位，保证会计凭证和会计记录的质量。优化财务人员的整体素质，明确责任和分工，制定科学合理的财务核算工作流程，规范财务核算工作，会计入账准确及时。二是保证预算编制的合理性。建立预算项目库管理和项目评价制度，提出明确的编制要求和绩效目标。上报预算前召开预算编制会议，向相关业务部门负责人和经办人详细讲解编制要求，统一规范申报内容、程序。专项支出要分类依次落实到具体项目上，根据项目属性，科学运用滚动预算和零基预算的编制办法，加强数据分析，提高预算编制的精细化，确保预算编制的合理性。（二）客户维度一是人才培养模式改革。坚持立德树人和职业技能培养，健全产教融合、校企协同的育人机制。做好统筹推进人才培养模式创新，全面推进“1+X”证书试点，深化现代学徒制试点，强化创新创业能力培养四个方面的工作任务，全面推行四类教学项目，着力提升课堂教学质量。二是加强“双高”专业群建设。结合区域产业优势和学校自身办学特色，按照“做强、做优、做特”分层分类建设的总体要求，优化专业群布局，探索以群建院。提质培优造峰，持续优化专业结构，全面落实专业发展水平考核制度，加强对专业建设和人才培养的考核评价，提升专业建设水平和成效。（三）内部流程维度一是加强预算的执行力度。在财务管理、资产管理、政府采购等业务方面加强预算执行的管理力度和预算执行监督。财务和相关人员要持续对预算支出数据加强跟踪分析，了解出现的各类问题，提出可行性修改方案，定期通报专项资金使用情况，督促预算执行进度。“双高计划”各个项目支出有明确范围，核算时还要避免项目间交叉和分解，确保项目任务的完整性。二是完善专项资金绩效评价体系。要以现有预算绩效评价实践为基础，综合考虑“双高”专项资金特性和“十项任务”，充分利用BSC四个维度的各个层面的分析优势和因果关系，确保指标设计公平、完整、可比，以使预算绩效评价指标构建更科学合理，评价结果更加科学客观。三是运用大数据管理，提升绩效管理信息化水平。坚持数字赋能、创新驱动，引领推动学校教育教学、管理与服务全方位、系统性重塑。统筹推进教务管理、人力资源、科研服务、计划财务、资产管理服务等业务系统建设与集成，强化数据融合，互通共享与系统集成，建成智能综合信息服务平台，提升学校绩效管理信息化水平和治理能力。四是加强监管，重视对项目资金使用的全程监督。建立项目的全生命周期管理，重视事前绩效评估，做好项目立项工作。加强过程监控，严格项目监督检