浅谈预算法制度的改革

浅谈预算法制度的改革预算法自1995年实施以来，对于我国强化预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性，规范预算管理程序，明确预算管理职权，克服现实中存在的权责不清、管理和监督不力的现象起到了一定的促进作用。但是，随着我国经济的快速发展，市场化的深入，并逐渐与国际接轨，经济领域出现了许多新问题、新情况，而预算法的一些规定已不能适应新形势发展的需要，因此，为了进一步加强预算管理监督，增强预算编制及管理监督的透明度，预算法制度急需进一步的完善，从而促进我国经济的发展。当前我国预算法制度存在着初审机构的法律地位规定不明确；预算审批程序过于复杂；预算法的某些规定不符合当前实际，现实中难以操作；预算调整的规定不明确；预算外资金的规定过于原则，不能有效地加以管理；审议下级地方总预算，造成制度性资源的浪费；预算监管职责名义上规定比较明晰，实际上难以操作；预算审批权范围，预算修正权归属不明确；法律责任的规定范围较窄，处罚较轻；预算法对地区行政公署人大的预算监督没作规定，存在预算监督的“空白”。针对预算法制度存在的种种问题，在此本文针对预算法审批机构存在的问题加以分析，而中央与地方预算的关系如何处理也是要点之一。中国财政机关长期以来预算编制、执行和监督的职能分工界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，逐渐形成了比较严重的本位主义思想。预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却总是愿意以各种各样的方式显示自己的权威，但是一般是无暇顾及预算监督，即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。根据我国《宪法》第62条和第99条的规定，国家预算和中央预算由财政部编制，经国务院审核批准后，报全国人大审查批准，地方预算由各级财经部门编制，经本级人民政府审核批准后，报同级人大审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算，当全国人大开会审批国家预算时，地方人大都还未开会，为了保证人大的会期，财政部只能代替地方编制预算，与中央预算合并编制国家预算报全国人大审批。而财政部代编的地方预算与地方人大通过的预算会有一定的差距，这给预算编制、执行带来困难，而且损害了预算的权威。同时，地方人代会的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表，且只有分类、款的数字，没有分项、分部门的数字，透明度很低，预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚，权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。这表明了中央预算和点防御算存在严重脱节的地方。《预算法》第12条、第13条的规定，虽然全国人大仍然要审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，县级以上地方各级人大仍然要审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，但是全国人大只批准中央预算和中央预算执行情况的报告，县级以上各级地方人大只审查本级预算和本级预算执行情况的报告，这样就避免了上级人大审批下级预算，上级人大审批通过的预算下级人大再次审批的不正常现象，保证了预算法内部逻辑的严密和效力的统一。但是，值得注意的是《预算法》的规定明显违反了《宪法》第62条和第99条的规定，这动摇了《宪法》作为国家根本大法的地位，有“违宪”的嫌疑。因此，对于上述问题，仍然有待于修改相关条文来从根本上加以解决。此外，《预算法》的上述规定还存在一个有待解决的问题，即县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。尽管审议不同于审批，从法律上看，经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力，但是既然存在这个程序，下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。我们认为，这道程序只会导致极大的制度性资源浪费，很难产生实质的积极效果，因而应予废止。《预算法》第2条规定，国家实行一级政府一级预算；第12条和第13条规定，各级人大只审批本级政府预算。这些都是与财政分权的理念相吻合的。正是因为《预算法》认识到干涉下级政府预算的消极影响，才将原《预算管理条例》所规定的直接审批下级预算改为行使审议权。不过，虽然一字之差避免了原先预算重复审批的矛盾和尴尬，但是审议下级预算仍然与旧的“统一领导、分级管理”的财政思路存在着千丝万缕的联系。《预算法》保留了地方各级总预算的编制，并赋予各级人大对下级地方总预算以审议权。下级地方总预算，是指本级政府以下各级地方政府预算的汇编。虽然人大是权力机关，有权按照《宪法》的规定决定本辖区内的重大事情，当然也包括审查和批准预算，但是，如果认可《预算法》对《宪法》第62条的修改合理，认为其更符合分税制财政分权法的需要，那么，取消各极人大对下级财政总预算的审批权之后就完全没有必要仍然保留审议权。至于上级人大的知情权和人大代表的参政议政权，事实上，通过保留对下级地方总预算的审议权是不可能实现的。因为全国人大开会在前，地方人大开会在后；上级地方人大开会在前，下级地方人大开会在后，因此，上级人大审议的所谓下级地方总预算实际上只是一个未经本级人大审批通过、甚至可能就是上级政府代编的草案。当下级人大召开会议时，一般都会有所修改，所以，上级人大审议的下级地方总预算所包含的信息是不准确的，以此为基础行使知情权十分不现实。而人大代表的参政议政权更应该表现为一种投票决定权。仅仅是对并不准确的下级政府预算文件进行审议，却不发生任何法律效力，这不仅会导致资源的极大浪费，而且有损权力机关的威信和尊严，实际上不起任何作用。至于在保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权方面的作用，虽然与法律所赋予国务院和各级地方政府的职权相一致，但这种规定与分税制所要求的一级政府一级预算的原理明显背离。预算审批通过后，无论是预算收入还是预算支出，都是由本级政府组织执行。既然在科学的分税制体系下中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的财政收支范围都已经做出明晰的划分，上级政府组织执行下级政府的预算就只能是师出无名的越俎代庖，严格来说，是一种侵犯下级政府财政权的行为。在过渡时期必须维持预算执行的统一协调性，也不一定非要编制和审议各级地方总预算不可。因为具有执行力的预算只能是经过本级人大审批通过的预算，而各级地方总预算中所包括的下级总预算却只是经过了其上级人大的审议，并不产生法律效力。所以，各级政府对辖区范围内预算的统一执行权并不能通过编制地方总预算的形式达到目的。其实，依《预算法》第14条、第15条实行预算备案制度就足以完成这一任务。因此，各级政府编制本级预算并提请同级人大通过即可，另行汇总编制下级地方总预算并非必需。根据财政分权的原理，中央和地方政府有着各自不同的职能，因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权和预算执行权界限分明，只是由于中央拥有相对丰裕的财力，并且需执行地区财政均衡和国家宏观经济调控职能，因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。在预算实践中预算编制部门除编制本级预算外还需汇总编制下级地方总预算的做法，以及预算审批部门除审批本级预算外还需审议汇总编制的下级地方总预算的做法将不可避免地带来两方面的实际危害：一是浪费预算编制和审批部门尤其是编制部门的人力、物力和财力；二是制约了下级预算编制部门和审批部门工作能动性的发挥。尽管各级人大审议的下级地方总预算在法律上不生效力，地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善，预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决，但在中国的特定政治背景下，上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响力。因此，面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算，各级预算编制部门和审批部门可能很难再有所作为。所以，我们认为，应当彻底落实一级政府一级预算的原则，预算审批部门只审批本级政府预算，不审议下级地方总预算，预算编制部门也只需编制本级政府预算即可，不必汇总编制本级总预算。中国《预算法》第37条规定，财政部应当在每年全国人代会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人代会举行一个月以前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大常委会主任会议的决定提交本级人大常委会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月以前将本级预算草案的主要内容提交本级人大委员会进行初步审查。初步审查制度是解决人大预算审查工作机构现存问题的尝试，但是，在实际中很难起到应有的作用。这表现在初步审查机构的法律地位不明确和权力内容模糊不清等方面。对此，可以考虑建立专门的人大预算监督机构，辅助人大及其常委会行使权力。在预算法中明确其法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容，所承担的法律责任、以及工作程序都作明确的规定。预算委员会拥有建议权，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。专门的机构可以剥离出来行使预算监督的职能，这样也可以作为对《宪法》和《预算法》的一种平衡，以及实际操作中的一种变通。预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里，无论是立法、司法或是行政，程序都对其具有极为独特的意义和作用。[12]预算审批虽然不是直接的立法，但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向，在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响，因此，预算审