【我国养老产业PPP监管存在的问题分析综述5200字】

我国养老产业PPP监管存在的问题分析综述目录TOC\o"1-1"\h\u5225我国养老产业PPP监管存在的问题分析综述 1152391监管缺乏统一法律依据 1199002政府角色冲突 2318423多头监管 332804监管不到位 4250451监管集中于准入阶段 4321342监管内容难以落实 443853项目公开不够具体完善 5157384监管人员素质难以保障 6290285政府滥用监管措施 780536争议解决方法不明确 7根据前文对养老产业PPP监管现状的分析梳理，结合项目库财政部政府和社会合作中心项目库，载财政部政府和社会合作中心项目库，载1监管缺乏统一法律依据养老产业PPP监管缺乏统一的法律依据主要表现在相关监管依据效力层级低、政策文件内容混乱、监管缺乏具体方式三个方面。第一，监管依据效力层级低。从中央层面来看，对养老产业PPP进行监管的法律依据主要是由发改委、财政部等各部委牵头发文的指导意见；从地方层面来看，对养老产业PPP进行监管的法律依据也是各地区发布的指导意见。可以看出，对养老产业PPP进行监管有相应的政策依据，但是这些政策并没有上升到法律的高度。缺乏法律的指引导致没有统一的参考，各部门、各地区出台的政策各行其是，使养老产业PPP监管缺乏明确、具体、统一的监管依据和监管标准，导致监管缺乏公信力。第二，政策文件存在着内容冲突、内容交叉、内容混乱的情况。其一，内容冲突主要表现在部分政策文件之间规定不一致。比如，发改委和财政部出台文件的监管侧重点不同。财政部更侧重于具体项目的推进与落实，争取实现监管PPP项目的各个阶段准确到位如财政部在2020年新出台的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》中指出了各级财政部门应该强化对PPP项目的绩效监管，明确了绩效目标、绩效监控、绩效评价等内容，努力实现PPP项目的物有所值如财政部在2020年新出台的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》中指出了各级财政部门应该强化对PPP项目的绩效监管，明确了绩效目标、绩效监控、绩效评价等内容，努力实现PPP项目的物有所值。《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，发改投资〔2017〕2059号，2017年11月发布。该文件要求，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力。第三，政策中缺乏监管具体方式。《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》,财金〔2020〕13号,2020年4月发布。财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》,财金〔2020〕13号,2020年4月发布。2政府角色冲突政府角色冲突指的是在养老产业PPP监管过程中，政府同时担任多个角色，不同角色之间出现矛盾与目标不一致的情况。政府角色冲突具体表现在政府自身角色冲突、政府内部各部门之间冲突、中央与地方政府冲突的三个方面。第一，政府自身角色冲突。在养老产业PPP的监管过程中，政府同时扮演着三种角色，即规则的制定者、社会资本方的合作者、养老产业PPP项目的监管者。政府同时担任着交易角色与监管角色，既是运动员，又是裁判员。参见詹雨欣：《PPP模式中政府交易角色与监管角色冲突的法律平衡》，载红河学院学报，2018年第16期，第97页。政府是PPP项目的规划者、PPP项目的发起者、产品的购买者、PPP项目建设和运行进程的保障者、PPP项目的监管者及各方利益的协调者。参见王东：《PPP主体关系中的政府:角色定位与行为机制框架》，载《中国政府采购》，2015年第3期，第76页。其一，政府是规则的制定者，它制定着规制和指引养老产业PPP项目的一系列规则，为社会资本进入并运营养老产业PPP项目提供了指引和规制；其二，政府是项目的合作者，它发起养老产业PPP项目并通过招投标的方式选择与之合作的社会资本方来对该项目进行投资；其三，政府也充当着监督者的角色，对养老产业PPP项目的运营情况进行监管，确保政府同时担任着交易角色与监管角色，既是运动员，又是裁判员。参见詹雨欣：《PPP模式中政府交易角色与监管角色冲突的法律平衡》，载红河学院学报，2018年第16期，第97页。政府是PPP项目的规划者、PPP项目的发起者、产品的购买者、PPP项目建设和运行进程的保障者、PPP项目的监管者及各方利益的协调者。参见王东：《PPP主体关系中的政府:角色定位与行为机制框架》，载《中国政府采购》，2015年第3期，第76页。第二，政府内部各个部门之间的冲突。从养老产业PPP发展的目标来看，不同的机构的目标往往是不一致的。以中央为例，养老产业PPP政策的推动主要依靠发改委和财政部，但发改委主要的目标是宏观地规划和推动养老产业的发展，减轻公民的养老负担，减少不同地区之间的养老不均衡的问题；财政部侧重于具体养老项目的落实。不同政府部门想要达到的目标不一致，也使得社会资本方经营养老产业PPP的过程中很难满足政府部门提出的所有要求。第三，中央政府和地方政府之间的冲突。针对养老产业PPP的发展，中央宏观规划和地方政府追求的目标可能存在着并不一致的情况。在全国统一的政策的部署和领导下，地方政府根据各地情况不同，因地制宜地调整方案、制定养老产业PPP的相关政策。但是地方政府一般从本区域发展出发，注重当地的经济发展、产业均衡，优先发展一些其他的基础设施建设PPP项目，而较少有中央的全局出发和宏观考量。3多头监管养老产业PPP项目的监管涉及到多个不同的部门。在养老产业PPP项目准入阶段、执行落地阶段与退出阶段中，同一时间内一个养老产业PPP项目可能受到多个部门的监管。而这些部门的重复监管会造成以下问题：第一，不同部门之间的监管目标可能不一致，甚至存在着一定的偏差。比如在养老产业PPP项目的实际运营阶段，可能同时受到税务部门、审计部门、自然资源与环境部门、教育培训部门的的监管。《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，国办发〔2020〕48号，2020年11月发布。《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，国办发〔2020〕48号，2020年11月发布。4监管不到位监管不到位是指政府或相关监管部门进行了一定的监管，但是监管并没有发挥其实际的作用。养老产业PPP项目监管不到位具体表现在以下四个方面：1监管集中于准入阶段针对养老产业PPP项目的监管主要集中在准入阶段，但是相较于准入阶段的监管，执行落地阶段和退出阶段的监管较少，措施也不够有力。另外，监管小组监管小组是政府或其他监管部门在养老产业PPP项目的监管过程中设立临时性的专项小组，负责项目的设计、实施与运营中的监督工作。也主要在养老产业PPP的准入阶段发挥作用，在实际运行阶段可能很少发挥作用。在大多养老产业PPP项目中，监管小组仅存在于项目设立的初期，在项目真正运营过程中，监管小组是政府或其他监管部门在养老产业PPP项目的监管过程中设立临时性的专项小组，负责项目的设计、实施与运营中的监督工作。2监管内容难以落实第一，招投标过程难以有效监管。养老产业PPP招投标容易出现串标串标是指投标人相互之间或者投标人与招标人、招标中介机构之间采用不正当手段，对招标投标事项进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益的行为。参见串标是指投标人相互之间或者投标人与招标人、招标中介机构之间采用不正当手段，对招标投标事项进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益的行为。参见王宁江、应瑛、陈哲、王岚：《防范围标串标须从信用建设入手》，载《浙江经济》2012年第17期，第30页。第二，VFM评价无法发挥实际监管效果。相比于其他国家如澳大利亚将是否通过VFM评价作为养老产业PPP项目是否能够实施落地的前提李卓君：《澳大利亚PPP模式的特点及经验借鉴》，载《建筑经济李卓君：《澳大利亚PPP模式的特点及经验借鉴》，载《建筑经济》2021年第42期，第54页。梁玲霞、韩芳、周芳欣、张婧：《PPP项目物有所值评价的国内外比较》，载《土木工程与管理学报》2018年第35期，第186页。第三，绩效监管评价标准不明确、不统一、难以量化。对PPP项目考虑采用绩效监管的方式，采用关键指标进行识别。参见财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》,财金〔2020〕13号,2020年4月发布。但是在参见财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》,财金〔2020〕13号,2020年4月发布。3项目公开不够具体完善对养老产业PPP项目的公开公示是对其进行监管的前提。养老产业PPP存在着信息不对称问题张琼方张琼方：《信息不对称视角下的PPP模式中政府和民营企业的非合作博弈》，载《经贸实践》，2017年第11期，第96页。第一，项目公开信息不够完善。（1）信息填充不完善。根据项目库财政部政府和社会资本合作中心网站项目库，载显示，养老产业PPP项目中公开内容有必填信息和选填信息之分，其中不少已经处于实施落地阶段的养老产业PPP项目的必填信息仍不完善，非必填信息信息的填充率更是很低。以长春市养老综合项目为例，该项目已经进入到执行阶段，属于第二批次国家级示范项目。其项目信息完整度却存在着严重的不足，必填信息仅填写27.55%，非必填信息仅填写37.5%。长春市养老综合项目（编号：22010000000775），载财政部政府和社会资本合作中心网站项目库（2）公开内容不完全。仍以该项目为例，目前能看到的内容有项目准备阶段和采购阶段的有关内容，包括项目可行性报告、VFM评价结果、行业主管部门审批意见、相关采购文件等内容。但是项目执行阶段的项目建设进度情况、项目质量符合性检查情况、项目造价等符合性检查情况、社会资本或项目公司的年度运营情况及运营绩效达标情况等内容都暂未公开。长春市养老综合项目（编号：22010000000775），载财政部政府和社会资本合作中心网站项目库13ACD86E，访问时间：2021年2月28日。经笔者检索，其他很多养老产业PPP的公示内容都显示次年予以公开财政部政府和社会资本合作中心网站项目库，载长春市养老综合项目（编号：22010000000775），载财政部政府和社会资本合作中心网站项目库长春市养老综合项目（编号：22010000000775），载财政部政府和社会资本合作中心网站项目库13ACD86E，访问时间：2021年2月28日。第二，地方政府缺乏相应数据库和反馈渠道。以发展养老产业PPP项目较多的北京市和江苏省为例，在财政部政府和社会资本合作中心点击查询北京市地方性PPP项目，跳转的是北京市财政局的网站，在网站上单独搜索才有关于PPP的相关信息，既没有地方专门的项目数据库，也没有关于养老产业PPP运营阶段相关意见的反馈渠道。北京市财政局江苏省财政局有关于PPP的专门分类，但分类内只有江苏省的有关PPP的政策文件及通知，没有江苏省具体的PPP项目及其内容。江苏政府与社会资本合作PPP缺乏专门数据库和监督反馈渠道，充分说明了我国目前北京市财政局江苏政府与社会资本合作PPP4监管人员素质难以保障养老产业PPP项目的监管人员的素质难以保障，具体体现为：第一，养老领域的PPP监管并没有专人负责，导致监管人员对于该领域的PPP监管泛泛而谈，不了解实际监管中存在的具体问题。第二，很多监管从业人员并不熟悉养老产业，缺乏养老领域的专业知识及相关培训，因而在养老产业PPP项目的监管中缺乏相应监管经验；另外，监管人员也因为自身能力和水平所限，不能有效的落实养老产业PPP项目监管的具体要求。第三，监管人员缺乏职业道德与职业素质，出现了利用养老产业PPP项目进行权力寻租、贪污腐败的现象。5政府滥用监管措施养老产业PPP项目的监管过程中存在政府有关部门滥用监管手段，实现自肥的情况。具体表现在，政府部门在项目未达到约定期限，也未出现特殊的、影响养老产业PPP项目正常经营的情况，为了实现自身利益，提前行使介入权，接管正在进行中的养老产业PPP项目。这种“以监管之名，行自肥之实”的行为，严重损害了社会资本方权益，破坏了政府部门的公信力，更干预了养老产业PPP项目的正常经营，间接影响养老方面的公共利益的实现。6争议解决方法不明确在政府与社会资本方就养老产业PPP项目产生争议时，如社会资本方请求司法救济，法院倾向采用行政手段解决争议问题，社会资本方可以通过行政复议、行政诉讼的方式获得一定的赔偿或者补偿，或要求政府继续履行合同。参见王豹参见王豹、张晓宁、王星：《PPP行业协会的功能定位与构建思路》，载《中国政府采购》，2018年第1期，第68页。同前注106。采用行政方法解决养老产业PPP争议的方式存在一定的问题。如运用行政手段审查针对养老产业PPP项目的监管，其监管应该被认定为具体行政行为而非抽象行政行为，因此司法机关对监管行为进行合法性审查而非