我国建设工程安全生产监管行政问责制存在的问题与完善对策研究

我国建设工程安全生产监管行政问责制存在的问题与完善对策研究摘要近年来,我国建设工程安全生产重特大责任事故的频繁发生,暴露出了我国政府在建设工程安全生产监管领域存在着很大的问题:建设工程安全生产监管责任不明确,部分负有监管责任的党政领导和工作人员麻痹大意、玩忽职守,使党和人民遭受了巨大的生命和财产损失,这就迫切要求党和政府在建设工程安全生产监管领域开展必要的行政问责制度,使各级党政领导和有关部门工作人员切实负起监管职责,对不作为、乱作为、行政决策失误的党政领导和机关干部给予必要问责的处罚,使其承担相应的后果。本文从我国行政问责制的发展现状谈起,通过简要回顾我国行政问责制的发展过程和各省市推行行政问责制取得的经验,论证我国建设工程安全生产监管领域施行行政问责制以来取得的经验教训和行政问责工作的现状,并通过对湖南省堤溪坨大桥坍塌这一重特大安全责任事故案例的分析,详细解读我国建设工程安全生产监管行政问责制度存在的缺失,并试着从法律制度、问责主客体特性、问责程序、问责救济等几个角度构建我国建设工程安全生产监管领域的行政问责制度。本文一共分为四个部分。第一部分,绪论。主要是阐述选题的背景和研究意义、国内外研究现状、研究框架、主要研究方法、研究重点和可能的创新之处。第二部分,论述我国建设工程安全生产监管行政问责制的理论分析。主要介绍了我国建设工程安全生产监管行政问责制的内涵、构成要素和理论基础。第三部分,以堤溪沱江大桥坍塌事件为例剖析我国建设工程安全生产监管行政问责制现状及问题。第四部分,进行了完善我国建设工程安全生产监管行政问责制的对策分析。笔者主要从强化异体问责作用、明确问责客体责任层次、健全问责程序制度体系、完善问责救济途径、加强政府监管等六个方面给出了建议。最后,笔者认为我国建设工程安全生产监管行政问责制,需要进一步扩大行政问责主体的范围,而且在问责过程中尽快引进异体问责制,使更多的监督问责主体参与到问责过程之中,同时要对问责客体的责任层次进行分析,使不同程度的过失都能得到全面客观的问责,从而提高建设工程安全生产领域全体工作人员的责任意识。我国建设工程安全生产行政问责还需要逐步健全行政问责程序和基本制度。关键词:建设工程;安全生产;监管;行政问责IAbstractInrecentyears,withChina'sconstructionsafetyproductionofmajorliabilityaccidentfrequentoccurrence,exposeanourcountrygovernmentintheconstructionofproductionsafetysupervisionareastherearecertainproblems,inwhichtheconstructionofproductionsafetyresponsibilityofsupervisionisnotinplace,partofthepartyandthegovernmenthaveoversightresponsibilityofleadershipandstaffduetodropone'sguardandbeforgetfulofone'sduties,makethepartyandthepeoplesufferedgreatlossoflifeandproperty,itisurgentforthepartyandthegovernmentintheconstructionofproductionsafetysupervisionfieldnecessarytocarryouttheadministrativeaccountabilitysystem,makethepartyandgovernmentleadersatalllevelsandtherelevantdepartmentsstaffconscientiouslysupervisionduties,notas,asthechaos,theerrorsoftheadministrativedecision-makingofthepartyandgovernmentleadersandcadrestogiveneedforaccountabilityofpunishment,whichbeartheconsequences.Thistextisfromtheourcountryadministrationaccountabilitysystemdevelopmentaboutthestatusquo,abriefreviewofChina'sadministrativeaccountabilitysystemdevelopmentprocessandvariousprovincesandcitiesoftheimplementationoftheadministrativeaccountabilitysystemonthebasisoftheexperienceacquired,tryingtoprovethatChinaconstructionproductionsafetysupervisionfieldimplementationofadministrativeaccountabilitysystemachievedsincetheexperiencelessonandtheadministrativeaccountabilityworksituation,andthroughHunanprovinceriverbridgecollapsedembankmentintheserioussafetyaccidentcaseanalysis,detailedinterpretationofourconstructionengineeringsafetyproductionsupervisionadministrationaccountabilitysystemexistencetheflaw,andtrytofromthelegalsystem,theaccountabilityofhost-guestproperties,accountabilityprocedures,accountabilityreliefanglesofconstructionprojectofourcountryconstructionsafetytheproductionoftheregulatorydomainofadministrativeaccountabilitysystemThispaperisdividedintofourparts.Thefirstpart,introduction.Mainlyelaboratedtheselectedtopicbackgroundandresearchsignificance,domesticandinternationalliteraturereview,researchframework,themainresearchmethod,researchfocusandpossibleinnovations.Thesecondpart,discussesourcountryconstructionproductionsafetysupervisionadministrativeaccountabilitytheoryanalysis.Mainlyintroducedourcountryconstructionproductionsafetysupervisionadministrationaccountabilitysystemoftheconnotation,elementsandtheoreticalbasis.Thethirdpart,analysisofChina'sconstructionsafetyproductionsupervisionadministrationaccountabilitysystemcurrentsituationandproblem,toembankmentTuojiangRiverbridgecollapseincidentcasesofcreek.Thefourthpart,toperfectourIIconstructionengineeringsafetyproductionsupervisionofadministrativeaccountabilitymeasuresanalysis.Theauthormainlyfromstrengthenallograftaccountabilityrole,clearaccountabilityobjectresponsibilitylevel,perfectaccountabilityprogramsystem,improveaccountabilityreliefway,strengtheningthegovernmentsupervisioninsixaspectssuggestionsaregiven.Finally,theauthorthinksthatourcountryconstructionprojectsafetysupervisionadministrativeaccountabilitysystem,needtofurtherexpandthescopeofadministrativeaccountabilitysubject,butalsointheaccountabilityprocessassoonaspossibletheintroductionofallogeneicaccountability,sothatmoresupervisionandaccountabilitysubjectinvolvedinthefieldofaccountabilityprocess,atthesametimetheaccountabilityobjectresponsibilitylevelclearoffice,inwhichdifferentlevelsofresponsibilitycanbefullyobjectiveaccountability,soastoimprovetheconstructionofsafeproductiondomainallthestaff'sconsciousnessofduty.OurconstructionengineeringsafetyproductionadministrationaccountabilityalsoneedtograduallyperfecttheadministrativeaccountabilityproceduresandthebasicsystemKeywords:Construction;Productionsafety;SupervisionofadministrativeaccountabilityIII目录第1章结论11.1选题背景与意义11.1.1选题来源.11.1.2研究背景.21.2研究现状31.2.1国外研究现状31.2.2国内研究现状41.3研究思路与主要内容.51.3.1研究思路.51.3.1研究内容.51.4研究方法与可能创新点61.4.1研究方法.61.4.1可能创新点6第2章建设工程安全生产监管行政问责制的理论分析.82.1相关概念界定.82.1.1政府监管与行政问责制的内涵82.1.2建设工程安全生产监管行政问责制的内涵.92.2建设工程安全生产监管行政问责制的构成要素102.2.1问责主体.102.2.2问责对象.102.2.3问责范围.102.2.4问责程序.112.2.5问责方式.122.2.6问责救济.122.3建设工程安全生产监管行政责任问责办法122.3.1按照问责主体划分132.3.2按照问责程序划分132.3.3按照问责的时间划分132.3.4按照问责的程度划分13第3章我国建设工程安全生产监管行政问责制现状及问题分析????以堤溪沱江大桥坍塌事件为例15IV3.1我国建设工程安全生产监管行政问责制现状153.1.1我国建设工程安全生产监管立法规定与职能分配.153.1.1.1我国建设工程安全生产监管立法规定153.1.1.2我国建设工程安全生产监管职能分配163.1.2我国建设工程安全生产监管行政责任问责办法183.2我国建设工程安全生产监管行政问责制存在的问题分析193.2.1“堤溪沱江大桥坍塌事件”简要回顾193.2.2堤溪沱江大桥工程建设过程及监管体系193.3基于“堤溪沱江大桥坍塌事件”的行政问责制问题分析203.3.1异体问责力度不够203.3.2问责客体界定模糊213.3.3问责范围狭窄.213.3.4问责程序缺乏规范223.3.5问责救济机制缺失23第4章完善建设工程安全生产监管行政问责制的对策分析244.1强化异体问责作用.244.2明确问责客体责任层次244.3扩大问责事由范围.254.4健全问责程序制度体系264.5完善问责救济途径.264.6加强政府监管27结语28参考文献30致谢33攻读硕士期间承担的科研任务及主要成果.34V第1章结论1.1选题背景与意义1.1.1选题来源随着我国经济体制改革的不断深入和完善,迫切要求建立一个适合市场经济体制发展的服务型政府,使我国政府为生产经营者在生产生活各个领域创造良好的发展环境,为人民群众管理好各项公共事务,从而使我国政府以依法行政、职责明确、廉洁高效的形象出现在公众面前。由于我国经济政治体制改革过程中制度的不完善、某些政府公职人员监管力度不够,近年来我国公共事件频发,特别是在建设工程生产运营领域更是屡屡出现重大的责任事故,严重降低了政府的公信力,损害了党和人民政府的形象。建立一个负责任的政府是现代民主政治的基本要求,加强政府对公职人员的监督管理力度,切实贯彻推行行政问责制度,及时遏制政府官员履职不力或不当履职造成的恶劣后果,时刻提醒政府官员按照岗位职责要求履行自己的职责,是保证我国政府高效运行有必要手段,是建立良好①公共秩序的必要基础,是履行国家职能的必要条件。探讨建设工程安全生产监管行政问责制度,有着深刻的时代背景和现实意义。在我国,党员干部及国家机关工作人员的问责制度一直发展缓慢,直到2003年“非典”事件后,问责制才从一些散见的规章制度和条例上升到制度层面,形成了具体法律法规。具体来说,我国关于问责制的实践源于2003年5月12日《公共卫生突发条例》的制定,条例明确规定了在突发公共卫生事件处置中各级政府、有关部门、社会有关组织和公民在应承担的责任,以及违反或不能执行相应责任时应当受到的处分。2003年8月通过的《行政许可法》也规定了违反本法需承担的法律责任。2004年2月18日,《党内监督条例试行》中明确了对党员干部“询问和质询”和“罢免或撤换”的规定。《中国共产党纪律处分条例》专门规定给予有失职、渎职行为党员干部相应处分。2004年4月,《全面推进依法行政实施纲要》提出权责统一的基本原则,对决策、行政责任明确了具体规定。2006年3月,温家宝总理在政府工作报告中第一次提出要建立行政问责制,同年9月,温总理再次强调要按照权责一致、依法有序、民主公开原则加快以行政首长为重点的行政问责制度。并明确提出完善行政监督,“让权力在阳光下运行”。2006年,《中华人民共和国公务员法》对公务员承担责任作了明确规定,进一步将行政问责法②制化和规范化。与此同时,我国地方政府关于行政问责制的实践也在不断探索①胡本春.浅议我国行政问责制的发展理路[J].行政与法’201001:17-20②吴传毅.行政问责制的内涵及制度完善[J].理论与改革,2010,01:126-1291进行中,天津、大连、广州、海南、重庆等地都出台了针对不同层次的行政问责制度。行政问责虽然还在进一步成熟与完善,但是依据行政问责制度对我国安全生产和工程建设中出现的重大责任事故进行调查,在有效遏制权力腐败,对行政责任人的过错进行追究等方面起到了巨大作用,对消除重大责任事故的不良影响也具有积极意义。我国行政问责始于“问责风暴”式的集中问责,特别是对2003年“非典”事件中不作为官员的集中问责。此后行政问责处在不断完善中,每年都有大量党政①干部因安全生产监管不到位,或是行政过失导致安全事故而被问责。2005年,中石油吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松花江水污染事件是一起特大生产安全责任事故和特别重大水污染责任事件,共造成直接经济损失6908万元,12名事故责任人遭到党纪、政纪处理。2007年8月13日16时45分左右,湖南省凤凰县正在建设的堤溪沱江大桥发生特别重大坍塌事故,造成64人死亡,4人重伤,18人轻伤,直接经济损失3974.7万元,共33人遭到党纪政纪处分。2007年12月5日,山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司发生特别重大瓦斯爆炸事故,造成105人死亡、18人受伤,直接经济损失4275万元,这是一起由于超层越界、乱采滥挖、非法盗采而导致的责任事故,78名事故责任人受到责任追究。2008年由于安全生产和建设工程运营而导致的责任事故频发,党中央再次启用问责风暴式的问责方式对涉案官员给予处理,特别是对汶川抗震救灾工作中工作不到位的干部进行问责,此外4.28胶济铁路重大交通事故、6.13山西孝义安信煤业有限公司特重大炸药爆炸事故、9.20鹤岗兴山富华矿业重大火灾事故、三鹿奶粉重大事故等使一大批官员遭到问责,被问责官员的级别之高、涉及面之广、处理之迅速是以往没有过的。此后行政问责在工程建设和安全生产领域逐渐完善,安监部门建立了突发事件快速应急处置机制,对涉案官员的问责程序也日益发挥作用,党中央对官员实施问责的态度日益明确,安监、纪检、政法等部门对问责对象的审理也快速进行,使我国行建设工程安全生产领域的政问责制度在一起起重特大事故中逐渐完善成熟。1.1.2研究背景我国建设工程安全生产领域的行政问责始于对重特大安全责任事故责任的追究,在党中央治理各级政府官员违法行政、不作为、乱作为、作风腐败的工作中不断得到完善。但是,行政问责不应该只采用雷霆手段,惩治渎职过失官员,而是应该使行政问责制度成为吸取惨痛经验教训,减少建设工程安全生产重特大责任事故的有利武器。研究建设工程安全生产领域行政问责制度,全面科学的界①陈蔷.行政问责风暴的启示[J].理论视野,2009,03:20-252定行政问责制度的内涵,发挥行政问责在遏制重特大安全生产事故中的积极作用,找到并解决我国现阶段建设工程安全生产领域行政问责实践过程中存在的具体问题,对进一步形成良好的行政氛围,加强党员干部的工作作风,强化领导干部的责任心,鞭策党员干部依法行政,把能者上、庸者下的用人制度落在实处等①方面具有有积极的意义。此外,研究行政问责制度的意义还在于通过责任约束来规范官员对权力的行使,并且通过研究行政约束行为的司法程序,使建设工程安全生产领域行政问责更具程序性,使被问责对象既不逃脱责任,又不承担权责不对应的责任,这也是行政问责制度能长久生存下去的重要条件。1.2研究现状1.2.1国外研究现状行政问责制是西方代议民主政治的产物,在经历了长期的发展之后,形成了一整套完备的制度体系和运行机制,已成为西方国家,特别西方发达资本主义国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分,对行政主体的行政行为进行着有效地制约和控制,在很大程度上推动了民主政治的发展进程。国外学者早就对责任、问责制度进行理论研究,提出了一系列学说和理论模型。例如古德诺(Goodnow)提出了责任政府理念和构建责任体制的设想;查尔斯?吉尔伯CharlesGilbert特提出了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型;罗斯S.Ross和休斯OwenHughes等人则从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。在传统行政时期,西方学者认为行政问责是在政治授权体系基础上形成的责任回应,行政问责的内容为:“部长问责公务员;议会问责部长;人民问责议会。”传统的行政问责认为,只有政务官才能决定行政结果,公务员保持政治中立,不参与决策;组织每个层级的管理者是责任回应者,并且只承担独立的等级责任;政务官和选民是行政问责的直接参与者;行政问责是一个单一直线的工作方式,政务官负责对其制定的政策执行情况进行监督,选民负责对政务官进行监督。自20世纪80年代以来,在新公共管理思潮的影响下,学者们对行政问责的假设提出了一系列质疑:谁来决定行政结果?谁对行政结果负责并承担责任回应?谁参与问责机制的执行?问责机制如何运行?传统的行政问责观点并不能完全回答以上的问题。于是学者们在新公共管理理论的指导下,就以上问题重新做出了回答,在继承和批判传统行政问责体系的基础上,对行政问责制的概念进行了界定,并建立了以等级问责、职业问责、法律问责、政治问责为主要内容的西方现代行政问责体系。代表人物有美国学者谢菲尔茨(JayM.Shafrits),他在1985年主编的《公①宋慧宇.论安全生产行政问责制的完善[J].经济视角,2012,02:12-133共行政实用辞典》中提出了“行政问责”AdministrativeAccountability的概念,并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官,必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。他在1998年主编的《公共行政与政策国际百科全书》中则将“问责Accountability”定义为“委托方和代理方之间的一种关系,即获得授权的代理方个人或机构有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答”。并从广义和狭义两个范畴进行了界定:从广义范畴来看,“问责作为一种普遍的社会关系形式,存在于许多社会环境和社会关系之中”,即一般问责;从狭义范畴理解,“问责常常与公共行政联系在一起,被视为一种行政结构和治理方式,”即行政问责。在新公共管理理论提出的“委托??代理”理论的视角下,将公众和政府的关系看作是一种“委托??代理”关系,而其实质是一种责任合同关系。同时他在该书中提出,现代行政问责主要包含等级问责(hierachicalaccountability)、职业问责(professionalaccountability)、法律问责(legalaccountability)、政治问责(politicalaccountability)四种关系。1.2.2国内研究现状我国关于行政问责制度的研究起步较晚,始于2001年第3期四川监察刊登郑颖蕾的《关注“大瞬”号事件责任人处理官员问责悄然发力》一文。此后随着我国重特大安全责任事故频发,加上我国政府对行政问责的日益重视,相关理论研究在国内学界得到前所未有的关注,截至目前相关理论文章数量已达1600余篇。按中国期刊全文数据库检索,我国在2004年和2008年相关文章数量最多,而这两年也是我国两次刮起行政问责风暴,并对政府官员问责最多处罚最严厉的时期,此后关于我国行政问责的研究也呈递增趋势,行政问责的研究已成为我国理论界研究的热点。而在建设工程安全生产监管行政问责的研究的领域,在中国期刊全文数据库中则基本处于空白,检索显示相关理论文章不足30篇,并且基本上集中在2008年至2011年间,其中包括:王婧《因安全生产事故被问责的省部级高官》(2008年,中国新闻周刊),重点研究了行政问责风暴在安全生产领域对省部级官员的问责,说明了行政问责风暴在消除安全责任事故不良影响方面的积极作用;楚子《将“问责”进行到底??安全生产问责呼唤制度化,期待真正成官员“头顶利剑”》(2009年,湖南安全与防灾),重点阐述了如何将行政问责制度化,以及进一步发挥行政问责制在监督官员提高履职能力方面的作用;姚莉《安全生产行政问责制立法研究》(2010年,复旦大学),重在法理研究,从立法的角度完善了行政问责的相关原则。以上几篇文章分别代表了我国安全生产监管领域行政问责研究的几个方向,分别从行政管理、法学和缓解社会矛盾等几个方面对行政问责进4行了论述,关于建设工程领域行政问责的研究尚没有找到相关理论文献,只有中共中央办公厅印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》(中办发[2009]27号)文件,文件中对建设工程领域行政问责提出了某些具体规定。以上关于我国建设工程安全生产监管行政问责的研究虽然取得了一定的成果,对发展和完善我国建设工程安全生产行政问责起到了积极作用,但对相关专业领域的行政问责研究需要进一步扩展,以利于我国在建设工程和安全生产领域落实行政问责。1.3研究思路与主要内容1.3.1研究思路本文主要是从对国内外的相关理论研究分析入手,首先回顾了过去十年时间里我国行政问责制的发展历程及取得的成就,就其中的建设工程安全生产监管领域行政问责制进行系统的分析,全面阐述该领域问责的独特内涵及本质特征,进一步研究安全生产行政问责的主体、对象与方式等构成要素,结合我国建设工程安全生产监管领域行政问责的现状,探讨贯彻开展执行行政问责制的必要性,重点结合各级政府监管的职能划分,探讨我国现行行政问责制的得失,用具体生动的行政问责案例和详实的数据来证明我国在建设工程安全生产监管领域贯彻执行行政问责制存在的问题,从而不断完善我国在该领域的行政问责制。1.3.1研究内容本文主要研究探讨我国建设工程安全生产监管领域行政问责制存在的问题,主要研究内容如下:第一部分第一章主要介绍了选题的背景及意义,通过对国内外研究现状的分析,提出了本文研究的目的与意义、研究方法和研究内容与框架。第二部分第二章主要对建设工程安全生产监管行政问责制具体理论进行分析。主要介绍了它的的内涵及属性:对它的构成要素进行探讨,在此基础上提出该领域实行行政问责的必要性,指出事故频发的根本原因在于监管不力,因此政府必需加强在该领域推行落实行政问责制度。第三部分第三章对我国现行建设工程安全生产监管行政问责制的现状和存在问题进行分析,重点以堤溪沱江大桥坍塌事件为例,研究我国建设工程安全生产监管理念、体制、内容,以及中央及各级地方政府在建设工程安全生产监管领域应当承担的职能,从而有针对性地找到我国建设工程安全生产监管行政问责制存在的问题。5第四部分,进行了完善我国建设工程安全生产监管行政问责制的对策分析。笔者主要从强化异体问责作用、明确问责客体责任层次、健全问责程序制度体系、完善问责救济途径、加强政府监管等几个方面给出了建议。最后,笔者认为完善我国建设工程安全生产监管行政问责制,需要进一步扩大行政问责主体的范围,而且在问责过程中尽快引进异体问责制,使更多的监督问责主体参与到该领域的问责过程,同时要对问责客体的责任层次进行清晰的辨识,使不同层次的责任都能得到全面客观的问责,以便提高建设工程安全生产领域全体工作人员的安全意识。第五部分在总结全文的基础上得出本文的研究结论及对未来研究的展望。1.4研究方法与可能创新点1.4.1研究方法本文以辩证唯物主义的观点为指导,采用理论与实证相结合、比较与分析相结合、定性与定量相结合的方法。在广泛收集建设工程安全生产监管行政问责案例的基础上,既不盲从现有行政问责案例的理论经验,也不摒弃各行业行政问责的优秀做法,在比较中进一步明确了当前该领域行政问责的内涵、找出行政问责的特殊属性和未来走向,认真吸取国内外关于行政问责的各种理论观点,总结归纳出笔者认为的最适合当前建设工程安全生产领域行政问责的方法,由此解决该领域行政问责存在的问责手段单一、事后问责过重、问责制度不能有效警醒在职干部等突出问题,初步设计出行行政问责的新模式,具体使用的方法有:1.4.1.1规范研究法主要通过我国中央政府有关于开展行政问责制的具体要求和有关精神,全面审视我国现阶段在建设工程安全生产领域开展行政问责制的现状,找出该领域行政问责制存在的问题和需要改进的地方,运用当前国内外在该盈余的先进作法和典型经验,指导我国建设工程安全生产行政问责法规尽快完善,使有关政策要求得到有效落实。1.4.1.2案例分析法为了使建设工程安全生产行政问责研究更有直观性,更能通过实际的典型案例说明我国该领域存在的不足,因此本文选取近年来发生的建设工程领域重特大安全责任事故为案例,对我国该领域行政问责执行情况进行全面的分析,从而通过该案例分析当前行政问责存在的问题,并提出解决问题的对策。1.4.1可能创新点本文的创新点在于通过我国行政问责制的研究和建设工程安全生产监管工6作的特点来总结出适合我国的独特行政问责法规,进一步推动我国建设工程安全生产监管行政问责的法制化进程,并且使我国在该领域的行政问责更具科学性与客观性,能够组建起我国专业的行政问责队伍,使我国对事故的问责更具说服力。7第2章建设工程安全生产监管行政问责制的理论分析2.1相关概念界定2.1.1政府监管与行政问责制的内涵我国政府监管概念是伴随着计划经济向市场经济过度过程中发展并逐渐完善起来的。政府监管起源于市场在资源配置中起基础作用的经济学理论,但由于市场自身存在的盲目性、自发性和竞争性等使市场在资源配置中存在很多缺陷,为了克服这些缺陷,人们寄希望于政府利用强大的国家机器规范市场行为,因此政府监管这一概念正是在市场经济理论下,为实现国家对公共事物的管理,以各种公共政策与行政法律等手段对各种经济和社会行为的规范与制约,政府监管也①被称为政府规制或管制。我国政府监管是在计划经济体制下的全面监管向市场经济体制下的外部监管转变的监管体制。这种监管要求政府退出以往那种控制一切、包揽一切的全面管理方式。由于我国政治改革还处于不断发展和完善的过程中,因此由政府职能的转变使政府监管的缺位与越位现象还普遍存在,相关的监管制度和法律法规还有待进一步完善,人为因素还大于法制因素的现实情况还在一定范围内存在,有些部门既是政府监管者又是市场利益既得者的双重身份现象还十分突出,与我国市场经济行为完全适应的国家监管体制还没有建立健全是不得不得承认的现实,因此准确定位政府的社会监管角色、为全社会提供有效的监管服务,进一步理顺政府与市场的关系,从而全面加强政府的社会监管职能是当前我国政府政治体制改革必需要回答的问题,必需切实发挥政府在提高市场效率,促进公平、做好公益方面的职责。行政问责是政府机关对其工作人员的责任追究制度,具体指各级党政机关对本级或下级机关干部和工作人员不履行法定职责,或者由于责任人对其管辖范围内的工作执行不利、过失等原因引起的工作效率低下,侵害行政相对人合法权益,②给行政机关造成不良形象的后果和行为进行监督和追究责任的制度。我国行政问责还没有专门的成文法,行政问责是根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律、法规的规定制定形成的,直至2009年中共中央办公厅和国务院联合下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,才形成第一个由我国中央政府颁布出台的行政问责法规。由于行政问责制在我国起步较晚,在应用过程中存在着较大的随意性,加之各省市行政问责的具体内容不一、问责方式多样、惩罚力度不同,加之权责不清等问题使我国行政问责制在执行过①伍洪杏.行政问责制的理论新依据[J].理论与改革,2012,01:98-99②张成立.我国地方政府内部问责程序研究[J].山东社会科学,2012,04:103-1068程中还存在着一定的障碍,各级政府各部门之间在追究问责过程中还存在着相互推诿甚至无法问责的现象,因此迫切需要把我国行政问责制度当作一项系统工程①来研究,从而充分发挥行政问责在监督党政干部方面的重要作用。切实发挥政府监管与行政问责制的监督管理作用是完善我国民主法制政府建设的必然需求,利用行政问责制度提高政府官员的行政能力和履职水平,通过对党员干部进行行政责任教育,转变政府官员行政监管理念,营造文明和谐的行政氛围,促进行政机构提高办事效率,降低行政成本,从而建立高效廉洁的政府是行政问责制的本质初衷。只有政府监管能力和水平进一步加强,官员的行政效率不断提高,才能增加人民群众对政府的满意度,也才能从本质上提高政府官员②的执政水平和办事能力。在我国经济政治体制改革过程中由于政府行政不力而导致的恶性责任事故屡见不鲜,这其中主要是因为政府官员行为失范造成的,由于行政手段选择不当,行政主体与行政对象争利,监管的缺失与越位都成为扰乱市场经济秩序和社会秩序的重要原因,因此利用行政问责制度加强对积极政府官员的监督管理力度和处罚力度,大力实施行政问责制,利用行政问责制对负有责任的官员进行问责,是纠正政府行政失范的重要措施、是建设文明民主的法制政府的主要的途径。2.1.2建设工程安全生产监管行政问责制的内涵由于建设工程安全生产领域存在着行业技术复杂、管理难度大、从业人员素质良莠不齐等特点,一旦发生安全责任事故除了给国家造成重大生命财产损失外,还可能造成严重的社会影响,因此在建设工程安全生产监管领域开展行政问责,对建设工程安全生产监管领域行政问责概念做出清晰界定,对于提高责任意识,吸取经验教训、有效防止恶性责任事故发生有着重要意义。具体来说,建设工程安全生产监管行政问责制就是通过一系列监督管理手段和处罚措施,不断领加强导干部的责任意识和危机意识,并通过对领导干部的失当行为进行认定、给③予处罚,使之承担相应责任的制度。随着我国工程建设项目的不断增加,工程建设和安全生产领域暴露出来的问题也越来越多,其中领导干部监督管理不到位是各种责任事故的主要原因,研究建设工程安全生产监管行政问责制来加强对该领域领导干部的问责,还需从明确问责主客体范围、制定有针对性的问责内容,采用科学先进的行政问责手段,建立合理的问责救济制度等方面对建设工程安全④生产监管行政问责做出更为科学合理的界定。①贾继娥.教育行政问责方式的转变[J].教育科学研究,2012,03:23-26②冯辉.问责制、监管绩效与经济国家:公共安全事故问责现状之反思[J].法学评论,2011,03:21-28③曹丽媛.论当代中国行政问责方法[J].黑龙江社会科学,2012,02:42-46④丁长琴.我国行政异体问责存在的问题[J].当代社科视野,2012,04:53-5492.2建设工程安全生产监管行政问责制的构成要素2.2.1问责主体问责主体涉及到由谁问责的问题,问责主体的确定直接关系到问责力度和问①责的法律效力。我国现阶段建设工程安全生产监管行政问责的主体主要由安全生产领域的上级行政主管机构领导组成,