.目前投资审计应关注的几个问题(201629)概述

目前投资审计应关注的几个问题

成荣生

2016年8月29日

目录投资审计的概念投资审计应关注的几个问题发现的主要问题及审计方法结束语4123

一、审计的定义

（一）从政治学角度看国家审计对权力监督体制的不断完善，是人类社会发展的产物，是几千年对国家治理的理论成果的体现，同时，也是社会需求的反映。2003年"审计风暴"最高审计机关国际组织《利马宣言》李金华审计长观点“我国审计监督制度是宪法规定的一项重要政治制度”、“现代国家审计是民主与法治的产物，更是推动民主与法治的工具。”（一）从政治学角度看国家审计

什么是审计？（一）从政治学角度看国家审计

审计监督本身就是一种权力，审计的机制即是以权力对抗权力，以权力监督权力，并以此形成一套完整规范的制度。审计监督作为一种专门用于制约与监督权力的权力制度，它和其他制度一起为国家治理服务，因而也随国家治理方式的发展而发展。（二）从受托责任论看投资审计的本质审计的产生和发展是在财产所有权与管理权相分离，以及多层次管理分权体制所形成的经济责任关系下，基于经济监督的需要而产生和发展起来的（项俊波、文硕等，1990）审计就是由于受托责任的发生而发生的，也是由于这种受托责任的发展而发展（杨时展，1990）。贯穿于现代政府审计的受托经济责任是一种公共受托经济责任。无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任（秦荣生，1999）套用受托责任论原理，对于投资审计来说，就是对政府投资行为（责任）进行独立监督的活动。投资审计随着受托公共财产的产生、发展而产生、发展，是与受托财产紧密联系在一起的。（二）从受托责任论看投资审计的本质（二）从受托责任论看投资审计的本质

二是国家投资管理方式或目标的改变决定投资审计的方式与目标。一是随着国家投融资体制的改革，投资审计受托责任关系发生变化。BT(建设-移交)项目BOT(建设-运营-移交)项目财务工程、专业技术、法律等（二）从受托责任论看投资审计的本质三是随着受托责任要求的发展，政府管理目标的不断变化，产生的投资审计也应随之发展。（三）现代审计价值定位及作用

（规划—项目—执行）刘家义审计长在2011年就提出了：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”。“国家审计监督就是促进完善国家治理的一个重要方面。”明确将国家审计的价值定位确定为有效服务国家治理。（三）现代审计价值定位及作用规划

（规划—项目—执行）

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。（三）现代审计价值定位及作用

（规划—项目—执行）由此可以看到审计的价值定位与全面深化改革的总体目标是高度一致的，这就决定了国家审计在依法履行职责，开展审计监督的过程中，能够推动改革的深化，有效服务国家治理体系和治理能力的现代化建设。李克强总理“改革的催化剂”（三）现代审计价值定位及作用

（规划—项目—执行）投资形成过程：规划为大纲（

核心、未来、风采、形象）项目为载体（为规划服务、实现规划内容、体现规划效果、展示规划成果）执行为路径（保证规划目标的实现，体现规划的价值）二、投资审计应关注的几个问题三驾马车：消费、投资和出口投资中最重要的部分固定资产投资无疑是对我国的经济发展的拉动作用最大、最有效和最明显，它对调整我国的产业结构、产品结构会发挥巨大的作用，对解决就业和提高财政收入、改善民生都有着巨大的作用，在很大程度上决定了我国经济发展的速度、规模、质量和效益，是推动经济和社会发展的重要因素。二、投资审计应关注的几个问题几组数据：

1、2008至2011年，我国固定资产投资总额分别达到17万亿元、22万亿元、28万亿元、30万亿元，分别比上年增长25.5%、29.41%、27.27%、23.8%，增幅远远超过同期GDP和财政收入的增长幅度。二、投资审计应关注的几个问题几组数据：

2、2012年，我省完成固定资产投资6013.42亿元，居西部第9位、全国第26位，在全国的位次比2011年上升了1位。从增速看，除西藏20.1%和四川19.3%外，其他10个省份投资增速均超过全国20.3%的平均水平，甘肃以43.85%的投资增速，居西部第二、全国第二，高于全国平均增速23.55个百分点，比2011年加快3.69个百分点。2013年，全年完成固定资产投资6550亿元，同比增长30%。（一）重点关注“3341”工程的实施当前省委、省政府在综合审视未来目标任务和当前发展形势的基础上，以国办“47条”（国办发〔2010〕29号文）为指引，明确了甘肃经济社会发展的战略定位，即一交通：战略通道、交通枢纽；二生态：生态安全屏障—节水和治沙；三产业基地：新能源基地、有色冶金新材料基地、特色农产品生产与加工基地；四文化宝库：中华民族重要的文化资源宝库；五民族示范区：促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的示范区。同时，省委、省政府详细分析我省省情和发展短板。在此基础上，决定实施“3341”项目工程，二、投资审计应关注的几个问题二、投资审计应关注的几个问题（一）重点关注“3341”工程的实施（1）打造三大战略平台 打造以兰州新区和循环经济示范区建设为重点的经济战略平台； 打造以华夏文明传承创新区建设为重点的文化战略平台； 打造以国家生态安全屏障综合试验区为重点的生态战略平台。“3341”项目工程（2）实施三大基础建设，就是要深入实施交通提升、信息畅通和城镇化建设，重点建设一批事关当前和长远发展的基础设施项目。二、投资审计应关注的几个问题“3341”项目工程（3）瞄准四大产业方向，就是要把培育壮大战略新兴产业、特色优势产业、富民多元产业、区域首位产业，作为全省各地因地制宜、齐头并进、共同发力的产业方向和工作格局。（4）确保到2016年全省固定资产投资规模超过1万亿元，是实现省第十二次党代会提出的目标任务的基本保障。根据“十二五”规划和全面小康目标进度要求，今后五年全省固定资产投资年均增速必须保持在30%左右。二、投资审计应关注的几个问题我们目前实施的“3341”项目，它既抓住了国家对甘肃的战略定位，也瞄准了制约甘肃经济社会快速发展的牛鼻子问题，是克服甘肃发展短板，实现甘肃又好又快发展的战略总抓手。2013年，甘肃全年争取中央预算内投资157.52亿元，招商引资项目4199个，累计到位资金4506亿元、同比增长63.7%，资金规模的扩大有力拉动了全省固定资产投资快速增长，“3341”项目已初见成效，也将是我省经济社会发展的机遇期。相应地，也给我们投资审计工作带来巨大的机遇和挑战。二、投资审计应关注的几个问题对“3341”项目工程进入深入分析1、新的投资方式的出现2、我国对投资领域管理方式的变化

因此，正如前文对政治学、受托责任关系的分析，投资审计面临巨大的发展机遇期和挑战。二、投资审计应关注的几个问题（二）重点关注丝绸之路经济带建设项目兰州新区、敦煌国际文化旅游名城和“中国丝绸之路博览会”道路互联互通、经贸技术交流、产业对接合作、经济新增长极、人文交流合作、战略平台建设兰(州)白(银)、酒(泉)嘉(峪关)、金(昌)武(威)、平(凉)庆(阳)、天水、定西、张掖、敦煌三大战略平台六大工程节点城市二、投资审计应关注的几个问题（三）重点关注民生工程二、投资审计应关注的几个问题

民生工程是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民基本权利，提高生活水平，关心重点弱势群体，采取的一系列积极政策举措，也被称作为为民办实事、办好事的“民心工程”和“德政工程”。

特点

关注点（四）关注影响区域经济发展的重大项目二、投资审计应关注的几个问题重点水利项目高速公路铁路建设项目（五）关注宏观政策的落实

二、投资审计应关注的几个问题稳增长、促改革、调结构、惠民生三、发现的主要问题及审计方法（一）存在的主要问题1.前期评估论证工作不充分。2.项目审批机制不完善。3.建设项目概算超支情况严重、设计变更随意性较大。4.招投标活动不规范。5.合同执行的不严格。三、发现的主要问题及审计方法（二）投资审计的主要方法1.政府投资跟踪审计。2.竣工决算审计。3.政府投资绩效审计（二）投资审计的主要方法—跟踪审计审计机关依据有关法律、法规、规章要求，按照规定程序，对包括建设项目决策、设计、招投标、施工以及竣工结算等投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计、监督、分析和评价工作，通过发现和评价工程建设过程中存在的问题，帮助有关部门纠正偏差，以实现对建设项目全过程的审计监督与控制。灾后重建跟踪审计西气东输跟踪审计（二）投资审计的主要方法—竣工决算审计竣工决算审计是我们当前投资审计最基本、最主要的方式。（二）投资审计的主要方法—绩效审计国家治理视角下，国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序。国家审计是国家治理的有效工具，也是政府运用审计的一种有效手段，它在国家治理中发挥了不可替代的作用。随着社会经济政治环境的变化，审计的内容和目标也经历了不同的发展阶段，审计工作的范围从传统的对财政财务收支的真实合法性进行评价，逐步扩展到对效益性实施评价。绩效审计已成为现代国家审计发展的主要方向之一。绩效审计是国家治理的内生需求。（二）投资审计的主要方法—绩效审计从我国国情来看，中国社会目前正经历从计划经济到市场经济、从传统社会到现代社会的全面转型。转型期我国政府提出了从科学发展视角出发，政府职能重点定位于构建和谐社会，建设服务型政府。绩效审计作为提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究的长效机制，为实现政府治理模式转型提供了目标工具。审计署《“十二五”审计工作发展规划》（二）投资审计的主要方法—绩效审计投资绩效审计是指对固定资产投资所得与投入进行监督评价的活动，以促进和提高全部政府性建设资金的管理水平、使用效益和完善投资领域的体制、机制、政策为目标，以政府投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容，通过检查政策的执行或项目的经济效益、社会效益和环境效益，对资金使用、项目管理、投资政策执行等作出评价，从宏观的高度提出改进管理、完善体制、机制、政策的意见和建议。（二）投资审计的主要方法经济性就是公式中的C,要“花得少”；效率性就是公式中的F,要“花得好”；效果性就是公式中的V,要“花得值”。绩效审计就是研究这3个变量的变化关系，最终的目标是提高V。（二）投资审计的主要方法

“这两年，在全省上下的共同努力下，我省经济社会发展主要指标增速已经进入全国前列，但我们总量绝对值靠后的局面还没有大的改变，“快”与“好”始终是摆在我们面前的双重任务。“快”就是要牢牢把握发展这个解决我省所有问题的关键，牢牢扭住经济建设这个中心，始终注意保持一定的发展速度，不断壮大经济实力。……当然，必须坚持“好”字当头，决不能再走破坏环境、浪费资源、没有质量与效益的老路。”----王三运（2013）

这正是对我省投资绩效的要求和期望！（二）投资审计的主要方法—绩效审计搞好投资绩效审计，从以下几个方面下工夫：一是制定中期（或中长期）投资审计计划，力求审计计划与政策目标一致；二是拓展审计内容，形成“大投资”的概念；三是审计方式的整合运用；四是审计成果的综合及有效利用。（二）投资审计的主要方法—绩效审计例如：

省厅去年对张掖军民合用机场建设运营绩效情况进行了