农村公共服务发展与江苏调查

农村公共服务发展与江苏调查

本章两节内容是从村民视角研究江苏农村公共服务发展状况、存在问题及其供需关系的，综合考量了村民对政府供给公共服务的满意度，并根据村民意愿对生产类公共服务、生活类公共服务和设施类公共服务的需求层级进行划分。第二节侧重苏南、苏中、苏北三地的对比研究，是第一节内容的延伸和补充，不仅希望反映江苏三地城乡公共服务一体化发展的差异，更重要的是想由此为我国东部、中部和西部地区的城乡公共服务一体化发展实践提供经验借鉴。第一节城乡一体化公共服务的供给与需求：以江苏为例一调查过程及样本简况本研究在对江苏省较早推进城乡公共服务一体化的苏州太仓市和昆山市两市的调研基础上，[1]于2009年7～8月先后对江苏省13个省辖市37个行政村进行实地考察和问卷调查。调查主要为了全面了解江苏农村公共服务的建设状况、村民的公共服务满意度，以及村民对政府提供的公共服务有哪些需求等。问卷调查由调查员在指定行政村按照等距方式抽取样本户，并指导样本户的一位成年人填写问卷。调查共收到有效问卷780份。1.性别构成与年龄分布调查样本的性别构成与年龄分布见表7-1-1。表7-1-1调查样本性别构成与年龄分布2.受教育程度被调查者的受教育情况见表7-1-2。表7-1-2调查样本分性别的文化程度分布3.调查样本户籍分布调查在行政村进行，被调查者大多数为农村户口，但居住在农村的也有一些人为非农业户口，见表7-1-3。表7-1-3调查样本分性别的户籍分布4.被调查样本职业分布由于现在农村成年人很少只从事单一职业，多数人为兼业劳动者，问卷反映的职业为其主要从事的职业。详细分布情况见图7-1-1。图7-1-1调查样本职业分布5.收入来源调查样本中，2008年家庭收入在3万～5万元的占14.5%，5万～7万元的占8.2%，7万元以上的占4.0%，但多数家庭收入在3万元以下，其中1.5万元以下的占45.3%，1.5万～3万元的占28.1%，这与2008年江苏省统计局公布的数据，即51.6%的农户人均纯收入水平还未达到全省平均水平相一致。农村居民的收入主要来源于非农产业，见图7-2-2。图7-2-2调查样本收入来源分布二村民视角下的农村公共服务江苏自20世纪80年代就在集体经济框架内注重农工协调发展，20世纪90年代在全国率先提出“跳出农村抓农业”的战略，进入21世纪，江苏不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，农村公共产品、公共服务建设取得了较明显的成效，农村面貌也随之发生了巨大变化，正朝着城乡一体化方向迈进。不仅农村的文化教育、体育卫生、劳动力就业与培训、社会保障、社会管理等无形公共服务的一体化程度明显提高，而且随着新农村建设的深入开展，江苏农村有形公共服务得到了大幅度提升：[2]改造了农村的水、厨、厕、圈和电网；实现了有线电视或数字电视、宽带村村通；硬化了乡镇、村主干道，城市公交已经延伸到主要农村社区。本次调查除了要反映农村的公共服务建设状况和村民的公共服务需求外，还要特别关注村民对政府或村委会提供公共服务的看法与评价。问卷分析显示，江苏村民对政府在农村公共服务建设中所做工作的总体评价是满意或基本满意。1.医疗卫生服务医疗卫生服务关系到农民身体健康和生活水平，它属于政府为农民提供的最基本公共服务之一。早在20世纪60年代，针对农村医疗非常缺乏的现状，中国政府在农村初步建立了“病有所医”的合作医疗体制。虽然这个时期的农村合作医疗水平不高，“赤脚医生”不能医治农民的大病、难病，但农村诊所和“赤脚医生”为生病农民提供的打针、吃药、免疫等服务，基本解决了农民看病难问题。然而，这项原本保障水平不高的公共医疗服务却在20世纪80年代随着农村集体经济瓦解而消失——除苏南部分集体经济比较好的农村外，全国大部分农村地区的农民又回到缺医少药的状况，农村因病致贫、因病返贫的农户极为普遍，看病难、看病贵一度成为影响农民经济致富和生活水平提高的政府“心病”。脱贫农民或富起来的农民都渴望政府为他们提供医疗保障和卫生健康服务。随着新农村建设的深入，江苏省政府高度重视农村医疗卫生事业，每年把新增的卫生事业费的70%以上用于县以下农村卫生机构，2007年全省花费3.39亿元购买农村公共卫生服务。从2009年起，江苏在全省实施对农村孕产妇住院分娩补助制度，每年对60.8万名符合计划生育政策的农村孕产妇住院分娩费用给予财政专项补助，各级财政的补助标准总计不低于300元。江苏还计划利用3年时间为90万名农村妇女进行宫颈癌、乳腺癌检查，并做到全省农村孕产妇住院分娩率达到99%，农村高危孕产妇住院分娩率达到100%。与此同时，省、市政府还大力推进新型农村合作医疗制度建设。2008年，全省98%的农民参加了合作医疗保险，而且门诊看病、住院治疗的报销比例有了很大提高，有些农村最高报销补偿达到20万元，有的农村与城镇居民的报销比例接近或一样，还有一些地方，如苏南部分农村按照实报实销方式为农民看病提供医疗服务。不仅如此，江苏还建立健全市（县）、乡（镇）、村（社区）的医疗服务体系，要求乡镇卫生院、村社区卫生室为村民提供方便、安全、价廉的基本医疗服务。由于政府加大了农村社区诊所和乡镇卫生院的建设，农民很少到私人卫生诊所看病，60%以上的农民选择到正规的医疗诊所或卫生院看病（见表7-1-4）。表7-1-4不同年龄段农民看病选择的医疗机构*续表多数农民看病选择到村社区诊所和乡镇卫生院，主要因为：一是政府对它们管理到位，医疗设备齐全，医务人员技术水平比较高，服务收费比较低；二是这些医疗机构离居住地近，看病方便（见表7-1-5）。一般来说，除非农民看大病或疑难杂症，否则他们不会到离家比较远的县市医院或大城市医院看病。这说明农村医疗卫生事业建设的重点在村社区和乡镇，乡镇、村卫生设施建设好了，既可以为农民看病提供便利，又可以把看普通病的农民留在农村，进而减轻城市医院负担。表7-1-5不同年龄段农民就医考虑的因素*2.农村社区管理服务农村地域广、人口多、日常事务繁杂，社会管理的难度比城市更大，而城乡一体化要求改变“管城的不管乡、管工的不管农”的领导体制，实行城乡协调统一管理。农村社区管理涉及农村生活环境治理、日常活动管理，以及劳动培训与就业指导等诸多方面，这些与村民日常生活息息相关。如果农村公共服务能为村民提供优美的自然环境和良好的社会治安环境，如果村民的日常生活事务都有相应机构提供规范管理，那么，农村社区脏、乱、差的现象就会得到有效改变，农村社区的社会秩序就能持续稳定，农村社区也将因其更加和谐而找回“失去的天堂”。[3]然而一直以来，国家把社会管理的重点放在城市，尤其是在国家政治把行政管理权上收至乡镇后，一些农村社区因村民不能很好地实行自治，日常管理陷入真空状态；一些地方的宗族势力卷土重来，控制村庄日常运转；更为严重的是，个别地方的黑恶势力日益猖獗，甚至绑架村委会和村党支部，不断侵害农民利益。新农村建设不仅要继续加快农村生产发展和经济建设，更要凸显农村社会建设，即通过民主管理，努力使乡风变得更文明、村容变得更整洁。（1）生活环境管理。城乡一体化对农村生活环境管理有更高的要求，不仅要求农村有硬质路面和自来水，有全覆盖的电网、有线电视网、通信网和宽带网，还要求村民居住和生活环境安全、宁静、舒适、无污染。近几年江苏在这些方面做了大量工作，比如，苏南部分县市自2007年就推行城管下乡，将城市管理理念应用于农村管理，有效地管理了乡镇乱搭建、乱张贴、乱设摊、乱堆放、乱停车等“乱象”；部分农村建立警务治安中心，社区配有专门的警务人员，安装治安监控装置，有效地防止或减少了农村违法犯罪活动；一些村庄的公共卫生实行专业管理，由专门的保洁人员清理河道、清扫路面、清洁公共厕所，清除生活垃圾，并且，村庄垃圾采取“民倾倒—村收集—镇运送—市焚烧”的方式处理。但由于地方政府对农村公共环境的管理尚在进一步探索中，加上这方面的管理需要有较大的投入，村民对生活环境管理评价有较大的差异。有20.9%的人认为农村生活环境没有问题，有33.8%的人认为农村空气污染严重，有21.7%的人感觉农村噪声大，有40.3%的人认为河道污染严重，还有30.3%的人认为村庄的生活垃圾无人管理。村民对此类问题反映的频率除了河道污染多些外，其他几项都在30%左右，这表明江苏在解决这些棘手问题上取得很大成就，村民反映不强烈，但仍需要政府进一步提高管理水平。（2）文化服务。江苏省自2006年起就将文化惠民和构建覆盖城乡的文化服务网列入省委、省政府的实事工程，要求县有文化馆、图书馆，乡镇有内设综合展示厅、多功能活动厅、健身房、美术培训室、音乐培训室、书刊阅览室和网吧等10多个公益性和经营性活动区域的标准文化站，村要有文化室和农民书屋，保证农民能借阅到对农业生产生活有实用价值的书籍，并且能免费上网，享用国家文化信息资源中心和省文化信息资源中心专门提供的优质文化资源。江苏把农村文化建设与丰富农民业余文化生活结合起来，每个乡镇都有“一镇（乡）一品”项目，一些村庄组建了拳操队、扇子舞队、舞龙队等农民文体队伍，每年都举办一次“农民文化周”活动。2009年100%的行政村完成了农民体育健身工程建设任务，苏南经济发达地区，如无锡、苏州正在按照国际通行的文化圈概念加大规划和建设力度，力争到2010年在街道社区和乡村形成15分钟文化休闲娱乐圈。虽然江苏农村文化建设为农民从事文化体育娱乐活动搭建了坚实平台，农民可以很方便地利用闲暇时间学习文化、锻炼身体、陶冶情操，但从调查资料看，村民普遍不习惯到村社区文体活动中心参加文化娱乐活动，频率只有12.5%，而更多的人更喜欢在家里或邻居家从事文化娱乐活动，频率分别有57.6%、29.2%；农民现代型的文化娱乐活动如上网、健身打球也很少，绝大部分活动仍为打牌、看电视（见图7-1-3）。图7-1-3村民平时的文化娱乐活动（3）就业服务。在传统的农业社会，劳动力主要从事种植业和养殖业，农村几乎没有非农产业，也很少有农民流动就业。但实施家庭联产承包责任制后，农民由最初的“离土不离乡、进厂不进城”式的本地流动逐渐转化为跨行业、跨地区流动。为使农民在不同地区选择到自己满意的职业，迫切需要政府为他们提供劳动技能培训和就业服务。江苏是经济大省，也是农业大省，尽管江苏全省农村劳动力转移率已达60%以上，但江苏的农村劳动力非农就业、非农转移的压力仍比较大。近年来，江苏逐渐取消了农民进城就业的不合理限制条件，苏南一些城市把城镇就业政策延伸到农村、农民，不仅城市就业服务机构免费向农民开放，而且还建立了全省统一的城乡就业与失业登记制度，农民的城市就业渠道大大拓宽，并形成苏北与苏南市、县、乡（镇）三级劳务对口挂钩的劳动力有序转移格局。自2003年起，江苏每年都有500万农民劳动力转移到非农岗位。但江苏在为农村劳动力提供就业服务上还存在一些问题，这些问题主要有：一是政府为农民提供的就业培训不够，有64.9%的人反映没有接受过政府任何就业培训，接受过劳动培训的项目主要集中在技工上，它几乎占所有劳动就业培训的一半；二是农民想获得的信息多且分散，但它们多数为市场信息、政策法规、农业技术信息、子女教育、社会保障信息等，所占比例分别为13.0%、13.0%、11.5%、14.3%、13.7%、20.8%，而只有3.5%的人获得职业就业信息，这与农村劳动力职业转移的现状不一致；三是从农民获取信息的渠道看，主要是从电视上获取信息，占51.9%，而从报纸、网站、本地信息服务站、专业合作组织、专业户获取的信息占很少比例，分别只有18.2%。13.7%、3.0%、1.8%、2.7%，从其他渠道获取的信息比例也不高，仅为8.8%。这说明，政府为农民就业、劳动力转移提供的服务仍比较缺乏。（4）技术服务。新型的现代农业发展尤其需要技术支持，没有相应的技术服务，农业产业化、规模化将是不可能的。中国农业正在由传统的劳动粗放型向集约型转变，技术对农业生产结构转型、增产增效越来越具有现实意义，农民日趋渴望政府给予技术服务。然而政府对农业发展的技术指导和服务重视不够，技术指导在农村社会存在缺位、无适用性等问题。有16.2%的人找不到自己需要的技术，有48.0%的人不知道农业技术推广站在哪里，有44.3%的人有技术难题但不知道找谁，其中有26.6%的人认为农村技术服务效果不明显，有40.4%的人感觉技术服务费过高，还有13.7%的人认为农村的技术推广人员素质差。正是如此，当农民在农业生产中出现技术问题时，28.0%的人自己解决，求助于县农技中心、乡镇农技站、村农技员和其他农户都不超过20%，分别为3.1%、17.3%、15.1%、13.3%。农民日常获得新技术的渠道分散，新技术很少从正规渠道获得，如技术推广站、种养殖大户、专家咨询、各种媒体、现场技术交流会、技术培训班分别只有21.9%、13.3%、6.7%、12.9%、2.0%、3.3%，有大量的新技术是从其他渠道获得的，占40%。（5）社会保障服务。实施新农村建设以来，江苏加大了农村社会保障服务的力度，农村的新型合作医疗保障、养老保障、最低生活保障都上了新台阶，初步实行城乡统筹、等值的社会保障：2007年全省参合人口4300万，参合率达95%，位居全国各省区之首；2009年苏南、苏中和苏北“新农保”的覆盖面达到100%、70%和50%；全省农村基本上建立了与本地经济发展水平相当的最低生活保障，有些地区，如昆山市2009年城乡居民的最低生活保障标准都是410元。由于村民的养老观念已经发生变化（见表7-1-6），绝大多数人不再是养儿防老，越来越依赖社会养老和自己储蓄养老。农村新型合作医疗保障比农村养老保障实施早，越来越多的农民要求进一步提高报销比例（见表7-1-7）。表7-1-6不同文化程度的村民对养老方式的认可情况*表7-1-7不同文化程度的村民对新型合作医疗的期待*三村民对公共服务的满意度进入21世纪，尤其是开展新农村建设以来，江苏为率先实现现代化、率先实现全面小康社会，正在按照城乡一体化要求发展农村公共服务事业，农村文化、农村教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村基础设施建设、环境保护、农村扶贫开发、农村减灾防灾、农村社会管理等公共事业都上了一个新台阶，有的已初步实现了城乡一体化。就农村公共服务的总体建设状况而言，绝大多数村民是满意的（见表7-1-8）。表7-1-8村民对公共服务的满意度我们将与村民生产、生活密切相关的公共服务列举出20项，要求被调查者分别给每一项打分。问卷调查中，90～100分为很满意，80～89分为满意，70～79分为一般，60～69分为不满意。统计分析中，为了更好地区分各项公共服务满意度之间的差异，我们又将85分以上定义为很满意，75～84定义为满意，75分以下定义为不满意，并且通过比较频数以及频率，统计分析了被调查者对每项公共服务的综合满意度（见表7-1-8）。其中，生态环境服务、自来水服务、计划生育服务、道路建设与维修服务、电网改造工程服务和社会治安服务等6项为村民最满意的公共服务，占30%；医疗卫生服务、疾病防疫服务、子女基础教育服务、养老医疗保障服务、现行土地政策、对省市政府出台和贯彻涉农公共政策服务、对村居委会提供的公共政策服务、对乡镇站所提供的公共服务、对县镇政府出台和贯彻涉农公共服务等9项为村民满意服务，占45%；[4]健康教育服务、农业信息服务、文化娱乐服务、技术推广服务、劳动力就业与培训服务等5项为村民不满意服务，占25%。村民最满意的6项公共服务是新农村建设以来变化和提高比较明显的。相对于过去农村脏、乱、差来说，江苏多数农村地区的道路、厕所等公共场地有专人打扫，垃圾一般做到集中处理。虽然江苏有的地方出现了环境污染问题，老百姓对此也有很大意见，但就江苏农村整体而言，政府在新农村建设中非常重视环境整治，农村自然环境比过去有了较大改观。农村道路建设、电网改造、自来水入户等属于农村有形公共服务，各地政府出于政绩考核的需要，不敢懈怠。从一定程度上说，新农村建设中，农村变化最大的就是农村道路、电网、自来水，经过若干年的建设，村民几乎能像城市人一样乘坐公交、使用等价等质的电和水。农村计划生育和社会治安是农村传统优于城市的强项服务：一是地方政府把计划生育、社会治安当做考核官员政绩的重要指标，实行一票否决制，鉴于此，党政主要领导不敢懈怠，一般都亲自抓；二是这两项服务由政府财政优先保证，“有钱好办事”，事情做好了，村民自然很满意。村民满意的服务有9项，其中医疗卫生服务、疾病防疫服务、子女基础教育服务、养老医疗保障服务与村民的民生问题息息相关，政府对这些服务投入很大，村民也普遍得到了实惠。但这4项公共服务水平不是很高，都需要村民出一部分钱购买服务，而有的以村民是否出钱为获得服务的前提，如果不出钱就不能享有服务，出钱多的可以获得优质服务。因此，村民对这些服务，一方面因它确实为村民解决了生活难题而表示满意，但另一方面，因要村民出钱，村民对这些服务有更高、更多期望。其余5项都与政府或村委会的政策有关，尽管这些政策还存在许多不尽如人意的地方，但村民把它们与过去比较，感觉这些政策的支农、惠农力度越来越大，对改善和提高他们生活水平有促进作用，由此而言，村民基本满意这些服务。村民对政府提供公共服务不满意的有5项，对此要客观看待。调查显示，江苏在这5个方面做了大量的有效工作，如各级政府及政府的相关部门都积极主动地参与农村社区公共服务中心建设，并力所能及地为村民提供健康服务、信息服务、文化娱乐服务、技术推广服务、劳动力就业与培训服务。江苏在这些服务中投入的资金、人力、物力处于全国前列，也取得了丰硕的成果，如果因村民不满意就否定江苏省各级政府所做的工作是不客观的。但话又说回来，村民对这些服务不满意也是有一定道理的，如有近一半人员没有接受过健康教育和健康体检（见表7-1-9），信息服务缺乏，新技术与村民生产存在一定距离，村民的文化娱乐活动主要在家里或邻居家，60%以上的人没有接受过劳动就业培训等。因此，我们既要承认已经开展的工作，同时还要注意在今后加大工作力度，力争为村民提供更好的服务。表7-1-9不同年龄段村民接受健康教育和做过健康检查情况*不同年龄的村民对政府提供的公共服务的认知程度不一样，农村公共服务建设需要知道不同年龄的人对当前公共服务的看法。我们把被调查村民按照年龄大小分成18～30岁的青年组、31～45岁的中青年组、46～60岁的中老年组、61岁以上的老年组，与20项公共服务满意度进行交叉列联表分析，经卡方检验，Gamma系数均为负，说明被调查者年龄越大，对农村公共服务的满意度越高（见表7-1-10）。表7-1-10不同年龄组村民的农村公共服务满意度由表7-1-10可以看出：（1）61岁以上的老年人对医疗卫生服务、疾病预防服务、养老医疗保障服务是很满意的，而其他年龄组只是满意。新中国成立后相当长的一个时期内，农村严重缺乏这三项公共服务，因此改革开放后，尤其是2004年以来，国家加强了这方面的服务，虽然总体上水平不高，但老年人把它与过去相比较，认为变化很大，很满意。而其他年龄组的人更多是就农村现状看待这三项公共服务，认为政府做了大量工作，老百姓也从中得到不少实惠，因之表示满意。（2）61岁以上年龄组的村民不满意现行土地政策，而其他年龄组的村民则表示满意。土地是农民的命根子，土地承包长期不变、土地征用补偿等政策直接关系到农民生活，一般农民都比较关心土地政策。调查发现，老年人不满意土地政策不是针对土地承包政策，而主要针对因土地政策导致的对土地资源不珍惜，如撂荒、污染、过多施用化肥和农药等。（3）18～30岁年龄组对社会治安服务不满意，而中老年组对此很满意。改革开放后，随着农村社会成员流动的加快和国家行政权力从农村底层撤出，农村社会治安问题不容乐观。尽管如此，农村社会整体稳定，刑事案件发生率相对城市较低，没有影响或危害农村社会成员正常生活，由此，年龄较大的人感觉好的农村治安状况来之不易，而年轻人对农村社会治安服务有更高的要求，希望农村社会成员能得到更完善的治安服务。也是出于这一原因，年轻人对县镇（乡）政府出台的农业政策和村委会提供的公共服务不满意，而其他年龄组则为满意。（4）对农村义务教育服务，年轻人组很满意，而中老年组则差些。客观地说，国家对农村义务教育投入很大，农村教育教学环境发生了巨大变化，一般农村孩子与城市孩子一样，不存在能否得到义务教育问题，只存在义务教育质量的好差。中老年组与年轻人组对义务教育的满意程度不一样，主要原因在于，不少年轻人把子女教育事务转给自己的父母，他们对此项的评价不及中老年组更真实。（5）31～45岁年龄组对计划生育服务、电网改造服务、自来水服务表示满意，而其他三组则是很满意。这三项公共服务在多数农村地区都不错，村民从中得到了较好的服务，中青年组对其的满意度没有其他三组高，主要原因在于他们在城乡间流动频率高于其他三组，并因此更喜欢把这三项服务与城市比较。经调查了解到，江苏富裕农户很富，但人数不多，2009年绝大部分农户的收入在3万元以下，占73.4%。2008年江苏省农民人均收入为7357元，20%的高收入农户人均纯收入为16140元，20%的低收入农户人均纯收入仅有3134元，51.6%的农户人均纯收入水平还未达到全省平均水平。不同收入的农户对我们列举的20项公共服务有何评价及其满意度见表7-1-11。表7-1-11不同收入农户的公共服务满意度我们将被调查者的家庭收入与其对20项公共服务满意度进行交叉列联表分析，经卡方检验，Gamma系数均为负，且相关性较高，说明收入高的农户对公共服务满意度越高，而低收入的农户对公共服务满意度明显低于高收入农户。此外，非农户比纯农户更满意农村公共服务，在20项公共服务中，非农户对5项很满意，其余15项都是满意，而纯农户很满意有6项，满意有9项，对健康教育服务、劳动力就业与培训服务、文化娱乐服务、技术推广服务、信息服务等5项不满意（见表7-2-12）。按照常理，富裕农户和居住在农村的非农户，他们的经济状况好，对农村公共服务有更全面、更高质量的要求，但数据统计显示却不是这样。其中的原因在于，（1）农村富裕农户、居住在农村的非农户自我服务能力较强，遇到一般问题能自己解决，对社会能否提供公共服务不敏感；（2）这些人家把一些需要的公共服务放在城镇或城市，喜欢也较方便到外地寻求更高质量的公共服务；（3）农村富裕农户的家庭生活预期要向城镇或城市转移，有些非农户虽然住在农村，但他们往往不把自己视为农村人，因此，他们对农村社会建设，包括发展公共服务不是特别关心。表7-1-12不同户籍的农户对公共服务满意度的分布被调查者的性别、年龄、户籍、文化程度、家庭收入等与农村公共服务满意度的关系不同，其双变量的Pearson相关性检验如下（见表7-1-13）。表7-1-13调查样本基本信息与公共服务满意度的相关性续表由表7-1-13可知，家庭收入与医疗卫生服务、疾病防疫服务、健康教育服务、计划生育服务、生态环境服务、社会治安服务、道路建设与维修服务、电网改造工程、自来水服务、劳动力就业与培训服务、对村居委会提供的公共服务、养老医疗保障服务、技术推广服务、对乡镇站所提供的公共服务、文化娱乐服务等15项公共服务最相关，文化程度与现行土地政策、子女基础教育服务2项公共服务最相关，户籍与农业信息服务、对县镇政府出台和贯彻涉农公共政策服务、对省市政府出台和贯彻涉农公共政策服务等3项公共服务最相关。家庭收入与现行土地政策、农业信息服务、对县镇政府出台和贯彻涉农公共服务政策等3项公共服务次相关，户籍与健康教育服务、道路建设与维修服务、自来水服务、子女基础教育服务、劳动力就业与培训服务、对村居委会提供的公共服务、养老医疗保障服务、技术推广服务、对乡镇站所提供的公共服务、文化娱乐服务等10项公共服务次相关，年龄与医疗卫生服务、电网改造工程、计划生育服务、生态环境服务、社会治安服务、疾病防疫服务等6项公共服务次相关。为了更好地呈现公共服务满意度与性别、年龄、户籍、文化程度、收入等自变量之间相关关系，我们采用主成分分析法，将反映农村公共服务满意度的20个指标归结为一个综合型指标Y，并将其作为因变量进行线性回归分析，方程如下：Y=-0.220+0.128X1+0.068X2其中，Y为农民对公共服务的综合满意度，X1为家庭收入，X2为年龄。因此可以得出，Sig.小于0.05，具有显著性；R2为0.101，说明方程的解释力为10%。根据SPSS的统计分析，家庭收入、年龄两个自变量与综合满意度之间的相关性较强，其中，家庭收入每提高1个单位，其对公共服务的综合满意度就提高0.128个单位。四村民的公共服务需求层级村民对公共服务满意度主要考查村民对农村公共服务建设现状的评价，是为了发现农村公共服务建设中存在的问题，以求进一步完善。然而，由于政府在一定时期内的财力、物力、人力都是有限的，不可能一蹴而就解决农村公共服务的所有问题，必须有所侧重、有所选择。面对如此多的公共服务项目，政府需要优先提供哪些公共服务？农村公共服务优先序的安排受国家发展战略、政府财力以及农村公共服务的惠及面等因素的影响，其中最重要的是要根据农村社会成员对公共服务需求层级来安排公共服务的先后供给。[5]村民的公共服务需要层级决定着政府供给农村公共服务的先后次序。研究农村公共服务分类的文献不多，有限的研究如：有的将农村公共产品笼统地列出几项让村民打分，最后将其划分为村民需求强烈、需求中等、需求不强三类公共服务；[6]有的将农村公共产品分为基本生产类（农田基础设施、农业生产资料、农业技术推广与培训、资金支持、农业市场与信息服务、农业灾害防治），基本生活类（看病就医、乡村道路建设、人畜清洁饮水、农村能源、文化娱乐设施），福利保障类（公共卫生医疗、基础教育、社会保障、职业教育、农业保险生态环境建设与保护）等三类。[7]本课题鉴于江苏省农村公共服务现状，将农村公共服务内容划分为生产类、生活类、设施建设类，[8]并结合多方面意见，特别是农村基层工作者的意见，将每一类公共服务列出10项，让被调查者根据自己的需要程度打分，即将“最需要”定义为10分、“比较需要”定义为8分、“一般需要”定义为6分、“不需要”定义为4分、“很不需要”定义为2分。根据众数统计，村民对公共服务的需求程度基本呈现出“很需要”和“比较需要”两类；再根据均值统计，可以排列村民公共服务的需求层次（见表7-1-14、表7-1-15、表7-1-16）。表7-1-14生产类公共服务的村民需求层级表7-1-15生活类公共服务的村民需求层级表7-1-16设施类公共服务的村民需求层级从表7-1-14可以看出，村民在生产中对公共服务需求偏好次序依次为，提高收入＞落实惠农政策＞提高土地征用补偿标准＞金融支持＞提供农业技术＞职业技能培训＞提供市场信息＞兴修水利＞农田整理＞及时收购农产品。提高收入、落实惠农政策和提高土地征用补偿标准的需求最强烈，位居前三位；农村一方面因其农业生产风险大且效益低于其他行业，一般金融机构不愿意把钱贷给农民，另一方面农民把有限资金更多用于建房、子女结婚等生活开销上，农业生产缺乏资金支持，由此，农业生产需要一定的资金支持居于第四；现代农业不同于传统农业，对农业技术有广泛需求，提供农业技术服务位居第五；农民文化水平低，职业技能低，因此，职业技能培训服务紧跟着农业技术服务，居于第六；农业生产已不再是封闭式，购买生产资料、出卖农产品都离不开市场，农民非常需要政府等为其提供市场信息服务，它居于第七；江苏对农村水利设施建设、农田整理和农产品收购的投入比较大，基本上能满足村民发展农业生产需求，村民对这三项服务没有更多需求，相对较弱。从表7-1-15中可以看出，村民在生活中对公共服务需求偏好次序依次为，医疗保障＞养老保障需要＞减少子女教育费用＞公共卫生＞社会治安＞最低生活保障＞文化娱乐＞自然灾害救助＞法律帮助＞查禁假冒伪劣商品。医疗、养老、子女教育与村民的经济生活紧密相连，并且支出大，有学者将其视为农村人“新三座大山”，村民有很高的需求，它们位居此类服务的前三位；随着村民生活水平的提高，村民的公共卫生意识、健康观念日益增强，紧随其后，居于第四；尽管农村是熟人社会，风俗习惯、道德礼仪仍具有一定的约束力，但由于农村人口流动性大，治安管理人员配备少，盗窃等社会治安问题比过去有所增加，村民对社会治安需求居于第五；江苏农村最低生活保障虽然全面覆盖，但保障水平仍不高，有些地方还存在“人情低保”等不规范现象，最低生活保障服务成为村民生活类服务第六需求；江苏近几年的文化建设正由“文化高原步入文化高峰”，农村的文化建设上了新台阶，一般行政村都建有“农民书屋”等文化体育娱乐场所，但村民对文化娱乐服务还有更高需求，居于第七；自然灾害救助、法律帮助在农村不具有普遍性，仅涉及个别地方或个别人，这两项需要居于第八、第九；工商监管往往缺位，农村的假冒伪劣产品多，村民理当对此有较高需求，但多数村民将其归咎于商家，还没有意识到政府的责任。从表7-1-16中可以看出，村民对农村公共设施服务的需求偏好次序依次为，发展教育＞处理垃圾＞修建道路＞处理污水＞建设文化娱乐场所＞自来水＞搞好绿化＞建设好农贸市场＞改造电网＞农民培训。教育设施、垃圾处理设施和修建道路等关系农村社会发展，在农村有形公共服务中，它们具有基础性质，且存在问题多，村民对此需求最强烈；农村环境不仅仅是垃圾处理问题，随着农村工业发展，农村水质污染日益严重，村民希望政府加强农村污水处理设施建设，居于第四；农村公共空间缩小，村民串门、聊天、打牌等休闲活动也缺乏活动场所，日益需要政府提供文化娱乐场所，居于第五；江苏农村90%以上的村民用上了自来水，但不少农村地区的自来水与城市不是同一个水源，水质低于城市自来水，村民希望能喝上与城市市民等值的自来水，居于第六；一些村民集中居住，甚至部分村民住上了农民公寓，但公共服务设施的配套没有及时跟上，尤其表现在绿化上，村民需要政府加强居住区绿化建设，居于第七；农村农贸市场建设、电网改造、农民培训发展较快，基本上能保证农村生产、生活的需要，特别是电网改造，江苏已经实现了城乡等值化，村民对此需求表现较弱。当然，不同年龄、性别、家庭收入、文化程度、户籍的村民对农村公共服务的需求程度是不一样的，其双变量的Pearson相关性检验如表7-1-17所示。表7-1-17村民公共服务需求度的相关性分析续表通过相关性分析可以看出，生产类公共服务需求度与年龄最相关的项目最多，有6项，它们是金融支持、及时收购农产品、落实惠农政策、提供农业技术、农田整理、提供市场信息等，生活类公共服务项目中只有养老保障和减少子女教育费用与年龄最相关，设施类公共服务需求度与年龄不存在最相关性。与年龄次相关最多的是设施类公共服务项目，有发展教育、处理垃圾、改造电网、农民培训学校、建设文化娱乐场所。生活类公共服务中的法律帮助、查禁假冒伪劣商品，以及生产类公共服务中的兴修水利、职业技能培训等也与年龄次相关。与家庭收入最相关的提高收入、兴修水利、自然灾害救助、修建道路、处理污水、建设好农贸市场、自来水等，共7项，与家庭收入次相关的只有1项，即公共卫生。与文化程度最相关的共有11项，其中设施类公共服务最多，有6项，即发展教育、搞好绿化、建设文化娱乐场所、农民培训学校、改造电网、处理垃圾等，其余的为生产类和生活类公共服务，有职业技能培训、公共卫生、社会治安、法律帮助、查禁假冒伪劣商品等。与文化程度次相关的生产类公共服务最多，有5项，它们是金融支持、及时收购农产品、提供市场信息、提供农业技术、农田整理等，生活类公共服务中的减少子女教育费用、文化娱乐，设施类公共服务中的修建道路、自来水、处理污水、建设好农贸市场等与文化程度也次相关。与户籍最相关的公共服务项目不多，有文化娱乐、最低生活保障、提高土地征用补偿标准3项，在次相关中有提高收入、落实惠农政策、医疗保障、养老保障、搞好绿化等5项。五几点思考1.村民对农村公共服务的需求层级集中反映了村民个体理性和群体理性，是政府提供公共服务先后次序的依据樊丽明在农村公共服务供需矩阵的理论研究中指出，农民满意度较高的是农民需求强烈、政府供给充分的公共服务；农民满意度中等的是农民需求不强、政府供给较少，以及农民需求不强、政府没有供给的公共服务；农民满意度较差的是农民需求强烈、政府供给主体缺位的公共服务。据此，政府的农村公共服务供给需要根据公共服务的供需衔接状况和农民对公共服务供给的满意度来进行。一般来说，农民急需、供给不足、农民不满意的公共服务，政府要优先予以保证；农民需要、供给充足、农民比较满意的公共服务，政府要提高其供给质量；农民不需要或近期没有需求愿望而政府却供给了的公共服务，政府最好放缓供给速度或推迟到适当时机供给，把有限资金用于农民迫切需要的公共服务供给上；农民没有需求动机而政府也没有供给的公共服务，政府应该做出合理预期，一方面要避免公共服务供给上短期行为，以减少不必要的浪费和重复供给；另一方面还要做好远景规划，凡是符合城乡一体化要求的公共服务，政府都有供给义务，不能因为村民认识的滞后就不提供。在生产类公共服务、生活类公共服务和设施类公共服务的需求选择中，江苏农民更关心与自身利益密切相关的公共服务，如提高农民收入、落实惠农政策、医疗保障、养老保障、农村道路、垃圾处理等都直接关系村民生存状况的改善和生活水平的提高，村民希望政府能在这些方面进一步完善服务。当然，村民满意的公共服务，不一定就不再需要，如江苏农村的硬质路已经全面覆盖农村主干道，并且基本实现了村村通公交，村民对此很满意，但它仍是村民最需要的公共服务，村民希望农村道路建设再宽一点，出门更方便一些。同样，村民暂时不满意的公共服务，政府应该根据情况区别对待，不一定非要马上解决。调查显示，江苏村民对政府提供的健康教育、劳动力就业与培训、文化娱乐等公共服务不满意，政府不能就此加大其供给力度，因为健康教育、劳动力就业与培训、文化娱乐分别是相对于医疗卫生、农民增收、提高农民生活水平来说的，农民更需要政府提供医疗卫生、增收和改善生活水平的公共服务，为此，政府在财力不足以支持所有公共服务时，一定要有所选择、有所侧重，不能因面面俱到而削弱主要公共服务。根据江苏“两个率先”建设的需要和农村建设的实际，本研究认为江苏城乡公共服务一体化建设与管理要重点注意两点：一是按照城乡一体化发展理念，在生产发展和生活富裕的基础上，加大村容村貌和民主管理的服务力度，使乡风更加文明、村容更加整洁，村民参与农村社区管理与建设更加主动，以加速消除城乡公共服务差距，直至实现城乡一体化。二是要具体分析农村公共服务供需缺口，甄别出真实缺口（农民真实需求与现实供给的缺口）和放大缺口（放大需求与现实供给的缺口），优先满足村民的公共服务真实需求，杜绝想当然。实地考察时发现，一些农村的公共服务项目闲置严重，如经济发达的苏南农村，农户家基本都有电脑，而村委会却在上级的统一要求下为村民配置了电脑室；又如，有的村离市区或镇区很近，村民就医本来就方便，没必要非要浪费人力、物力建村卫生站。2.处理好集中决策和分散决策关系，力求政府的公共服务制度安排具有合理性有研究认为，[9]不同层级政府在农村公共服务供给中的责任和义务是不同的，应该通过有效的制度安排来调节、规范中央和地方各级政府部门在农村公共产品供给中的责、权、利关系，促使各级政府部门及公职人员按法定权限依法行事，保障农村公共服务的供给效率与公平公正。对此，有研究更进一步列举出中央政府、省政府、市县政府各自要承担的公共服务项目。农村公共服务内容广泛，不同的公共服务项目对政府的责任要求不尽相同，尤其是中央政府自实行分税制后，财力越来越雄厚，理当多承担一些与农村人基本生存、基本尊严、基本健康关系密切的公共服务，并杜绝中央请客让地方买单的现象。在农村公共服务的制度安排上，上级政府要正确处理好集中决策和分散决策关系。农村任何一项公共服务都是在集中决策型和分散决策型的制度安排下组织实施的，凡满足决策的高层政府是充分理性的、政府获得的决策信息是充分的，并且各级政府能无条件、高效地执行决策，以及农民的公共服务需求地区差异较小等条件的公共服务较适合于集中决策型制度安排；凡满足地方政府尤其是基层政府是充分理性的，且获得信息是无扭曲的、充分的、及时的，地方政府执行规范高效，公共服务需求的地区偏好有明显差异等条件的公共服务较适合于分散型制度安排。江苏村民对政府提供的公共服务总体上基本满意，一定程度上归功于江苏省较好地统筹了集中决策型和分散决策型制度安排。集中决策型制度安排为江苏城乡公共服务一体化设计了宏伟蓝图，为基层政府的具体实施指明了行动纲领，而分散决策型制度安排使中央、省委的指示精神落到实处，有效地推进了农村公共服务建设。江苏是个经济强省，为尽快提升农村公共服务的整体水平，有必要适度强化集中决策型制度安排。一直以来，江苏为着力构建城乡均等的公共服务体系，彻底改变农村面貌，先后实施了两轮农村“五件实事”工程，从2009年起又全面实施新一轮农村“六件实事”工程，全省所有行政村基本实现了“七通”，即通电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通宽带网，并且使所有符合条件的农村家庭基本实现了义务教育、合作医疗保障、最低生活保障、养老保险和扶贫帮困“五个全覆盖”。此外，江苏农村公共服务的集中决策型制度安排正着力推进“五个一体化”，即城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、劳动就业等一体化，以破除城乡二元结构、实现城乡全面一体化，具体体现在如大村庄建设（全省25万个自然村正在朝4.2万个居住点归并）、率先推进的“三集中”（农村工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中）、“双置换”（农民住宅置换安居房、土地承包经营权置换城镇社会保障）和“三大合作”组织（农民专业合作社、土地股份合作社和社区股份合作社）上。但江苏南北差距大，公共服务实施的制度安排要凸显分散性。江苏南北发展差距大，农民收入方面，2008年苏南地区农民人均纯收入已突破万元大关，达10459元，苏中农民人均纯收入相当于全省的平均水平，为7580元，而苏北农民人均纯收入为6041元，只比苏南的一半多些。农民的低保标准方面，苏南不少地方农民的低保标准与市民接近，苏中、苏北低保水平普遍比较低。尽管2008年省里规定苏中、苏北地区农村低保标准为每人每月170元和130元，但苏北一些农村还没有建立低保制度，对困难户帮扶仍停留在政府的临时救助上。城市化率方面，2007年苏南、苏北相差20多个百分点，苏南的城市化率为67.5%，苏中为48.8%，而苏北的城市化率比全国还低，只有41.7%。江苏城乡公共服务一体化能否整体实现，一定意义上取决于苏北的城乡公共服务一体化。因为苏南的城乡基础设施、公共服务、社会保障等正在融于一体，城乡“渐趋无界”，而苏北城乡公共服务一体化虽然起步并不比苏南晚，但由于受到经济发展慢等因素的影响，一体化进程始终不快。就此而言，江苏除了要继续实施省财政对苏北倾斜支持和苏南对口帮扶苏北等政策外，还要抓住江苏省沿海开发上升为国家战略的重大机遇，大力推进南北产业转移和共建开发区，力争苏北早日形成城乡一体化新格局。3.既突出重点又顾及整体，全面推进江苏城乡公共服务一体化（1）从制度建设入手，构建完善的城乡公共服务一体化保障体系。社会二元结构是城乡在其发展过程中形成的模式化、制度化关系，只有从制度建设入手，才能从根本上调适城乡积淀已久的不平等关系。首先，清理并废除不利于农村建设与发展的歧视性政策，尽可能地使涉及城乡公共服务的新政策向农村倾斜，把公共事业建设的重点转移到农村。其次，推行以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业和生活来源为户口准迁条件的城乡统一的户籍登记管理制度，并加快与户籍管理有关的就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的配套制度改革，最终使所有与城乡社会发展相关的制度设计与安排都一体化。再次，改革基层政府的绩效考核指标，将基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全和环境保护等关系到农村社会发展和城乡一体化实现的最基本的公共服务项目纳入政府绩效考核体系，并通过加大公共服务指标的权重来引导基层政府对农村社会公共服务建设的重视。（2）从推进农村基层民主制度入手，改革农村公共服务的供给决策机制。目前农村多数公共服务是政府按照“自上而下”的程序提供的，存在供需脱节问题。供给决策机制的改革，不仅要调整农村公共服务供给的决策程序，将传统的“自上而下”改变为以农民需求为导向的农村公共服务“自下而上”，更重要的是要建立农村公共服务的需求表达机制。为使农村公共服务的供给能全面、真实、客观地体现多数村民的需求意愿，需要在完善以村民自治为主的基层民主建设的基础上，进一步探索公共服务的民主表达机制，从而扩大普通村民在农村公共服务供给过程中的参与决策权。当然，由于目前农村公共服务非常短缺，城乡公共服务一体化存在诸多制度障碍，更希望政府根据经济发展和社会建设的宏观需要，有效地推动农村公共服务建设。（3）从本地实际入手，因地制宜地创新特色模式。苏南的昆山、吴江、太仓、江阴等地政府立足于本地经济实力，在实践中创建了富有特色的城乡公共服务一体化模式，这些模式无疑是较成功的，也是较经典的模式，值得苏中、苏北学习模仿。但要注意，经典的东西一般是模仿不出来的，更不能复制。苏中、苏北城乡公共服务一体化建设模仿复制或照搬照套苏南模式，应该着眼于本地实际，在挖掘本地经济、社会发展潜力和整合本地人力、物力资源的基础上，充分发挥自身的能动性和创造性，从而开辟出符合苏中、苏北实际的城乡公共服务一体化之路。（4）从提高农民收入入手，消除城乡公共服务一体化发展瓶颈制约。农民问题及农民收入问题是城乡众多矛盾的核心和焦点。近年来江苏农民收入持续快速增长，但仍低于城市居民收入增速，城乡居民收入差距仍在扩大。统计资料显示，2008年全省20%的高收入农户人均纯收入为16140元，20%的低收入农户人均纯收入仅有3134元，前者是后者的5.1倍；51.6%的农户人均纯收入水平还未达到全省平均水平。这意味着江苏在城乡统筹发展中不仅要特别重视提高农民收入的整体水平，而且还要把提高农民收入的重点放在低收入的农户上，只有低收入农户和农民整体收入水平都提高了，农民才能与市民一样消费公共服务，否则将出现有电而农民不使用电器、有自来水而农民仍喝井水、有公交而农民不进城等尴尬现象。（5）从农村社区建设入手，打造新型农民社会生活共同体。农村社区建设不仅是城乡公共服务和公共管理一体化的要求，也是城乡公共服务和公共管理一体化的表现。进一步加强和完善农村社区建设，一是按照城市社区建设的理念指导农村社区建设，把农村社区建设当做政府向农民提供与市民等值化公共服务的平台；二是在新型社区建设中按统一标准、统一规范建设农村社区服务站，以实现“统一管理体制、统一服务标识、统一窗口受理、统一服务规范”；三是通过完善的服务增强农村人的社区认同感和归属感。（6）从提高公共服务效率入手，形塑以政府为主导地位的多元供给模式。随着农村社会对公共服务的需求在数量上不断增长、在内容上日趋广泛，政府越来越难以满足农村人的多样化公共服务需求，迫切需要改革、创新其供给模式。西方著名学者如德鲁克、萨瓦斯、雷内、彼得塞尔夫等对公共服务的政府单中心供给效率均予以否定，主张选择由政府、市场与社会联合的多元供给模式。由此，政府不必包揽农村所有的公共服务，应该自觉地从繁杂的日常事务和直接参与的建设活动中退出，把主要精力放在计划、调控、监管等工作上，以弥补社会和市场的失灵。政府要创立多元参与的社会环境，鼓励非政府的社会化主体，包括村民自治组织、农村社区民间组织、农业龙头企业、农户家庭以及社会支农组织等参与农村公共服务事业。政府要选择最有必要的农村公共服务，如在维护社会公共秩序与公共安全、维护经济秩序和市场秩序、建立社会保障与救济体系、扶助弱势群体，以及建设公共设施和发展公共事业等方面为农村社会提供公共产品和服务。第二节农村公共服务建设与地区差异——苏南、苏中、苏北三地的比较分析一江苏农村的公共服务建设状况全国城乡公共服务供给与管理一体化的水平不均衡，总的来看，东部、中部与西部地区呈递减状态分布，城郊农村高于远郊农村、边远农村。江苏省的苏南、苏中和苏北三地城乡公共服务一体化发展与全国一样，也呈递减状态分布，苏南高于苏中，苏中高于苏北。研究江苏三地城乡公共服务一体化供给与管理状况及其村民的需求层级，不仅可以有效推进江苏现代化和全面小康社会的率先实现，还可以从江苏三地不均衡发展中总结出城乡公共服务供给与管理一体化经验，进而有针对性地指导中国东部、中部和西部地区的城乡公共服务一体化建设。江苏城乡一体化发展在全国处于领先水平，自苏州市列为江苏省城乡一体化改革试点后，13个省辖市都加大了城乡一体化发展速度。一方面，江苏省先后实施了两轮“五件实事”工程，即2003年实施的农村改水、草房危房改造、乡村道路建设、建立新型农村合作医疗制度、调整完善农村税费改革政策等“五件实事”；2006年启动实施了农村道路通达、教育培训、农民健康、环境整治、文化建设等新一轮“五件实事”，农村公共服务整体水平得到了大幅度提高，城乡公共服务差距正在逐渐缩小。另一方面，尽管省委、省政府给予苏南、苏中、苏北三地的城乡公共服务同等的关心与重视，甚至省财政还明显向苏中尤其是苏北倾斜，但因三地地方财政实力存在较大悬殊，财政实力强的苏南地区的农村公共服务建设和城乡一体化发展进程明显高于苏中和苏北地区。由此可见，江苏城乡公共服务一体化建设不仅要求各地按照城乡一体化理念发展本地的公共服务，而且还要从全局上化解南北城乡公共服务一体化发展不平衡的问题。曾有学者研究指出，中国城乡间公共服务的差距与城乡居民纯收入差距相当，即是说，如果城乡居民纯收入相差3倍，那么城乡间公共服务的差距也有3倍。按此推算，苏南农村公共服务水平近似于苏北的1倍。从江苏省统计局公布的数据看，虽然2009年江苏省农民人均现金纯收入为7446元，比全国平均5153元的收入水平高2293元，为全国平均水平的1.55倍，继续位居全国第五名，但苏南与苏北的农民人均收入差距进一步扩大（见表7-2-1）：继2006年苏南整体达到全面小康目标值（8000元）后，2009年苏中也达到全面小康目标值，而苏北距全面小康目标还存在着一定的差距；江苏省农民人均纯收入最高的苏州市（12969元）比收入最低的宿迁市（6057元）高2.1倍，绝对额相差6912元。表7-2-12006～2009年江苏农民收入分地区情况从城乡居民纯收入推算城乡公共服务水平有待学界继续探究，但就笔者与课题组调查人员在江苏全省37个行政村的实地考查情况综合分析来看，江苏三地农村公共服务建设状况与城乡公共服务一体化水平基本上与三地农民纯收入成对应关系，苏南农村城乡公共服务一体化水平很高，如昆山、太仓、常熟、江阴等地有些农村的公共服务已经初步达到一体化水平，甚至有相当多的公共服务项目比一般城市还好。在苏南一些地方，农村人拒绝成为市民、城市人梦想成为农村人不再是一种虚构，相反，它却真真实实地存在，并且正成为苏南城市化建设的一大棘手问题。二数据来源及分析方法（一）样本选择本研究数据来源于南京师范大学2008级社会工作专业部分学生于2009年7～8月对江苏13个省辖市37个行政村或农村社区的问卷调查资料。由于这次调查问卷数量在三个区分布不等，为方便比较，我们按照等量原则分别在三区抽出6个村（社区）的问卷，每个村（社区）的有效问卷有17份左右。问卷的内容包括调查农户的基本信息、农村公共服务的基本状况、村民对公共服务的满意度和需求三个方面。（二）样本的基本情况问卷由受访住户中的一位成年人填写，无填写能力的由调查员代为填写。问卷涉及江苏省13个市的18个行政村或农村社区，共抽取了414份。样本比例三地大致相等，苏南为139份、苏中为138份、苏北为137份。受访者的人口特征（见表7-2-2）：男性占54.5%，女性占45.5%；年龄为18～30岁的占20.5%，31～45岁的占33.6%，45～60岁占28.3%，61岁以上的占17.6%；受访者农村户口人数最多，占72.6%，城市户口的占27.4%。受访者中初中文化的人数最多，占29.6%，不识字的占9.2%，小学文化的占19.9%，中专或高中文化的占24.3%，大专以上的占17%。受访者的经济特征（见表7-2-3）：受访者的主要职业为种植业的占21.3%，养殖业的占3.9%，企业上班的占23.0%，做生意的占13.7%，做零工的占10.5%，其他职业的占27.6%；受访者家庭收入在1.5万元以下的最多，占51.0%，1.5万～3万元的占27.1%，3万～5万元的占12.0%，5万～7万元占7.1%，7万～10万元占2.7%，10万以上的占0.2%；受访者家庭收入来源于农业种植和养殖、乡镇企业务工、外出打工、做小买卖等，分别占21.4%、21.7%、22.4%、13.4%。表7-2-2受访者的人口特征（三）分析方法本文使用SPSS软件对调查数据进行统计分析。分区对不同特征的受访者进行比较分析，以揭示苏南、苏中和苏北三地农村公共服务的建设现状，并分析三地村民对公共服务供给与管理的满意度和具体需求层次。表7-2-3受访者经济特征续表三农村公共服务状况的调查分析（一）医疗服务改革开放后的一段时期，农村医疗卫生服务随着乡镇、村集体经济的削弱而变得难以维系，除苏南等经济发达地区个别农村外，农村计划经济时期建立起来的农民合作医疗逐渐被个体诊所替代，农民看病难、看病贵，以及由病返贫、由病致贫曾一度成为各级政府解决农村医疗卫生服务的棘手问题。近年来，江苏对农村医疗卫生投入不断加大，医改资金重点用于城镇居民医保、新型农村合作医疗以及基本卫生服务和基层医疗服务上，已经建立了覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度；2009年全省建成了农村三级卫生服务网络，新型农村合作医疗人口覆盖率达到95%以上；全省乡镇卫生院1415个，床位56416张，卫生技术人员63949人，乡村医生和卫生员70000人，能基本满足农民看病和治病需要。当前，村民最常去的医疗机构是村卫生所和乡镇卫生院（见表7-2-4）。表7-2-4不同地区农户看病选择的医疗机构*苏北村民看病近40%到村卫生所，苏中村民看病有50%到乡镇卫生院，苏南村民看病到村卫生所和乡镇卫生院的比例差不多，分别为31.9%和33.3%。实地考察发现，苏南村卫生所和乡镇卫生院服务质量都比较高，不少村卫生所的医生由乡镇卫生院派出，村民看感冒类小病到乡镇卫生院和村卫生所没有大的区别；苏中村卫生所建设档次低于苏南，而乡镇卫生院设施全、医生诊治水平高，村民哪怕看小病也喜欢到卫生院；苏北的村卫生所和乡镇卫生院的建设档次和规模与苏中差不多，但更喜欢到村卫生所看病。苏北村民更喜欢到村卫生所看病的主要原因：（1）不在技术与服务水平上，三地村民对就医机构的技术和服务质量看法差不多，苏南为35%、苏中为34.1%、苏北为35.1%；（2）不在距离远近上，苏北村民看病考虑距离的比率在苏南、苏北中间，苏南为22.6%、苏中为10.1%、苏北为18.1%；比较来看，在于医疗和药品的价格，苏北村民对此考虑的比率近乎苏南、苏中的2倍，苏北为29.0%，而苏中、苏南分别为15.9%、16.8%。村民选择到县级以上医院看病的比率不多，苏南22.5%和苏北26.1%的受访者选择到县（市）医院看病，苏中只有8.7%的受访者表示到县（市）医院看病。到地市级以上医院看病的更少，苏南、苏中、苏北分别为5.1%、8.0%、3.6%。在一般农村人眼里，县级以上医院就是大医院，只有大病才需要到大医院诊治。事实上也是这样，现在一般的县级医院的医疗水平较高，能做比较复杂的手术，普通的大病如癌症等都能医治。就此而言，如果政府真正把农村三级医院建设好，就基本上能解决村民看病难问题：小病在家门口的村或社区卫生所看，略重些的疾病到设备比较齐、医疗水平比较高的乡镇卫生院就诊，一般严重的疾病到县市医院就能解决。（二）健康服务城镇居民和职工的健康服务比较完善，工会、街道和居委会将为职工或居民提供健康服务列入工作计划，其项目有举办健康知识讲座、散发健康宣传册、组织体检，以及开展灭鼠、灭蚊虫活动等。多数农村地区的健康服务落后，除了儿童卫生防疫工作外，其他的健康服务非常有限，而且极不平衡。健康教育方面，全省近2/3的村民没有接受过健康教育，苏南村民接受健康的人数多于苏中、苏北，也只有45.7%；健康检查方面，全省只有一半以上的村民接受过健康体检，占57.4%，苏南、苏中两地参与人数差不多，分别为61%和61.3%，苏北村民体检推行时间较迟，仅有50%的村民接受了体检（见表7-2-5）。表7-2-5苏南、苏中、苏北三地村民的健康教育和健康检查比较就笔者在江苏农村实地考察看，虽然各地开展的健康教育针对所有村民，但健康检查主要针对妇女和老人，一些经济比较富裕的农村，每年都对妇女和老人进行健康检查。这与调查问卷反映的数字不完全对应：苏南接受健康教育的中老年人多，占50%以上，苏中中年人多，占47.6%，苏北青年人多，占48.0%；苏南接受健康检查老年人最多，占69.7%，苏中中青年人多，占73.2%，苏北青年人多，占68.0%（见表7-2-6、表7-2-7）。表7-2-6苏南、苏中、苏北三地不同年龄段村民接受健康教育比较表7-2-7苏南、苏中、苏北三地不同年龄段村民接受健康检查比较（三）文化娱乐服务在这类服务中，村民关心的重点不在教育服务，因为江苏是教育大省，农村义务教育和高中、职业教育的水平都走在全国前列，无论校园环境改造、体育场馆建设，还是师资、图书资料的配备等都比较令村民满意。相对而言，政府需要加强农村文化娱乐服务。虽然江苏近几年在农村文化娱乐服务上投入比较大，农村基本做到了县市有文化馆、图书馆，乡镇有文化站，村有文化室或农民书屋等，农民文化节等娱乐活动也举办得红红火火，但调查发现，政府提供的文化娱乐不一定符合村民胃口，村民喜欢的文化娱乐活动越来越少，而村民不喜欢或不需要的文化却过分供给，这表现在一些农村有图书室但很少有人看书、借书，有体育场馆但总关着门，有活动中心但里面的人多半在打麻将、打牌，甚至赌博。就此而言，无锡等地政府开展的“15分钟文化圈”建设不一定适合农村社会，因为农民的文化娱乐活动仍停留在传统的项目上，如看电视、聊天、打牌等（见表7-2-8）。不仅如此，村民的娱乐活动场所主要集中在家里，苏南为65.9%、苏中为56.9%、苏北为50.7%，其次是在乡亲邻里家里，苏南为23.2%、苏中为38.0%、苏北为33.3%。虽然村有正规的文化活动中心，但村民到那里参加文化娱乐活动很少，苏南多一点，为16.7%，苏中、苏北分别只有6.6%、2.9%。村民到茶室活动的更少，苏南为9.4%、苏中为1.5%、苏北为4.3%。表7-2-8苏南、苏中、苏北村民的娱乐活动比较村民最普遍的娱乐活动是看电视，苏南、苏中、苏北分别为77.5%、81.9%、63.8%，其次是聊天，三地分别为39.1%、45.7%、43.5%，再次是打牌，三地分别为38.4%，44.9%、54.3%。看书的村民最多的是苏南，占35.5%、苏中、苏北两地差不多，分别为30.4%、29.7%。比较时髦的活动，如健身打球，苏南最高，占12.3%，苏中和苏北都不到10%；而钓鱼活动，苏北最高，占15.9%，而苏中、苏南却在7%以下。此外，三地男女参与上述活动的比率也有较大的差别，如苏南女性看电视比男性多，而苏中、苏北却是男性超过女性；打球健身活动，苏南女性多于男性，而苏中、苏北却相反，男性多于女性。（四）信息服务村民生产活动选择、外出打工和日常生活越来越离不开政府给予的信息支持。如果说传统农村靠经验与习惯维系社会运行，计划经济时期靠行政命令安排农村社会运行，那么，市场经济日臻完善的农村社会越来越离不开信息——信息就是机会，信息就是财富。在村民需求的信息种类中，村民最需要的是社会保障信息，依次是市场信息、就业信息、子女教育信息、农业科技信息、政策法规信息，要求最弱的是职业培训信息。苏南、苏中和苏北三地村民对信息的需求种类和程度不一样，苏南和苏中村民最需要的是社会保障信息，最弱的需要是职业培训信息；苏北村民最需要的是市场信息，最弱的需要是职业培训信息（见表7-2-9）。三地村民对职业培训信息需求最低。原因在于：（1）村民的职业选择主要是村民个人行为，无论在本地就业，还是选择外出打工，他们主要通过“强关系”的帮助做出自己的选择，而且所从事的几乎是不需要系统职业培训的体力劳动；（2）政府为村民提供职业培训服务少，苏南68.4%、苏中62.7%、苏北64.0%的村民都没有参加过政府组织的职业培训，并且村民从政府提供的职业培训没有得到多大的就业支持。实地调研中有不少村民反映，“职业培训是一种形式，没有多大用处”。政府为村民提供的职业培训主要有家政、清洁、技工、保安等，但村民很少参与（见表7-2-10）。三地村民获得信息的主要渠道是电视，苏南、苏中、苏北分别为58.7%、40.4%、52.2%，其次是从报纸上，三地分别为15.2%、25.7%、13.8%，再次是从网站上，三地分别为13.8%、16.2%、12.3%。村民从本地信息服务站获取信息的比率很低，苏南、苏北都是2.2%，苏中高些，为7.4%（见表7-2-11）。表7-2-9苏南、苏中、苏北村民的信息需求比较*表7-2-10苏南、苏中、苏北村民参与职业培训表7-2-11苏南、苏中、苏北村民获取市场信息方式（五）技术服务技术服务关系到村民增产增收，农民相当一部分收入来自生产技术的改进与提高。然而，在乡镇政府机构改革中，一些与农业生产紧密联系的农机站、农技站、种子站、畜牧兽医站、文化站等被要求进入市场，并按照市场规律经营，这造成了传统的事业单位为农服务意识淡薄。农民在生产中遇到技术问题不再主要依靠这些单位的技术人员，而是自己解决。村民自己解决技术问题，苏中、苏北两地达到31%以上，苏南也有20%（见表7-2-12）。村民遇到技术问题主要自己解决，这是一种无奈。苏南、苏中、苏北分别有35.8%、28.0%、46.7%的村民不知道技术推广站在哪里；苏北有近一半村民遇到技术问题不知道找谁，有40%的村民抱怨找不到需要的技术，有16.8%抱怨获得技术费用高；苏南在技术服务上遇到问题比苏中、苏北少，如不知道找谁、找不到需要的技术、效果不明显、技术费用高上都低于苏中、苏北（见表7-2-13）。表7-2-12苏南、苏中、苏北村民的技术求助对象*表7-2-13苏南、苏中、苏北村民技术服务存在的问题三地村民在新技术获得渠道上也不一样，从技术推广站渠道获得信息苏中最高，占35.6%，苏南、苏北分别只占18.3%、18.1%；从种养殖大户获取信息比率较高，三地分别为11.5%、8.9%、21.0%；从技术培训班或现场技术交流会获取信息都很少，三地均不超过5%（见表7-2-14）。表7-2-14苏南、苏中、苏北村民获得新技术渠道（六）社会保障服务社会保障是公民最基本的安全网，其水平在某种程度上反映社会和谐、社会文明的程度，政府要着力加强社会保障服务的供给。江苏农村最低生活保障已经全面覆盖，97%以上农村居民参加新型农村合作医疗，苏南、苏中、苏北的参加养老保障的人数正在逐年增加，三地的受访者分别有68.8%、63.0%、33.3%的人有养老保障。农村新型合作医疗制度已经在全省农村建立起来，农民每年只要交20元不等的保险费，就能享受门诊、住院等不同程度的报销。除门诊可以得到一定比例报销外，住院、医治大病报销比例更高，最低的一般能报销40%，最高的没有限顶，甚至有些地方可以与城市职工享有同等报销待遇。不过，村民对这项制度还存在一定预期（见表7-2-15）。表7-2-15苏南、苏中、苏北村民对合作医疗的期待农村居民的养老保障还在推广中，苏南有近70%的村民有养老保障，苏北农户比例低些，约有1/3的村民有养老保障。加强农村养老保障是和谐社会建设的需要，更重要的原因在于，村民传统的养儿防老观念已经改变为靠自己储蓄养老和社会养老保障（见表7-2-16）。在村民选择的最好养老方式中，社会养老保险的频率超过一半。表7-2-16苏南、苏中、苏北村民的最好养老方式概而言之，城乡公共服务一体化的内容极其广泛，需要政府做的事情很多，以上五个方面仅为一般层面上，还有如社会治安服务、环境保护服务、社区生活照顾服务、居民心理健康干预服务等，三地政府在这些服务上都做了大量工作，且得到了村民的广泛认可。不过，这里需要强调的是，村民对政府提供的公共服务认可程度不尽相同：苏中、苏北有50%以上的村民认为政府提供的服务项目少；苏中、苏北分别有37.6%、51.1%的人认为政府对公共服务的管理不到位；认为政府服务质量不好，苏北最高，达到44.9%，认为公共服务缺少资金，苏中最高，达到57.7%。相比较而言，苏南的公共服务供给水平较高，否定政府公共服务工作的比率普遍低于苏中、苏北（见表7-2-17）。表7-2-17苏南、苏中、苏北农村公共服务的问题四村民对公共服务的满意度与需求层级（一）村民对公共服务的满意度虽然江苏在城乡一体化建设中，对苏中尤其是苏北的公共服务扶持力度较大，但由于农村公共服务建设水平一定程度上取决于地方经济实力，苏南、苏中、苏北三地的公共服务水平与其经济发展相对应，苏南高于苏中，苏中高于苏北。按理说，村民对公共服务的满意度与公共服务水平一致，即一个地方公共服务水平高，村民的满意度就高，反之亦然。为了进一步了解村民对本村公共服务供给的看法，也为了比较江苏三区村民对本村公共服务有何具体评价，本研究选取20项农村主要公共服务，让被访问者在三个分值范围内打分，85分以上为很满意，75～84分为满意，74分以下为不满意。统计显示，很满意的公共服务，苏南有7项，苏中有3项，苏北只有1项；满意的公共服务，苏南有5项，苏中有13项，苏北有11项；不满意的公共服务，苏南有8项，苏中有4项，苏北有4项（见表7-2-18）。表7-2-18苏南、苏中、苏北村民对公共服务的满意度由表7-2-18可见，苏南村民对本村公共服务评价很满意的项目和不满意的项目都高于苏中、苏北，分别为7项和8项，很满意的公共服务，苏中和苏北总共只有4项，不满意的公共服务，苏中和苏北总共为8项，苏南刚好是苏中和苏北的总和（具体情况见表7-2-19、表7-2-20、表7-2-21）。表7-2-19苏南村民对公共服务的满意度表7-2-20苏中村民对公共服务的满意度表7-2-21苏北村民对公共服务的满意度苏南村民对医疗卫生服务、计划生育服务、生态环境服务、社会治安服务、道路建设与维修服务、电网改造服务、自来水服务等很满意，而对健康教育服务、劳动力就业与培训服务、文化娱乐服务等不满意；苏中村民对计划生育服务、自来水服务、子女基础教育服务很满意，而对健康教育服务、劳动力就业与培训服务、文化娱乐服务、技术推广服务不满意；苏北村民对道路建设与维修服务满意，而对健康教育服务、劳动力就业与培训服务、文化娱乐服务、技术推广服务不满意。综合分析，不难看出：（1）由于苏南经济发达，地方政府对农村公共服务投入多，一些有形公共服务，如道路建设、电网改造、自来水通户等已经达到城市水平，村民对此类公共服务的评价普遍高；（2）无形公共服务一直是农村公共服务建设的软肋，虽然苏南近些年对无形公共服务也给予了足够重视，但村民仍感觉这些服务的缺乏或不足，尤其是，生活水平日益提高的村民，更需要政府为他们提供此类服务；（3）劳动力就业与培训服务、文化娱乐服务、技术推广服务分别关系到家庭收入、业余生活和科技致富，村民迫切需要这三项公共服务，而江苏三区政府供给都显得不足，村民普遍不满意。（4）苏北村民对16项公共服务给予满意以上的评价，这并非意味着苏北农村的公共服务水平高于苏南、苏中，其中的原因在于：长期以来，苏北农村公共服务水平一直较低，由于近段时间省、市、县政府加大了农村公共服务建设的投入，农村公共服务总体水平明显提高，而苏南、苏中地区，过去公共服务就比较高，虽然最近也有所提高，但村民感觉总体水平没有苏北变化显著。从苏南、苏中和苏北三区村民的不同年龄段看，青年村民对公共服务评价，苏南最满意的有7项，满意的有4项，不满意的有9项；苏中最满意的有1项，满意的有12项，不满意的有7项；苏北最满意的有7项，满意的有9项，不满意的有4项。中青年村民对公共服务评价，苏南最满意的有7项，满意的有8项，不满意的有5项；苏中全部为满意；苏北最满意的有2项，满意的有14项，不满意的有4项。中老年村民对公共服务的评价，苏南最满意的有4项，满意的有9项，不满意的有7项；苏中最满意的有5项，满意的有10项，不满意的有5项；苏北最满意的有2项，满意的有17项，不满意的有1项。老年村民对公共服务评价，苏南最满意的有11项，满意的有4项，不满意的有5项；苏中最满意的有7项，满意的有9项，不满意的有4项；苏北最满意的有1项，满意的有13项，不满意的有6项（见表7-2-22）。表7-2-22苏南、苏中、苏北不同年龄段村民对公共服务的满意度续表从农村农业