国家赔偿法的修改对公安工作的影响及相应对策

《国家赔偿法》的修改对公安工作的影响及相应对策一、《国家赔偿法》的修改背景《国家赔偿法》自颁布实施以来，为国家民主法治建设，保障公民、法人、社会组织合法权益做出了卓越贡献。然而，随着社会经济政治体制不断发展变化，新情况、新问题不断出现，《国家赔偿法》在实施的过程中暴露出越来越多的问题，已经不能适应社会主义法治化发展进程，甚至被戏称为“国家不赔偿法”。其中最突出的问题是：赔偿程序设置不明确、归责原则设置不科学、赔偿范围过窄、缺少精神损害赔偿。针对国家赔偿法存在的不足并结合当今社会现状，我国适时制定出台了《中华人民共和国国家赔偿法〈修正案〉》，并于十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过，2010年12月1日正式实施。修改后的《国家赔偿法》，完善了赔偿程序，变单一的赔偿归责原则为违法归责和结果归责并行的多元赔偿归责原则。在刑事赔偿部分不仅适用违法归责原则，还适用结果归责原则，扩大赔偿范围、畅通赔偿渠道、增加赔偿义务机关，并且补充规定了新的赔偿种类——精神损害赔偿。这些修改对于进一步完善国家赔偿法，保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿，促进国家机关及其工作人员依法、规范行使职权，必将起到积极而重要的作用。二、与公安工作紧密相关的修改条款及详细解析修改后的《国家赔偿法》不仅对国家的赔偿制度做了重大完善，并且对公安机关办理行政、刑事、国家赔偿案件提出了更高的要求。为了便于广大民警全面、系统了解修改后的国家赔偿法的主要内容，及其对公安工作的影响。我们有必要对与公安工作紧密相关的修改条款逐一进行梳理并详加解析。（一）明确规定拘留、逮捕引起的赔偿案件的归责原则新《国家赔偿法》将刑事拘留、逮捕赔偿的归责原则分别调整为违法归责和结果归责，即错误拘留赔偿修改为违法拘留赔偿，错误逮捕赔偿修改为无罪逮捕赔偿。1、将错误拘留赔偿明确为违法拘留赔偿原《国家赔偿法》对因错误拘留造成损害进行国家赔偿的规定比较笼统，并且各方对如何理解何为错误拘留存有歧义，在实践中严重影响了对此类案件的处理。新《国家赔偿法》将错误拘留赔偿修改为违法拘留赔偿，其在第十七条（一）中规定：“违反《刑事诉讼法》的规定对公民采取拘留措施的，或者依照《刑事诉讼法》规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过《刑事诉讼法》规定的时限，其后决定撤销案件，不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的，以及对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的，受害人有取得赔偿的权利。”由此可见，能够引起国家赔偿的拘留有两种情形：一种是违反《刑事诉讼法》的规定对公民采取刑事拘留；另一种是虽然依法对公民采取刑事拘留，但是违反法定羁押时限。具体可以理解为以下三点：（1）在法定时限内，对有证据证明有犯罪重大嫌疑的人依法予以刑事拘留的，不承担国家赔偿责任；（2）在法定时限内，对没有证据证明有犯罪重大嫌疑的人依法不应当予以刑事拘留的，承担国家赔偿责任；（3）在法定时限以外，对有证据证明有犯罪重大嫌疑的人依法予以刑事拘留后，此案被销案、不起诉、判决无罪的，承担国家赔偿责任。对于依法拘留没有超过法定期限的情况是否适用国家赔偿问题，在国家赔偿法修改时争议很大。一种意见认为，拘留措施合法性的判断比较困难，因为根据规定，拘留措施的采取有重大嫌疑即可，标准比较低。如果对于结果无辜的，国家不给予赔偿，这对受害人来说显然不公平。但另一种意见认为，考虑到刑事案件情况复杂，公安机关对拘留的犯罪嫌疑人特别是流窜、多次、结伙作案的重大嫌疑人，需要一定时间进行侦查甄别，因此，对犯罪嫌疑人依法采取刑事拘留措施后予以释放的情况，是否应予以国家赔偿，建议慎重研究。经各方反复沟通，刑事拘留赔偿的归责原则最终确定为违法归责原则。2、将错误逮捕赔偿修改为无罪逮捕赔偿新《国家赔偿法》第十七条（二）规定：“对公民采取逮捕后决定撤销案件不起诉，或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”适用国家赔偿，即只要刑事追诉的最终结果是无罪处理，并且没有国家免责的情形，无论采取逮捕时合法与否都在国家赔偿范围之内。相对于刑事拘留，逮捕的适用条件更高、程序更严格，同时伤害性也更大，出现无罪逮捕的情况，国家应当承担赔偿责任。虽然也可能出现个别真正犯罪人无罪获赔的情况，但与保护大多数无罪被羁押人的合法权益相比，是微不足道的。新《国家赔偿法》做如此规定体现了国家保障人权的宪政精神，符合我国当前社会治安形势下宽严相济的刑事政策要求，也能够促使侦查水平不断提高，最终改善当前审前羁押率偏高的局面。（二）增加了看守所为赔偿义务机关及虐待、放纵行为致害赔偿的条款1、《国家赔偿法》将原十九条修改为第二十一条，增加看守所为赔偿义务机关。确定看守所为赔偿义务机关，主要是因为看守所作为临时羁押场所同样也可能发生侵犯被羁押人合法权益的情形，典型的如“躲猫猫死”、“喝凉水死”。因此从全面保障公民合法权益，促进看守所依法认真履行职责的角度考虑，有必要将看守所纳入到赔偿主体之中。2、新《国家赔偿法》第十七条（四）增加规定虐待、放纵行为的致害赔偿。虐待是指以打骂、冻饿、辱骂、强迫从事超体力劳动、随意禁闭等方式，对相对人从肉体或者精神上进行折磨、摧残的行为。放纵是指刑事司法机关工作人员不依法履行职责，对依法应当制止的非法行为不及时制止，放任或者纵容他人实施殴打、虐待等行为。在审讯，羁押过程中虐待被讯问人、被羁押人的现象并不少见，典型的如为了得到口供，不给被讯问人吃饭，不让其正常休息。在羁押期间体罚被羁押人，更有甚者对被羁押人拳脚相加。而司法人员放纵他人虐待、殴打行为最典型的就是“牢头狱霸”现象屡禁不绝。无论是虐待行为还是放纵行为都是严重的违法行为，都会给相对人造成身体上、精神上的巨大伤害。（三）增加了精神损害赔偿条款新《国家赔偿法》第三十五条规定：“致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”这是我国首次将精神损害赔偿纳入到国家赔偿范围。目前，国家虽然没有对如何适用神损害赔偿做出具体规定，但是将精神损害赔偿写入《国家赔偿法》首先就代表着我国民主法治的一个重大进步。精神损害赔偿被纳入到国家赔偿的受案范围对于公安机关来说，意味着将来再遇到国家赔偿案件，公安机关所面对的不仅仅是人身和财产方面的赔偿请求，有可能还要面对精神损害赔偿的请求。（四）明确了执法机关的举证责任我国原《国家赔偿法》中,举证责任规定不明确,公民个人证明执法机关行为违法十分困难，这样就使很多国家赔偿案件难以开展。尤其是发生在羁押场所内的非正常死亡事件,羁押机关往往以疾病等各种理由进行解释和推脱，但很多时候却不能自圆其说。于是便出现“躲猫猫死”、“喝凉水死”等说辞。这样的结果,无论是对公众还是对死者亲属,都是令人难以接受和信服的。同时，羁押机关也常常会陷入两难境地——如果对死者亲属进行赔偿,便等同于承认其对被羁押人的死亡负有责任;如果不进行赔偿,又难以证明自己没有责任。因此,应有的赔偿要么以其他各种名目私下协商解决，要么就久拖不决、不了了之。修订后的《国家赔偿法》维持了民事赔偿的一般举证责任，即谁主张、谁举证，同时增加了限制人身自由的特殊举证责任。《国家赔偿法》第二十六条（二）规定:“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。”根据第二十六条（二）的规定，我们可以看出新《国家赔偿法》借鉴《行政诉讼法》对举证责任的特殊规定——举证责任倒置，对被羁押期间死亡或者丧失行为能力这两种情况的举证责任做了特殊的规定。如前文所述,看守所和监狱管理机关及其工作人员被纳入到刑事赔偿义务机关的范围。因此，我们可以对国家赔偿法第二十六条（二）做以下理解：1、被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的,看守所和监狱管理机关承担举证责任;2、看守所和监狱管理机关如果不能证明自己的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力不存在因果关系的,在法律上可以推定存在因果关系,看守所和监狱管理机关因此要承担赔偿责任。笔者认为，《国家赔偿法》做这样的修改主要是基于以下三个方面的考虑：1、被羁押人在被羁押期间丧失了人身自由，羁押机关对他的人身安全负有责任。那么出现死亡和丧失行为能力这种严重情况，羁押机关有责任来进行调查，查明被羁押人死亡或者是丧失行为能力的原因，证明是否与羁押机关有关。2、死亡和丧失行为能力本身就是一种客观的事实和证据，羁押机关有责任对这种事实的因果关系进行证明。证明赔偿义务机关与被羁押人的死亡或丧失行为能力之间是否存在因果关系，如果赔偿义务机关不能提供证据证明二者之间没有因果关系，则要承担应该赔偿的不利后果。3、这种特殊举证责任只适用于羁押期间的死亡或丧失行为能力两种情况。在立法讨论中曾有人提出：在羁押期间已经丧失了人身自由，那么在羁押期间发生的所有的伤害、残疾，赔偿义务机关都有责任来举证说明。反对者认为：虽然被羁押人在羁押期间丧失了人身自由，但其神志清楚，仍能进行举证说明，立法上只宜对在羁押期间死亡、丧失行为能力这两种情况适用举证责任倒置。修订后的《国家赔偿法》采用的是后者意见。（五）畅通赔偿渠道，完善赔偿程序程序正义保证着实体正义。我国原有的《国家赔偿法》对程序规定不够详细，操作性不强，同时设置赔偿确认程序，不利于对受到侵犯的相对人合法权益进行全面、及时的救济。新《国家赔偿法》在程序设置上更加明确细化，单从一组数字就能看出问题来。修订前的《国家赔偿法》对于行政赔偿的程序条款为6个，刑事的为5个；而修订后的行政赔偿的程序条款增加为8个，刑事的增加为10个，这还不算赔偿方式和计算标准所增加的条款。1、在确认程序上，新《国家赔偿法》取消了确认程序，降低了赔偿案件的进入“门槛”，使一些原来因得不到侵权机关的违法确认而进入不到赔偿程序的赔偿案件得到解决的可能。试想，侵权机关自己确认自己执法行为出现错误，自己当自己的法官，难免会出现偏私的情况。取消确认程序，畅通赔偿渠道，令赔偿请求人申请国家赔偿更加便捷。2、原有的《国家赔偿法》规定只对行政赔偿案件可以适用协商，修订后的《国家赔偿法》在第二十三条中增加规定刑事赔偿案件也可以适用协商。具体条文为：“赔偿义务机关做出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并且可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自做出决定书之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿机关决定不予赔偿的，应当自做出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并且说明不予赔偿的理由。”对于《国家赔偿法》第二十三条的规定，笔者认为可以做以下理解：（1）赔偿义务机关对处理赔偿申请时，首先必须充分听取赔偿请求人的申诉，尊重赔偿请求人的申诉权。（2）赔偿申请人请求刑事赔偿可以与赔偿义务机关进行协商，也可以不与赔偿义务机关进行协商，属于自愿行为，可以自由选择。（3）协商的内容限于赔偿方式、赔偿项目、赔偿数额。赔偿请求人不能超过《国家赔偿法》规定的范围要求赔偿，赔偿义务机关也不能为了息事宁人，超过赔偿法规定的界线滥赔。（4）无论赔偿义务机关决定赔偿还是不赔偿，都要在法定期限内给赔偿请求人一个明确的意见并说明理由。三、《国家赔偿法》的修改对公安工作的影响及相应对策《国家赔偿法》的修改既是我国国家赔偿制度的一次重大变革，同时又对公安机关切实履行职责提出了更高的要求。公安机关应当以执法规范化建设为契机，全面提升公安民警执法素质和办案水平。笔者认为应当从思想层面和具体操作两个层面来积极应对新《国家赔偿法》带来的各项挑战：（一）在思想层面公安民警要转变执法观念，牢固树立执法为民的理念执法目的决定着执法的过程、手段和结果，公安民警只有清楚的知道为谁执法，为谁掌权，牢固树立执法为民的理念，才能正确的适用法律，行使职权，从根本上避免侵犯公民法人社会组织的合法权益。1、树立执法为民的理念，摒弃特权思想，增强服务意识法律授予公安民警一系列行政职权的根本目的是服务公共利益，这就要求公安民警在执法办案过程中，不能只是机械地依法行使职权，更要在思想上清楚的认识到执法为民是其行使行政职权的最终目的，少数公安民警存在的特权思想是对权力本身所包含的服务性的否定，背离了权力的本质要求。公安民警应当在执法办案的过程中始终贯彻执行执法为民的理念，摒弃特权思想，增强服务意识。2、树立程序正义的理念法律是人民意志的体现，法律程序是人民用来防范权力恣意行使的重要规则，执法为民理念落实到具体操作上首先就要求公安民警在执法的过程中遵守法律程序。而在实践中一些公安民警没能认识到程序的重要性，错误的认为“不管用什么方法，破了案才是真英雄”。正是基于这种错误思想，刑讯逼供、超期羁押、滥用强制措施等严重侵犯公民人身权利的情况时有发生。3、充分尊重和保障人权执法为民首先要尊重公民（包括违法犯罪嫌疑人）的生命、财产和自由。公安民警在执法办案的过程中要将执法办案与尊重和保障人权有机的结合起来，正确认识打击与保护的辩证关系。即要看到依法打击违法犯罪，保护公民法人的合法权益是公安机关的职责所在，又要看到，在执法过程中严格依法办事，充分尊重和保障人权，是防止发生冤假错案的根本保证。（二）在具体操作层面公安机关应从以下三个方面着手，应对《国家赔偿法》对公安工作的新要求1、注重业务学习，全面提升执法水平各级公安机关要注重对公安民警业务知识的培训，采取集中学习与自我学习相结合，并通过一系列的学习使公安民警能够熟练掌握执法办案中应知应会的法律知识，能够理解领会法律条文背后的法理深意。同时鼓励公安民警参加司法考试。对于确实有能力有素质的公安民警实行表彰奖励。使学习成为一种风气，变被动学习为主动学习。公安民警只有具备过硬的业务素质才能从源头上防止国家赔偿案件的发生，减少对公民、法人、社会组织合法权益的侵害。2、公安民警在执法办案过程中要严格遵照程序，注意对证据的收集与固定国家法律越来越重视程序正义，过去在司法实践中轻程序重实体的思想早就应该被我们所摒弃，然而在实际执法过程中这种现象仍然时有发生。以行政诉讼案件为例，许多有经验的律师在接手行政案件时，首先就会考虑行政机关是否有违反程序的行为。因为我国《行政诉讼法》规定，违反法定程序的行政行为可能被判撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。如果公安民警在办理案件时，事