环境公益诉讼困境检视与制度构建

环境公益诉讼困境检视与制度构建【摘要】近年来，我国环境污染和生态破坏日益严重，引发一系列环境事件，已威胁到民众的身体健康甚至生命安全。根据2013年民事诉讼法规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但该规定只是原则性规定，司法实务部门亦未出台配套实施细则，存在诸多制度性缺漏与不足，以致审判实务进程缓慢，.阻力重重，主要表现在：法定主体范围不甚合理；配套制度细则缺失；公益诉讼举证困难等等。本文在结合典型案例阐述我国环境公益诉讼进程的基础上，分析环保公益团体地位、作用、环境公益诉讼原告主体范围，提出保障环境公益诉讼的相关配套措施，并对建设我国环保法庭提出建议。在我国，环境公益诉讼成为近几年社会关注的热点问题，贵阳、昆明等地成立了环保法庭，产生了一些有影响力的案例；2013年民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度，环境民事公益诉讼取得了阶段性成果，但审判实践困境凸显。本文以两起备受关注的案例为切入点，结合立法现状，探讨我国环境公益诉讼面临的困厄并提出建议，期冀不断完善环境公益诉讼制度。一、个案：折射环境公益诉讼存在的问题案例一：2011年5月，贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙某某将8吨有毒化工废液倾入污水沟中，导致相连的东门河、猫跳河等河流苯超标147682倍、苯酚超标3180倍、苯并芘超标2771.4倍。2012年6月，清镇市环保法庭以污染环境罪和非法经营罪判处龙某某有期徒刑两年半，并处罚金10万元。根据有关部门作出的水污染治理方案，治理此项水污染，需投资117.3万元。蔡某某以个人名义提起民事诉讼，要求龙某某赔偿水环境污染损失107.3万元。清镇市人民检察院支持起诉。2012年9月，法院开庭审理了本案，成为公民个人提起环境公益诉讼第一案。[1]案例二：2011年6月4日，中海油和美国康菲石油（中国）公司合作开发的蓬莱19-3油田海面发生溢油，造成840平方公里的劣四类严重污染海水面积，约3400平方公里海域由第一类水质下降为第三、四类水质，辽宁、河北、天津、山东省市的养殖户遭受重大损失。8月16日，国家海洋局北海分局宣称将代表国家向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼，但迟迟未采取诉讼行动。由于海洋局延迟一个月才披露污染事故，大量养殖户未能保留充分的受害及损失证据，难以通过诉讼索赔。2012年1月25日，农业部称经过行政调解，康菲公司出资10亿元用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。[2]2013年民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会共同利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条规定的提起诉讼主体并未包括公民个人，案例一是在民事诉讼法实施之前提起的环境公益诉讼，冲击了现有法律对公民主体资格的限制规定。康菲溢油案中，国家海洋局作为环境公益诉讼的法定机关态度消极，虽然农业部、中海油、康菲公司及有关省政府就解决溢油事故造成的损失达成行政调解协议，康菲公司出资10亿元用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题，但行政调解事先未向社会公开，受害人及其代表人未能参与行政调解，补偿标准、损失数额等事项受到质疑。二、全景：环境公益诉讼土壤贫瘠总体上来说，我国环境公益诉讼的进程缓慢，审判实务阻力重重，笔者通过收集各类数据进行对比可见一斑。自2002年到2013年全国法院受理刑事环境一审案件81932件，民事环境一审案件20822件，行政环境一审案件16680件，共计受理环境一审案件119434件，仅占同期法院受理一审案件总数的0.22%。我国环境一审案件数量较少，占全部案件的比重小，增长缓慢，大量环境污染纠纷未进入诉讼程序，未反映出当前环境纠纷多发的现状。这一现实困境亦可通过我国行政机关以及司法部门受理的关于环境方面的投诉和来信来访的案件数量予以印证。比如2010年，我国环保部门共受理群众来信来访77万余次，给予行政处罚11万余次，而法院该年受理的环境诉讼案件不足1.5万次。据中华环保联合会统计，环境纠纷进入司法程序的不足1%，绝大多数都是通过行政部门处理。环境纠纷量持续增多和环境公益诉讼量很少之间形成了巨大反差。2013年民事诉讼法增设环境公益诉讼，有法可依后似乎公益诉讼案件应呈现剧增之状，然而笔者通过收集某环保法庭受理的案件数量后对此信心陡减。2013年该环保法庭受理环境刑事案件20件，环境损害赔偿案件62件，民事公益诉讼案件2件，环境行政诉讼4件，非诉审查106件。而2014年截至6月份未受理一件民事公益诉讼。环境公益诉讼如此之窘况亟需探讨其成因和出路。三、审视：环境公益诉讼窘境之成因公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在古罗马时期，其程式诉讼就有了公益诉讼与私益诉讼之分。[3]现代意义上的公益诉讼作为环境危机的产物，在上世纪六十年代有了大发展，逐渐成为一种全球性的景象。2013年民事诉讼法明确了公益诉讼制度，环境民事公益诉讼有了立法保障，但是规定比较笼统；当前行政诉讼法未明确规定环境行政公益诉讼制度，存有法律空白。近几年，理论界和司法实务界对环境公益诉讼进行了有益的探索，但由于制度空乏而问题凸显。（一）公民提起环境公益诉讼缺乏法律依据2013年民事诉讼法规定对污染环境、损害社会共同环境利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。据此，提起诉讼的主体不包括公民个人，因立法机关担忧“公益诉讼可能激化当前法院案多人少的矛盾”，[4]从而限制主体，控制案源，防止滥诉。但事实并非如此，据《2013年度昆明中院环境司法保护情况报告》统计，昆明中院环保审判庭成立近5年来，共受理各类涉环保案件106件，其中，环境公益诉讼仅6件。其他地方试点的很多环保法庭，公益诉讼遭遇“零案件”的尴尬局面。[5]环境公益诉讼案件未出现滥诉现象，立法者认为扩大原告资格范围会导致公益诉讼案件泛滥只是一种假想的恐慌。社会一直在呼吁公众应当提高环保意识，保护社会公共环境，倡导人与自然和谐，但只强调义务或责任而忽视权利尤其是环境公益诉权。从司法救济的角度看，打击热爱环保事业人士的热情，导致公众对公共环境漠不关心，而类似蔡某某个人提起环境公益诉讼的案件，审判实践又当如何处理？（二）法定的机关或组织怠于行使诉讼权利2013年民事诉讼法明确规定“法律规定的机关和有关组织”具有公益诉讼的资格，民间组织是否就失去了资格？未被认定的组织提起环境民事公益诉讼是否遇到制度障碍？另外，法律规定的组织怠于行使权利应如何救济？根据海洋环境保护法第九十条第二款的规定，国家海洋局是法定提起环境公益诉讼的机关，但在康菲溢油案中，国家海洋局却迟迟未提起诉讼，农业部也未对溢油造成的渔业资源损害提起索赔，事发半年，海洋生态的公益诉讼没有进展，渔业资源损失赔偿协议存有质疑，受害养殖户诉讼不被受理。在这起中国遭受的最严重的海洋溢油污染事故中，环境公权与私权被不当处置。损害及被告存在污染行为的证据，但审判实践中很多案件因举证不足导致原告方败诉，因此，需要解决原告方因信息不对称、技术及财力等导致举证难的问题。1.在举证责任分配上，应向有利于原告的方向倾斜，保障公众获取信息权，使公民个人有适当途径获取相关的环境资料，提高原告方获取证据的能力。2.在调查取证方面，“人民法院应当依职权调查收集证据，调查范围不限于当事人申请调查的范围。对当事人自认的事实、当事人不主张的事实，如果涉及公共利益的保护，人民法院应当主动审理，并可不受当事人请求的限制自由裁量。”[13]3.完善鉴定制度，打破专业鉴定机构垄断的局面，发挥市场的竞争作用，使其健康有序地发展；摆脱相关管理部门对鉴定机构的控制，使其保持独立性；加强对鉴定机构的监督、监管，保证鉴定结论的公正性。（五）对环保法庭的建议1.应选拔专业水平和素质高的办案人员，并定期对审判人员进行专业培训，丰富水、大气、土壤等领域的环境科学知识。2.在审判实践中总结经验、弥补