机关事业单位内部控制体系优化分析

[摘要]财政部施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，给机关事业单位实施内部控制管理提供了指导，可确保内部控制体系建设到位并持续融入各项活动，真正发挥其监督、约束等效用。但在现实中，有些机关事业单位在内部控制体系建设中投入力度不够，使得其执行和落实状况不容乐观，影响了单位公共服务质量的提升。文章首先阐述机关事业单位构建内部控制体系的必要性，深入分析实务中的问题，主要包括内控意识淡薄、内控执行监督流于形式等，围绕这些问题提出解决策略，包括强化内控意识、重视内控执行监督等，以供参考。[关键词]机关事业单位；内部控制体系；构建策略机关事业单位内部控制主要是指单位通过构建完善的制度、实施方案及流程，达到合理管控经济活动风险的目的。机关事业单位不以营利为目的，具有一定的公益性。首先，确保单位资产完整安全。机关事业单位各项职能的履行，主要是在基础类资产上实施的，内部资产是否完整、安全尤为关键。构建内部控制体系，能够使资产从申购、计量、配置到使用等各环节都得到有效监督，避免出现不合法、不合规操作，从源头上保证各类资产完整安全，结合各职能部门实际需要合理配置资产，保证其使用安全到位，促使单位高质量履职。其次，保证单位财务信息真实完整。及时编制、披露真实及完整的财务信息是机关事业单位的主要义务，财务报表等信息能够客观、真实地呈现单位运行状况及履职情况。机关事业单位通过建立完善的内部控制体系，主动将内部控制基本规则、要求融入各项财务活动，可约束和控制财务活动，杜绝不合法、不合规操作，提高财务管理工作水平，确保财务信息全面、准确、可靠，为领导层制定科学决策提供依据[1]。最后，防范舞弊和避免腐败。机关事业单位拥有大量的公共资源，也是权力不合规操作的主阵地，防范舞弊和避免腐败是其核心内容。内部控制最为关键的是制衡，要始终保证单位内部决策权、执行权、监督权处于相互分离的状态，通过使用内部控制的基本原理和方法将实际制衡机制融入业务程序、内部管理制度，真正发挥内部控制防范舞弊、避免腐败的作用。（一）内控意识淡薄内控意识是否先进、正确，是机关事业单位内部控制建设和实施的核心要素，只有强化领导层、职工的内控意识，才能使内控活动实施到位，提升其有效性。然而，在内控体系的构建和实施中，有些机关事业单位仍不同程度地存在人员意识淡薄的问题，不能激发内驱力高效开展各项活动。一方面，领导层内控意识淡薄。有些领导片面地认为这项工作不能创造直接的价值，更注重单位公共服务质量的提升、政绩提升等，缺乏对内控体系的深入理解，没有认识到内控的价值，使该项工作在机关事业单位内部处于较低的地位，领导层提供的配合度、支持度较低，影响了内控有效性的提升。另一方面，职工思想观念滞后。不少职工更为重视财务核算工作，对内部控制的认识存在局限性，认为内部控制与“我”无关，与自身工作关联性较低，故与同事间的配合和协同较差，参与内部控制体系构建与实施的积极性不高[2]。（二）内控执行监督流于形式完善、健全的内部控制，能够帮助机关事业单位高效履行自身职责，提高公共服务质量，体现内控的监督、约束等功能，促进机关事业单位合法、合规地使用权力。但事实上，有些机关事业单位在内控执行中，监督力量较为薄弱，无法发挥其作用。这主要是由于内部审计部门的缺位，也未能建立与之相适配的内控执行监督机制，不能保证内控执行活动都处于监督状态之下，难以快速找出内控执行中的薄弱环节、漏洞和不足，無法立即纠偏和调整，导致内控执行效果不显著。同时，不少机关事业单位的内控执行监督覆盖面较小，监督手段仍需创新，过于强调专项监督而忽视日常监督，重视局部监督而忽视全局监督等，在实践中以被动监督为主导，主动监督较少，造成机关事业单位内部控制执行刚性不足。（三）信息沟通不到位机关事业单位内部控制体系的构建与实施，离不开顺畅的沟通交流和内部信息的互联共享，但有些单位可能忽视了这一点，没有使用先进的信息技术，没有建立内控信息系统，造成机关事业单位内部各职能部门信息、数据间仍存在“孤岛现象”，不能支持各项活动的顺利开展，一定程度上影响了部门的履职情况。内控信息系统的缺位，除了导致信息沟通不到位外，还不能动态追踪各项管理活动的数据，难以快速识别其中的异常数据，不能发现每项活动中的不足和漏洞，如固定资产管理等，无法及时纠偏和调整，使得内部控制信息系统在线监督、动态追踪等功能无法实现。此外，很多机关事业单位尽管内部信息化建设水平较高，但没有将内控信息系统与其他系统完美对接，造成各系统间信息无法互联共享，既不能加深业财融合，也不能提供多样化的财务报表，无法助力领导层的科学决策。（四）内控风险评估和应对浮于表面机关事业单位只有做好内控风险预警和应对，才能真正实现风险管理的常态化、专项化，减少内控风险带来的负面影响，并找到关键的风险点，及时堵住风险漏洞，帮助单位内控执行到位。但实际上，不少机关事业单位的内控风险管控效果并不理想。一是内控风险管理意识较为淡薄，缺乏完善的内控风险管理制度，也没有严格遵循内控风险管理流程开展活动，过于强调事后风险应对，忽视了事前风险识别、事中评估分析，无法掌握每类内控风险的发生概率和影响程度，应对和防范不到位[3]。二是内控风险应急预案不完善。不少机关事业单位对于一些突发类风险，没有建立相适配的内控风险应急预案，没有组织专业职工参与到真实演练中，难以持续提高职工的应急风险防范能力和水平，导致实践中的突发风险影响不断扩大。（五）忽視内控考评工作机关事业单位内部控制考评不到位，造成内控体系不能做好复盘分析、实现闭环控制，难以体现内控考评的激励、约束等作用，阻碍了机关事业单位内控有效性的提升。首先，有些机关事业单位未能结合现实情况，设定可量化的内控考评指标，没有按照实际需求，明确内控考评周期、标准和流程，不能准确评估内控执行的有效性、内控执行目标的达成情况等，不能在单位内部形成内部控制不断改进与优化的局面。其次，一些机关事业单位忽视了内控考评结果的使用，未能将考评结果用于内控体系优化、职工薪酬奖金发放、岗位调整等方面，不能发挥内控考评的激励、约束等作用，使得内控管理成效不理想。（一）强化内控意识内控意识是机关事业单位财务内控体系建设与实施的前提，为保证内部控制实施到位，就需要强化全员的内控意识，以顺利、有序地开展各种活动，帮助机关事业单位履行职责。一方面，增强领导层的内控意识。领导层是机关事业单位发展的领航者，其对内部控制的认知基本决定了内部控制环境的主基调，领导层要全面参与到内控体系建设和实施中，主动学习最近的国家政策和文件，掌握最新的内部控制理念，在内部树立榜样和示范。只有领导层高度重视内部控制，由领导带动、以点带面，才能使内控观念渗透到各部门、各层级职工中，为内部控制体系建设、实施到位提供支持。另一方面，重视职工内控认知的提升。对机关事业单位来说，内部控制体系建设需要职工正确认识内控，在内部加大宣传和再教育力度，使得全体职工深入认识内控，相互间做好配合和协同，将其执行到位。（二）重视内控执行监督机关事业单位的内控执行离不开监督，只有发挥监督的效用，才能及时发现内控执行中的漏洞与缺陷，进而予以改进和调整，营造良好的工作氛围，提升内控执行刚性。机关事业单位要设置独立、权威的内审机构，建立内控执行监督机制，保证内控活动处于监督状态下，真正将内控执行到位，以便于发挥其效用。同时，机关事业单位还要重视内控监督的范围和内容，创新内控监督手段，在强化专项监督的同时重视日常监督，做好局部监督的同时兼顾全局监督，真正发挥内控执行监督的作用。（三）强化信息沟通机关事业单位内部信息的公开度以及工作状况的对外透明度，对内部控制管理具有重要的影响。信息沟通是单位对内、对外联系和交流的手段，只有确保信息沟通畅通，才能实现信息互联共享，高效推进机关事业单位内部控制管理到位。首先，机关事业单位应深入分析国家的政策文件，利用先进的信息技术，建立内控信息系统，加快数据信息同步和实时共享，将数据信息快速传递到各层级、各部门，帮助其高质量开展活动。其次，利用内控信息系统，实现多元化的功能，自动化收集各种管理数据，发现其中的异常数据，快速查控各种管理活动中的漏洞，充分实现内控的信息化、数字化、智能化。最后，机关事业单位要将内控信息系统与固定资产管理系统、预算管理系统、资金管理系统等集成，加深业财融合的同时，一键获取最新的信息，将其转变为多样化的财务报表，辅助单位科学决策[4]。一是自动化识别风险，做好预警和应对。利用内控信息系统，实现内控风险自动化识别、预警和处理，快速找出各环节中隐藏的风险，尽早地防范和预警，帮助单位提高公共服务质量。二是打通信息“孤岛”，实现信息共享。利用内控信息系统，可消除部门间的信息壁垒，实现信息互联共享，实现预算、收支、采购、资产等业务信息共享，及时将相关信息转换为报表、图表，辅助单位科学决策。三是实现审批自动化、在线化。将单位内部各项审批活动都转移到内控信息系统中，实现审批活动实时在线，在系统内留痕，可找到专项负责人。（四）做好内部控制风险评估和应对机关事业单位为落实内控执行，要高度重视内控风险的防范和管理，将内控风险控制在可承受的范围内。一方面，机关事业单位要增强内控人员的风险管理意识，建立内控风险评估与应对机制，严格遵循风险管理的基本流程，注重内控风险事前预警、事中控制和事后预警，对各类内控风险做好评估，主动掌握内控风险的发生概率和影响程度，有针对性地做好防范和控制。另一方面，机关事业单位在开展内控活动的过程中，可能面临着一些突发风险，因此，应建立相应的风险应急预案，组织专业职工参与真实演练，不断强化和提升职工处理突发事件的能力，将这些风险带来的影响控制在最小范围内，促进内控活动高质量地开展[5]。（五）落实内部控制考评内部控制考评是机关事业单位内部控制的最后环节，也是实现闭环控制的重要构成，既能够激发职工的工作积极性，又可持续改进内控管理。因此，机关事业单位要结合现实需求，设定科学、合理的内控考评指标，及时明确内控考评周期和标准，严格遵循相关工作流程，客观、全面地评估各职能部门的内控执行情况、内控目标达成情况等。同时，要高度重视内控考评结果的实用性，将内控考评结果与内控体系改进、职工岗