空间活动损害责任立法问题研究

空间活动损害责任立法问题研究

空间活动造成损害的责任问题历来是困扰法学界与航天界的难题。2008年初美国摧毁卫星的坠落问题曾引起国际社会的高度关注。特别是随着外空的国家开发与商业利用日益增长，国家间的相关竞争也在不断加剧，可能会导致诉讼的增多。尽管空间法应对外空开发活动增长的能力取决于条约的规定和解释，但是国内法而不是国际法在这些诉讼中起主导作用。因此，我国完善相关立法的问题应尽早提上议事日程。1．无过错责任原则针对工业灾害频发、交通事故骤增和科技公害威胁．现代侵权法确立了无过错责任原则，以便救济弱者、维护公平和保障安全。1972年《空间物体造成损害的国际责任公约》（《责任公约》）及前苏联—加拿大“宇宙案”等国家实践表明．因外空发射物对地球造成侵害所承担的责任是“直接且绝对的”：发射方或回收方的过错或未尽应有的注意的义务并不是追究责任的必要条件。因此，各国立法基本上都遵循了该公约确立的无过错责任原则。最为突出的是，《俄罗斯联邦空间活动法》规定，“俄罗斯联邦在其领域内或领域外（外层空间除外）进行空间活动时，对于空间物体造成的损害赔偿责任，实行无过错责任原则。”意大利《《空间物体造成损害的国际责任公约，实施规范(1983年)》（以下简称《规范》）第5条也规定，国家对第2条和第3条所示人所承担的损害责任是绝对责任，不存在任何免责事由。我国《民法通则》第106条规定，“没有过错，但法律规定应当承担民事责任的．应当承担民事责任。”第123条还规定，无过错责任的侵权行为有国家赔偿责任、产品责任、高度危险作业致人损害、环境污染致人损害和饲养动物致人损害等五种：其中，从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等“对周围环境具有高度危险性质”的作业，属于高度危险作业。但是，《民法通则》并未将航天或外空活动明确列入“高度危险作业”。不过，对于现实生活中符合“对周围环境具有高度危险”性质的其他作业．法官的解释为此类作业之一种。例如，空间物体坠落给地面的人身、财产造成损害当然可以归人此类。有争议的是．空间物体在外层空间造成的损害是否归人“周围环境”？从俄罗斯立法来看。排除了“外层空间进行的空间活动”。同样，美国联邦最高法院在评估一个不为任何国家或不受外国法管辖的区域是否构成《联邦侵权索赔法》(FTCA)上的“外国”时认定。宇宙上任何无主权区域构成适用FTCA意义的外国。因此，由于“外国”例外．FTCA不适用于无主权区域。这一例外表明，美国没有放弃其对起因于外国的侵权主张的主权豁免。因此，我国应依据有关条约与国际通例对无过错责任的适用范围做出明确规定。2．国家赔偿原则本文所谓的“国家赔偿”，不同于民法上国家机关及其工作人员违法行使职权造成损害的赔偿责任问题，而是指根据有关国际公约，“国家”必须通过对外空活动的授权批准和持续监督来确保对条约的遵守，无论其为私人活动还是公共活动。因此，原则上国家对于本国管辖范围内的外空活动造成的损害都应为第一责任承担人，只有在国家履行责任基础上再对有关的法人或私人提出反诉和追偿。例如，《比利时空间物体发射、飞行操作与指导活动法》第15条第1款规定，如果根据《外空条约》第7条、《责任公约》或本法的规定，比利时国家负有赔偿责任．比利时有权为获得补偿面向操作者提起反诉，赔偿的金额由第2款和第3款规定。《美国国家航空航天法》第203节规定，美国航空航天局由于行使本节(a)款中规定的职能而引起的人身伤害、死亡、不动产及个人财产损坏或损失，要代表美国政府研究、调查、决定、赔偿和支付向美国政府提出的25000美元以下的索赔，并要达到完全满意。当然，这里面有两个值得注意的问题！(1)外国政府或法人的空间活动造成本国法人或公民的损害，本国国家是否也承担对他们的第一赔偿责任呢？比利时的上述规定没有明确。根据意大利《规范》第2条，意大利法人和自然人均可依据公约第1条所示损害而得到意大利的国家赔偿。这就表明，任何外国造成本国法人和公民的损害。都可以先行得到本国的国家救济。意大利的这一规定体现了救济弱者和国家保护原则。通常，外国是免受本国法院管辖的，除非外国放弃豁免或表明某种强烈的“商业活动”特征。因此，对于外国的外空活动过失造成损害，各国法院不可对外国具有管辖权，故国家保护十分必要。(2)对于本国私人性质的外空活动造成的损害，本国政府是否也承担对受害者的第一赔偿责任呢？虽然我国尚未建立外空活动的民营化制度，但也存在本国政府或公法人与外国私法人合作的情况。与外空有关的国际条约确立了国家承担赔偿责任的原则。然而，我国《民法通则》第43条规定，“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任。”这里面没有确立国家的有关责任问题。因此，如果我国的航天部门（代表政府）或改制后的航天公司（企业法人）的活动造成损害，国家如何承担责任的问题需要进一步研究。日本的情况似乎与我国有些类似。根据日本《关于国家宇宙开发事业团法》，“国家宇宙开发事业团是一个法人”，但由政府拨款设立，主席、副主席和执行官都由首相委派和免职，并且是公务员。该法第24条规定，如果事业团对因委托发射造成与委托发射无关的任何人或实体受到损害负有赔偿责任。同时任何与委托发射有关方对此损害也负有赔偿责任，则事业团应承担与该委托发射有关方所应负的全部赔偿责任。因此，事业团承担责任也就是代表国家承担责任。3．责任限制原则国际条约在确立无过错责任时也规定了责任限制或免责条款。各国立法及司法实践表明，侵权责任常见的抗辩事由包括：依法执行职务、正当防卫、紧急避险、受害人的故意或同意等。侵权损害的赔偿原则分为完全赔偿原则、限定赔偿原则、考虑当事人经济状况原则和衡平原则。其中，衡平原则是指对于那些依法适用无过错责任原则、公平责任原则的侵权损害赔偿案，基于公平、合理的观念分担损失。从各国的实际运作来看，即使是对于直接财产损失，也通常依据因果关系、“过错的可预见损害”等因素与司法政策来限制和减少实际赔偿数额。由于外空活动适用无过错责任。因此，对于损害赔偿金额可以做出一定限制。结合其他三项原则，宜以保险额最大值为限。各国立法也有类似规定：(l)免责条款。根据《澳大利亚1998年空间活动法案》第65项“关于豁免的规定”，条例可以制定部分或全部免除与发射或返回有关的人员、其雇员、承包商权利的相关条款，以索取本部分规定的损害赔偿：第67项规定，责任方不承担由下述原因造成损害的责任：(a)第三方重大过失：(b)任何第三方故意造成损害的行为（包括作为与不作为）。根据美国《商业空发射法》第15节规定，运输部长可以制定免责协定、财务责任证明以及其他用以保护美国及其机构和个人在发射或经营含有政府设施或人员的发射场时免于责任。日本《国家宇宙开发事业团法案》第24条规定，如果损害是由于任何一个委托发射有关方故意失误造成的，则事业团有权要求该失误方偿还事业团已经赔付的损失。(2)赔偿金额的限制。《美国国家航空航天法》第308节规定，美国要赔偿第三方因在航天飞行器发射、运营或回收活动中遭受人员伤亡或财产损害向任何航天飞行器的用户提出的索赔（包括合理的诉讼费用或解决问题的费用）．但只是用户的责任保险不赔偿的部分。也就是说，这种赔偿是有限的，不包括实际疏忽或明知故犯所造成的损害。该法还确立了15亿美元的最高赔偿额。《比利时空间物体发射、飞行操作与指导活动法》第15条第2款规定，“只要在国王可以决定的范围内，国王可以根据第2款决定对赔偿金额进行限制。在这种情况下、国家对操作者的追索也不能超过这个限制。没有满足授权条件的操作者的赔偿责任不受第3款规定的限制，并且应当对造成的损害进行全额赔偿。”根据《澳大利亚1998年空间活动法案》第69项“许可证和证明持有者责任赔偿限定”，责任方不负责赔偿超出发射许可证或海外发射证明保险金额的损害赔偿金额。我国《民法通则》第106条第3款规定，确定赔偿义务人的赔偿责任时，受害人有重大过失的，可以减轻赔偿义务人的赔偿责任。第131条规定，“受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。”鉴于外空活动的特殊性．考虑到国际条约有关外空责任抗辩、损害赔偿的规定不完全相同于我国《民法通则》及有关法律法规的规定，对于外空损害的责任限制，特别是就赔偿金额的限制与责任抗辩事由，我国需要制定专门的立法进行规制。4．责任保险原则自19世纪欧美国家推行责任保险以来，责任保险原则已经成为一种侵权人减轻损失并保障受害人得到赔偿的重要责任分担机制。空间物体造成的损害往往十分巨大，赔偿额非常高，因此，对于外空侵权责任的承担来说，强制责任保险是促进无过错责任原则确立的重要保障。同时，在空间法诉讼中，私人最可能必须请求政府来代表他们采取行动，并提出他们基于国际空间法的主张。各国首先会通过外交途径解决争端。然而，当原告是代表其公民提起诉讼的主权国家时，外交解决的可能性并不明确。这种私人公民获得救济的不确定性对他们来说是不公平的，因为外空对公民及其财产造成损害的风险正在随着轨道空间实体的增加而扩大。根据美国联邦最高法院的解释，国内法可能在裁决和救济外空过失主张上限制私人公民的权利。因此，政府和私有商业实体通常依靠私人保险来规避外空活动的风险。私人保险涉及到财产损失、第三方损害与产品责任。俄罗斯认识到外空事故的确实可能性．故为和平号空间站的脱轨规定了2亿美元的保险政策。因此，通过法律确立侵权者的私人保险，可能是私人公民获得外空损害救济的最佳途径。各国空间立法日益推行责任保险原则，即将投保作为许可从事空间活动的前提条件，要求发射单位购买保险。例如，《美国国家航空航天法》第308节规定。“授权美国航空航天局根据其认为合适的程度．为那些因在航天飞行器发射、运营或回收活动中遭受人员伤亡或财产损害向任何航天飞行器的用户提出赔偿的第三方，提供全部或部分补偿的责任保险。航空航天局可用拨款来购买这种保险……。”《商业空间发射法》第15条规定．运输部长可以确立责任险要求：第16条进一步提出，“每个持根据本法发放或转让许可证而发射运载火箭或经营发射场的个人均应承担责任险．其险额至少为部长根据美国的国际义务而认为该发射或经营所必需的金额-部长应在与司法部长及其他相关机构协商后确定。”同样，《1998年澳大利亚空间活动法案》第48项规定了“保险要求”；《南非1993年空间事务法案》规定，颁发许可证可以提出：(i)许可证持有人承担的损害责任：(ii)许可证持有者的损害保险以及保险方式。我国《保险法》第50条第2款规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险”。根据同样的法理．我国也应制定相应的强制保险法规．确立外空活动的强制保险要求．即要求从事发射等外空活动的人或委托我国有关实体从事发射等外空活动的人购买保险。鉴于问题的紧迫性和严重性．考虑到我国参与越来越多的空间活动，当务之急是确立责任保险制度，以规避我国外空活动造成的损害和保护受害者。二、具体的操作性制度1．损害评估如何对损害的范围和影响程度进行评价和估算是确立赔偿标准的前提。各国的空间立法通常确立了损害评估的程序。《美国国家航空航天法》规定由国家航空航天局来确定25000美元以下的索赔．25000美元以上则要报告国会考虑。美国《商业空间发射法》（修正案）则规定，最大可能损失额由运输部长同美国航空航天局局长、空军部长及其他适当机构的首长协商后确定。《比利时空间物体发射、飞行操作与指导活动法》规定了损害评估的程序：(1)如果损害是对第三国或外国国民造成的，应当根据《责任公约》或其他可以适用的条款，由比利时和代表受害者的国家对损害进行评估。操作者或为此目的由操作者任命的人可以参与讨论或者在相关国家代表中作为损害评估程序中的一方，以维护其自身的利益；(2)在第1款的情况下，如果损害是对比利时国民造成的．损害应当由3名专家组成的小组进行评估，其中两名专家由双方各自任命，第三名专家由双方在协议基础上指定。部长可以将事先任命专家作为一项授予许可的条件。其程序安排由国王决定。澳大利亚《1998年空间活动法案》则确立了索赔委员会来解决外国向联邦提出的索赔。关于损害评估，我国制定了一些专门性的行业法规，如《零售业同业损害评估方法》，《海洋溢油生态损害评估技术导则》。因此，我国必须积极探索对外空损害赔偿进行专业评估，在条件成熟时适当引入由专业机构进行专门评估的损害赔偿认定机制。对于外国的赔偿要求，我国可仿照比利时的立法例，确立评估程序，包括评估小组（索赔委员会）的组成、议事规则。2．赔偿标准通常各国的空间立法都在确定赔偿标准或数额时规定适用本国相关法律（主要是民法）。例如，意大利《规范》规定，赔偿的标准应当依照民法典第2056、1233和1226条之规定进行．同时受害者可以依照民法典第2058条请求恢复原状。《俄罗斯联邦空间活动法》规定，“赔偿的数额和程序根据俄罗斯联邦民法典确定。”《1996年乌克兰空间活动法》第25条规定，在空间活动中造成损失的责任以及确定应赔偿的损失数额的程序．按现行的乌克兰法律确定。一些国家的相关空间立法未确定赔偿标准，最终还是依据相关的民事法来确定。根据我国《民法通则》和有关法律以及国际通例，损害赔偿的范围通常包括：(l)直接和间接财产损失，既包括侵害物权性质的财产权导致的损害，也包括侵害财产利益导致的损害：(2)与人身损害相关的财产损失；(3)死亡和残疾赔偿：(4)法律、行政法规、司法解释规定各种精神损害赔偿；(5)受害人（包括死者）近亲属生活费的赔偿。因此，建议在立法时应规定适用我国民事法律规定。这样，既可确保国家法律的完整、统一，也给予法院一定的裁量权。当然，对于一些需要特别规定的，可以在审慎调研和论证的基础上予以明确。这里值得进一步研究的问题是．本国所实施的空间活动在境外造成损害的赔偿数额和程序如何确定法律适用。根据一般国际私法原理．通常由侵权行为的准据法所确定。如意大利法律规定，侵权责任由损害结果发生地国法律支配，因此，其上述关于空间损害的法规也明确依据意大利民法典来确定赔偿标准。而我国《民法通则》第146条规定：“侵权行为的损害赔偿适用侵权行为地法”。这一原则得到《民用航空法》第189条的肯定：“民用航空器对地面第三人的损害赔偿，适用侵权行为地法律。”而最高人民法院的《关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则，若干问题的意见（试行）》第187条规定：“侵权行为地的法律包括侵权行为实施地法律和侵权结果发生地法律。如果两者不一致时，人民法院可以选择适用。”我国的相关立法可根据空间损害的特点确定侵权结果发生地法律。3．赔偿程序(1)设立代表政府的职能部门负责赔偿问题。《美国国家航空航天法》规定国家航空航天局代表美国政府研究、调查、决定、赔偿和支付向美国政府提出的索赔：局长可以代表美国及其部委等部门与开发或合作方以及开发的相关各方或合作方相互放弃索赔权。日本则是由国家宇宙开发事业团（现为日本宇宙航空研究开发机构）负责赔偿。(2)政府追偿。日本《国家宇宙开发事业团法》规定，“如果上述损害是由于任何一个委托发射有关方故意失误造成的，则事业团有权要求该失误方偿还事业团已经赔付的损失。”其他国。家立法大致相同。(3)诉讼。建议适用《民法通则》和《民事诉讼法》。4．诉讼时效澳大利亚《1998年空间活动法案》规定的诉讼时效为：(1)在损害发生之日起1年内：(2)如果损害发生时，提起诉讼的人并不知道损害已经发生，那么在(i)自这个人知道损害发生时起；(ii)自他如果相当注意则应知道损害发生时起1年之内。《美国国家航空航天法》规定，由于美国航空航天局行使有关职能而引起的人身伤害、死亡、不动产及个人财产损坏或损失的索赔，要在事件或事故发生2年内，以书面形式向美国航空航天局提出。意大利《规范》规定，人们可以依照第2条在损害发生或从损害结果影响结束后5年内向意大利国家提出损害赔偿请求。可见各国的规定有很大的不一致。我国《民法通则》第，36条规定。身体受到伤害要求赔偿．以及出售质量不合格的商品未声明的，诉讼时效期间为1年。第137条规定．诉讼时效期间从知道或者应该知道权利被侵害时起算。第138条、第139条和第140条还分别规定了当事人自愿履行义务、时效中止和时效中断。同时，第141条规定，其他法律有特别规定的依据特别法。例如，我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。”空间物体造成的损害属于特殊侵权行为．其所适用的时效期间也应由法律专门规定。笔者建议为3年，同环境损害。三、我国的立法选择条约必须遵守是国际法的基本原则。美国《商业空间发射法》规定，部长应在符合美国在其与任何其他外国间生效的任何条约、公约或协议中所承担的义务的条件下执行本法。英国《1986年外层空间法》第38章规定，“保证联合王国对与本国相关的人发射和运营空间物体及在外层空间进行其他活动承担国际责任。”南非《1993年空间事务法案》也确立了“由共和国政府加入或批准的国际公约、条约和协议