我国预算会计60年改革探索及启示

我国预算会计60年改革探索及启示

【摘要】60年来预算会计大体经历了三个发展阶段,1949—1978年计划经济下的预算会计,1979—1993年有计划的商品经济下的预算会计和1994年以后社会主义市场经济下的预算会计。文章在三个发展阶段中寻求异同,探索预算会计演进发展的内在规律,总结经验,得出启示。

【关键词】预算会计;政府会计;启示

新中国成立60年来,宏观经济体制大体经历了三个历史阶段,1949—1978年高度集中的计划经济体制;1979—1993年有计划的商品经济体制;1994年以后的社会主义市场经济体制。与之相应,预算会计也在特定的历史环境中不断调整、改革、发展。追寻历史的轨迹可以发现,60年来,预算会计也经历了三个发展阶段:1949—1978年计划经济下的预算会计,1979—1993年有计划的商品经济下的预算会计和1994年以后社会主义市场经济下的预算会计。回顾和分析这三次预算会计改革发展的历程,探索预算会计演进发展的内在规律,这对于当前预算会计改革无疑是有益的。

一、三次改革

(一)1949—1978年计划经济下的预算会计

新中国成立至1978年,我国实行的是高度集中的计划经济体制,这种经济体制表现在财政预算管理上,就是实行统收统支的财政政策,但在这30年中,随着经济形势的变化,计划经济的程度不同,财政预算管理体制也作了适当调整。为了适应财政经济体制的改革,预算会计也在不断地作出调整。

新中国成立初期,预算会计工作的首要任务是建立全国统一的、新型的预算会计制度,以适应迅速恢复国民经济和有计划地进行经济建设的需要。当时迫切需要总结解放区“供给制”会计经验,借鉴国外的一些有益做法,制定一整套统一的会计制度。于是,财政部于1950年12月颁发了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》,这两个制度是新中国第一个关于预算会计的制度,它首次明确了预算会计的名称①和预算会计体系,并统一规定了会计科目、会计年度、记账方法和会计报表等内容。这套制度于1951年起执行,它标志着我国预算会计的诞生,它基本适应了我国计划经济时期预算会计工作的需要。随着形势的发展,后又历经多次修订。1953年借鉴了前苏联的经验,对总预算会计制度的总则、会计科目、会计报表等进行了全面的修订,将会计科目由岁入、岁出、资产、负债、资产负债共同类五类改为资产和负债两大类。1954年1956年等又相继进行了一些改革。在1958年及其随后的一段时间里,由于“左”的错误影响,各地大搞“无账会计”,实行“以表代账”,预算会计机构和人员被裁减,使预算会计工作遭受到了很大的损失。1960年下半年,随着“八字”方针的贯彻执行,各项经济管理工作得到了恢复和加强,会计工作在恢复和健全会计制度、设置会计机构、充实会计队伍、加强会计工作领导等方面得到了加强。1963年初,财政部制定了《各级财政机关总预算会计制度》、《行政事业单位预算会计制度》。1965年秋,财政部召开了全国预算会计会议,这次会议对新中国成立后17年的预算会计理论和实践进行了总结,明确了预算会计工作主要是为国家预算管理服务,同时修订了《行政事业单位预算会计制度》,补充修订了1963年颁发的《各级财政机关总预算会计制度》,改革了记账方法,由“借贷记账法”改为“收付记账法”,并借助行政手段迅速在全国预算单位推广。文化大革命期间,预算会计工作也和其他工作一样,遭受了一次更大的浩劫,无视会计工作的作用,会计核算和会计监督严重削弱,到处都是“脑袋账”、“门框账”,会计资料残缺不全,财政决算报表从原来的30多种减为4种,放松了预算会计的管理,打乱了预算会计工作秩序,其结果是账目混乱,收支不实,财产不清,国家经济建设和国家财产遭受严重损失。

新中国成立至1978年这一阶段的预算会计制度模式,是按计划经济、高度集中、统收统支模式设计的,把行政单位会计和事业单位会计融合在一起,实行统一的会计制度,它与当时的计划经济体制是相适应的,对我国经济建设和事业发展起过积极作用。但随着有计划的商品经济的发展,出现了一些新情况、新问题,在此情况下,原有的预算会计已显露出许多缺陷与不足,这也是第二阶段预算会计改革的根本原因。

(二)1979—1993年有计划的商品经济下的预算会计

1979—1993年,我国进入了有计划的商品经济体制时代,财税体制随之也作了调整。1980年开始执行“划分收支、分级包干”的体制;1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”的办法;1988年改进了原来的财政包干体制,分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解和定额补助等六种不同的包干方式。据此预算会计随之也进行了改革调整。1983年,财政部重新修订了《财政机关总预算会计制度》,1985年公布了《中华人民共和国国家金库条例》和《国库条例实施细则》。80年代初,财政部还出台了一系列适应改革需要的核算方法,但这个阶段的预算会计改革仅局限于个别实际问题,并没有触及整个预算会计的改革问题。1988年8月,财政部召开了全国预算会计工作会议,对1965年颁发的《行政事业单位会计制度》进行了全面修订;对《财政机关总预算会计制度》进行了部分修订,并规定从1989年起执行。这次在单位预算会计方面着重以下几个方面的改革:规范了单位预算会计的名称,扩大了单位预算会计制度的适用范围;根据行政事业单位财务制度改革和预算管理体制改革的新情况,对实行全额、差额和自收自支三种不同预算管理方式的事业行政单位,设计了相应的会计科目,规定了具体的核算办法;根据事业行政单位业务特点和财务收支管理的需要,增加了会计核算内容。在总预算会计方面,此次改革的主要内容包括:明确了总预算会计的主要职责;财政机关直接经办的科技三项费用等,可按财政拨款数列支;建立乡(镇)财政总会计制度,并规定了具体的权限等。此次预算会计改革,尤其是新的《事业行政单位预算会计制度》的实施,为我国各级事业单位实现从“统收统支、高度集中统一的管理”体制向“统一领导、分级管理”体制的转变,促进各项事业的发展,发挥了积极作用。

在此期间,理论研究方面也有了进展,1981年编写出版了新中国成立以来的第一本《预算会计》教材,1990年正式成立了全国预算会计研究会,创刊了《预算会计研究通讯》(现已更名为《预算管理与会计》)。

党的十一届三中全会以后,我国全面开展了社会主义经济体制改革运动,改革的自标是按照生产力发展的要求,消除原有体制的弊端与缺陷,逐步建立起适应社会主义有计划商品经济发展的新经济体制和运行机制。在原来高度集中统一的计划经济体制下建立起来的预算会计制度肯定会面临一些问题,必然要进行改革,但此时必竟还属于计划经济阶段,所以,进行了局部的改革。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展,此时预算会计主体的经济内容和客体的运行环境发生了巨大的变化,以计划经济为背景的预算会计核算体系和运行机制已不适应发展我国社会主义市场经济的需要,所以,预算会计迫切需要再一次的改革。

(三)1994年以后社会主义市场经济下的预算会计

1994年以后,我国进入了社会主义市场经济体制时期,这为我国财政管理体制改革提供了十分有利的时机,从1994年开始,我国实行分税制财政体制。随着财政经济体制的巨大变化,原有的预算会计制度已不利于发挥预算会计的作用,迫切要求按照市场经济体制的模式进行改革。1994年2月,财政部预算会计改革常务工作组成立,1996年2月财政部发布《预算会计核算制度改革要点》,规定了预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等重要内容。经过三年多时间的努力,财政部于1997年、1998年初先后发布了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计准则》和《行政单位会计制度》,并于1998年1月1日起开始实施,由此形成了现行预算会计体系的制度框架。此次改革的总目标是逐步建立适应我国社会主义市场经济体制需要,具有中国特色、科学规范的预算会计模式和运行机制,以利于加强财政预算管理和国家宏观经济管理,加强单位财务管理和促进建立自我发展、自我约束机制,提高资金使用效果,促进社会事业发展。其改革的主要内容有:重新划分预算会计体系,将单位预算会计分解为事业单位会计和行政单位会计,财政总预算会计包括乡级预算会计;会计要素为资产、负债、净资产、收入、支出五个;将收付记账法改为借贷记账法;将事业、行政单位的预算内外资金实行统一管理、统一核算;行政单位会计、事业单位会计各设一套会计科目;财政总预算会计对包干经费支出的列报标准,由银行支出数改为财政拨款数;规范财政周转金的核算;规范了新的报表体系。

二、寻求异同

对比我国三次预算会计改革,可以发现有以下不同点:

第一,改革的背景不同,从而促使改革的动力也不尽相同。第一次改革是从半封建、半殖民地经济时代进人社会主义经济建设时期,是社会主义经济发展的必然要求,其目的是使之能适应高度集中的计划经济的需要。1965年的改革,实质上是在前苏联模式基础上作了一些变革,增加了一些适应我国会计核算需要的会计内容,如采用收付记账法等,但仍没有摆脱前苏联会计模式的影响。而第二阶段的改革,即经济体制改革初期,预算会计主要是恢复原有的预算会计制度,同时适应有计划商品经济的要求,对预算会计制度进行了部分修订,只是局部改革。前两次改革的经济体制背景基本上是计划经济体制,因此,此时的预算会计制度仍带有计划经济体制的烙印。第三次预算会计改革,是在我国经济体制由计划经济转向社会主义市场经济体制的背景下进行的,目的主要是建立与社会主义市场经济体制相适应的预算会计体系和核算办法,改革比较全面。

第二,改革的方式不同。第一次预算会计改革全部依靠行政力量,带有浓重的政治色彩,基本上没有理论指导;第二次预算会计改革已有一些理论准备;第三次预算会计改革经过较长时间的酝酿和较为充分的准备,是在经过广泛理论研究、讨论的基础上进行的改革,新制度集中体现了当时理论界的大量科研成果,比较系统、完整、科学。

第三,改革的广度和深度不同。由于社会经济管理方式不同,预算会计改革的广度和深度也不同,前两次改革只是局部改革,仅仅是从预算会计本身的角度去考虑的;而第三次改革不仅考虑到了预算会计本身面临的问题,也考虑到了与国外政府会计的接轨和与企业会计改革协调等问题,是一次较为全面的改革。

之所以存在上述差异,主要是这三次改革处于不同的历史阶段,所面临的政治经济等形势都不尽相同,但综观60年预算会计改革发展的历程,这三次预算会计改革还存在许多共同点:

第一,三次改革均出现在我国经济发生重大变革的时期。会计发展的原动力最主要的是来自经济发展的要求。建国以后,我国从半封建、半殖民地社会的经济转变到了有计划的社会主义经济建设时期,为了保证计划经济的顺利进行,必然要求强有力的经营管理手段。旧有的预算会计不具有统一性的特点,所以,改革是必然的。十一届三中全会以后,我国正朝着社会主义市场经济的目标迈进。当然,从计划经济向市场经济发展的过程中,还经历了有计划的商品经济时期,经济形势飞速发展,会计改革将是必然。

第二,三次改革内容上有明显的继承性。新中国成立以后,我国尽管建立了两套新型的、统一的预算会计制度,但它是在吸收了解放区“供给制”会计和历史上一些有益的经验后制定的;第二次改革与第一次改革从内容上讲更是相差不大,因为这一时期毕竟还是计划经济时代;第三次预算会计改革尽管从改革的力度等方面讲要比前两次强,但从指导思想、内容上讲,强调合理继承和发展,所以,在许多方面保留了一些成功的经验,对预算会计进行改革,不是对以往取得成就的否定,而是继承、借鉴、发展的辨证统一过程。

第三,三次改革基本上不同程度地引进了国外的先进经验和方法。前两次改革主要是引进了前苏联的模式;第三次改革吸收了西方政府会计与企业会计的理论与方法,洋为中用,通过借鉴与吸收,加快了预算会计改革的进程。

三、几点启示

第一,必须把预算会计的改革置于整个财政经济体制改革的大背景中加以通盘考虑。三次预算会计改革均已证实了这一规律,即预算会计改革的动力主要源于财政经济体制的变革,其他的一些因素对预算会计的改革确有影响,但只是间接的、次要的。解放初期,预算会计源于解放区的“供给制”会计,其特点是具有分散性和供给性,随着社会主义建设的开始,面对当时的混乱局面,中央迅速作出《关于统一国家财政经济工作的决定》,随着高度集中统一的计划经济的开始,颁布了预算会计的两个暂行制度,它与当时的计划经济体制是相适应的,对我国经济建设和事业发展也曾起过积极作用。改革开放以来,根据形势的变化,陆续对预算会计制度作了一些相应的调整和修正,但基本的核算体系未发生根本性改变,没有突破原有的计划经济条件下的预算会计管理模式。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,出现了计划经济体制下所没有的新问题、新情况。为此,从1998年开始对原有的预算会计制度进行了重大的改革,形成了现行的预算会计体系。虽然60年来预算会计几经变迁,尤其是在1998年进行了比较大的改革,但也只是对核算和反映国家预算收支情况及结果的“预算会计”进行改革,并没有涉及到“政府”这个层面。进入新世纪以来,随着政府职能的转变,财政管理和预算方面进行了许多的改革,其中最引人注目的几项改革是:部门预算制度、国库集中支付制度、政府采购制度、收支两条线管理、政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的建设等,这些改革一方面凸显了政府会计在公共财政管理与预算系统中的重要性,另一方面也使现行预算会计的弱点与缺陷暴露无遗,随着预算会计客体运行环境的巨大变化,现行预算会计已越来越不适应新形势下财政管理改革的需要。上述这些公共财政管理框架内的改革遵循的大的方向都是相同的:从分散化转向集中化,转向集中化的公共财政管理框架客观上要求有相应的政府会计控制机制。因此,应对现行制度进行一次更大规模的改革,将“预算会计”扩展为“政府会计”已是一种必然的趋势和要求。

第二,正确处理好继承、引进和发展的关系,建立具有中国特色的政府会计模式。历次预算会计改革都带有明显的继承性,并都不同程度地借鉴了国外的经验。当今世界各国政府会计发展趋势是趋同与逐异并存。近年来,国际上随着以应计制为基础的现代政府会计制度的建立,越来越多的国家在政府会计方面进行了改革。世界政府会计的发展趋势是采用应计制政府会计。在全球化日益加深的背景下,各国政府会计的趋同倾向将继续下去。另一方面也应看到,由于种种原因,各国政府会计的“国界差别”在可预见的未来是不可能完全消失的。由于政治、经济和文化背景的差异,政府会计作为主权国家的施政工具,一定会在许多方面留下深深的“本国特色”。认识到了这一点,在推进我国政府会计建设时,应当首先总结我国预算会计60年来的经验,充分考虑我国的具体情况,不能盲目照搬引进其他国家的做法;其次,中国毕竟已经融入全球化进程,财政管理和预算的目标与理念越来越趋同(例如普遍强调合规性和绩效、透明度、受托责任等)的背景下,一个过分强调本国特色、在基本层面上不与国际接轨的预算会计体系肯定是不合需要的,会计日益成为“国际语言”,所以对被国际上实践证明行之有效并适合我国的先进管理方式、方法等要以慷慨的胸怀吸纳;最后,在处理好继承和借鉴关系的基础上,要有所创新发展,建立一套既符合国际惯例,又有中国特色的政府会计体系。

第三,预算会计是国家的信息系统,只能加强,不能削弱。改革后的政府会计应当由政府财务会计、预算会计、成本会计等组成。预算会计仅是现代政府会计的一个组成部分,但对于制定政策和监督预算实施而言则至关重要。如果预算会计工作搞不好,将严重妨碍国家预算的执行,作为国家调控经济重要杠杆之一的